美国行政解释与其司法审查标准,该文是解释方面有关电大毕业论文范文与司法审查和美国行政解释和初探类论文范文.
解释论文参考文献：
■刘良／郑州大学法学院
摘 要:由法官承担解释法律的职责,是美国的传统惯例,也是美国宪政的要求.但随着行政国家的兴起,行政机关的工作愈加专业化、技术化,美国国会为了现实需要,创设了一系列的行政机构.这些行政机构在行使职权时,不可避免的会发布行政解释以满足管理需要.当私方当事人对这些解释产生异议诉讼到法院时,就会出现联邦法院应对行政机关对法律做出的解释采取何种原则进行司法审查的问题.一九八四年,美国联邦最高法院通过判例确立了对行政机关的法律解释如何进行司法审查的谢弗林原则,确立了行政解释司法审查的相关标准.
关键词:行政解释司法审查谢弗林原则判例
罗斯福新政以来,美国行政机构除了具有执法的功能,还在一定程度上具备了“准立法”和“准司法”的功能.这是社会关系的日趋多样、分工的愈发精细使得行政机构所面临的问题兼具复杂性和技术性引起的,社会发展和公民对于行政机关提高效率的必然要求.如今实践中,国会通过了措词宽泛、标准模糊法律,行政机构在履行职能过程中通过解释细化法律.而行政机构发布的解释经常扩展法律法规的内容的含义,甚至一份指行政解释文件又可能产生另一份行政解释的情况也越来越多.在行政机构提供越来越多解释和细致法律规章过程中,原来的几句话甚至几个词语可能产生几十数百页的文字.本文所说的行政解释指的是当国会没有清楚说明某一法律条文的含义时或国会的立法意图难以确定时,行政机关在其职授权范围内依照职权和法定程序,对法律条文如何具体应用以及法律条文或者词语的含义所作出的合理解释.
虽然美国《行政程序法》第553节授予行政机关可以发布行政解释,但没有具体指明面对行政解释法院应该如何处理.尤其是如果法院卷入到对行政机关为了执行法律而作出解释的实质性审查中,深入探究背后的政策问题,势必导致多数行政解释无法通过司法审查的同时,也使自身也坠入政治旋涡中.因此法院在审查的过程中,并不是直接忽视行政解释而重新解释法律,而是依据一定的审查原则、方法对于行政解释给予一定程度的尊重.在“谢弗林案”之前,美国各级法院对行政解释司法审查问题态度不一,标准也比较混乱,未形成统一标准.美国法院对行政解释的形成统一的司法审查原则是谢弗林案之后形成的,斯卡利亚大法官曾称形成这一原则的谢弗林案是行政法领域最重要的一个判决.
一、美国行政解释产生的原因及意义
“立法性规则”这个称呼实际上在《行政程序法》里并没有明确表述.所谓“立法性规则”是实践中法院和研究者对通过程序法要求的程序制定出来的规则的一种称呼,因为它的效力等同于制定法.行政程序法规定规则制定程序为三个步骤:第一步公开拟制定的规则并对其内容予以说明；第二步听取利害关系人的评论和建议并予以全面衡量；第三步最终通过的规则向公众发布,并有解释立法基础和目的附带说明.
但立法性规则存在以下问题：制定规则的繁琐程序不能让其快速出台,难以及时满足行政机构需要；不能及时修改适应技术变迁或因作为规则制定前提的关系、概念理解的变化,规则被认为不符合现实；制定法经常要求行政机构颁布大量的规则,但实际上行政机构不具有足够的资源和精力去完成；通常规则制定程序过于复杂,行政机构通过这一方式,而倾向于对现有规则进行解释来使其适应现实需要.
通常行政解释的制定不需要经非正式程序环节,也不需要经过正式程序环节.同时因行政解释不会修改制定法赋予公民的权利和义务,所以在其制定的过程中公民也没有参与的必要.因此行政机关在做出行政解释时拥有更大的自由裁量权.规则制定成本较高并且耗时耗力,行政解释制定则简便、科学性强,不会拖累行政效率.所以行政机构经常通过行政解释满足实际需要就不足为奇了.现实中美国行政解释表现形式多种多样,如解释性规则、政策说明、指南、意见函等.
但是行政解释的制定也必须遵循一定的原则.首先,行政解释的目的是对授权法律法规的具体适用进行解释说明,本质上是为了满足行政管理的需要,不能背离国会的授权.其次,行政解释必须遵守宪法和现有法律的规定,不能与宪法和法律对立.再次,行政解释的内容必须合理,全面客观地考虑制定的内容以及可能造成的影响.最后,行政解释的制定仍要遵循一定程序,必要时应采取非正式程序制定.
行政解释虽然不是“法”,仅是行政机关在执法过程中对现有法律的条文或者词语概念所做的具体解释,虽然在学理上被认为不具有拘束力,但在实践中常常能够拘束对行政相对人.
二、行政解释司法审查标准
美国《行政程序法》并没有直接指明法院在面对行政解释引起争议和诉讼时应该如何处理,而且对于法院在审理中应该是尊重还是忽视这些行政解释均也未置可否.《行政程序法》第706节虽规定了有关司法审查的条款,但仅仅涉及法院如何对法律进行审查,而没有提到行政解释.由于行政机关在其被授权的特定领域内往往相对于法院更加专业,因此法院在很长一段时间内在如何处理行政解释的问题上总是摇摆不定,也缺乏判断其合理性的必要、统一的依据.同时在行政权扩张、立法成本巨大的时代,法院为了整个国家稳定、有序、高效地运转,在涉及行政解释问题上,需要保持适当的克制.
1944年的“斯基德莫案”是最早涉及法院怎样对待行政解释的,最高法院在判决中指出行政解释虽然没有“控制的力量”,但由于行政机构的考量具备全面性,使得作出的行政解释虽无控制的力量,也具有一定程度上的说服力,这被称为“斯基德莫原则”.在斯基德莫原则下,尽管法院要考虑行政解释,但最终如何对法律进行解释的决定权是依然在法院.这一判决也标志着美国法院开始在一定程度上承认行政机关可以在国会授权的范围对支配其活动的法律法规作出解释.斯基德莫原则的适用范围是狭窄的,因为只有在行政机构对法律的解释与法院的解释意见相同时,法院才会“尊重”行政机关.
1984年“谢弗林诉自然资源保护委员会”使得法院对行政解释的态度有了实质上的变化,本案中控辩双方的主要矛盾是行政机关对国会在1977年清洁空气法修正案中规定的“固定的污染来源”一词的含义所发布的行政解释.在本案判词中斯蒂文斯法官在写下了此后非常著名的一段话：法院在审查行政机关对它所执行的法律的解释的时候,面临着两个问题:第一,法院应审查是国会对行政解释所涉及的问题是否曾有明确表态.如果国会表示的很清楚,那么无论是法院还是行政机构都不能再作出解释,必须遵从国会规定.第二,如果法院认为国会就所审查的问题并没有直接表态或者模糊不清时,那么应考察行政机构所作的解释是否合理,如果行政机构的解释是合理的,法院就不能用自己的解释来代替行政机构的解释.此后法院和理论界将此称为了谢弗林原则或者“谢弗林两步法”.相比斯基德莫原则,谢弗林原则无疑极大的放宽了法院对于行政解释的审查尺度,强调在法律规定不存在或者具体含义模糊不清时,行政解释只要是“合理”的,法院就应该认可,不能再做出独立判断.
由于谢弗林案确立了行政解释司法审查的相关标准,因此自该案裁判以来,几乎成为了美国司法界和法学界援引率最高的“不朽判决”,甚至远远超过了多数人耳熟能详的“马伯里诉麦迪逊案”、“马卡洛诉马里兰州案”等案件.
根据谢弗林原则,行政法律解释的主导权由法院转移到了执行法律的行政机构.法院尊重行政解释的正当性在于：第一,行政国家中行政机构面对具有高度专业性、技术性的行政管理活动拥有专业人员和分析处理能力,法院通常只能畏葸不前,当涉及行政管理问题时,行政机构具有更多的优势.第二,法律并非完美无缺的,常常留下了用传统法律解释传统所无法解释清楚的缝隙和含混,这些问题的解决需要政策判断和政策选择,应由实际执行法律的行政机关而非法院进行政策判断和选择.因为大多情况下,解决法律概念模糊不清这一问题本质上是一个行政管理问题而不是一个法律问题.最终,对于行政解释,法院的作用是对行政机关的解释进行监督,并在行政机关作出不合理的解释时予以撤销.
最高法院通过谢弗林案的审判确定了在面对行政解释,法院应该怎样对待.但行政部门在解释法律时,形式多样,谢弗林案并没有指出那些种类的行政解释法院才能适用谢弗林原则.而“米德案”之所以被法院和评论者推崇,关键在于回答了这个问题.“米德案”中最高法院指出一个机构可以通过裁决、通知和评论规则制定,或者通过一些其他“可比的国会意图”的“立法类型的活动”来行使国会授权的权力.由苏特大法官撰写的判词中指出并非所有的行政解释都适用谢弗林原则,只有以正规的形式、通过正规的程序的行政解释,法院在进行审查时才给予较高程度的尊重,适用谢弗林原则,因为以正式程序发布的行政解释更容易让人相信此时行政机构拥有国会的授权；而对于行政机关不是以上述方式发布的行政解释,例如单纯是一封表明行政机构观点的回信或一项对政策的宣告,完全不必考虑谢弗林原则.这一判决无疑极大的缩小了谢弗林原则的适用范围,不符合行政机关的特点和发展趋势.“米德案”在一定程度上是对“谢弗林原则”的背离,其明确只有当国会授权行政机关出于执行法律的目的制定规则的权力,方能开启“谢弗林尊重”适用,这会在实践中导致法院和当事人更加难以判断行政解释.
二零一三年“阿林顿市诉联邦通讯委员会案”也是一个对谢弗林原则有着重要影响的案件.让人玩味的是米德案中的唯一异议人斯卡利亚大法官正是阿林顿案判决的执笔者.阿林顿案中,由斯卡利亚大法官执笔的判决认为无须考虑行政机关是否具有解释的权力,只要立法漏洞所涉问题属于行政机关职权范围内,其解释在法院审理中就应适用谢弗林原则.然而,“阿林顿案”并没有推翻“米德案”的判决,也就意味着在未来很长的时间内,对于行政解释的司法审查依然存在一定争议.
三、结语
经过这么多年的发展,如今的美国正如斯特劳斯教授指出的那样,拥有数以万计的行政解释和其它行政指导性文件,行政解释已经成为美国法治体系和行政管理活动中重要一部分.同时美国最高法院通过判例确立了对行政解释进行司法审查的原则.这具有重要意义：首先,行政机关可以通过对国会制定的法律解释,将能实现政策快速变化,适应行政国家需要,不断完善自身；其次,行政机关解释法律的权力,依旧是在执行国会立法,即使是对立法的解释,也必须依照立法原意和社会现实,其行为始终在司法机关监督之下,法院仍可以撤销行政机关不合理的解释.
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作者简介：刘良（1990－）,男,汉族,河南永城人,硕士研究生,郑州大学法学院,研究方向：宪法学与行政法学.
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