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主题:就业论文写作 时间:2019-11-18

回报式就业:美国高等教育就业政策改革的新进展,本文是就业类论文范例与就业政策和高等教育和回报方面学年毕业论文范文.

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推动大学毕业生合理、优质就业是高等教育步入大众化和普及化之后的全球性难题.作为极具“市场主导”特色的高等教育系统[1],其毕业生就业也体现出市场主导的色彩.依照市场规律,政府不直接干预大学生就业,沿循“双向选择、自主择业”的市场模式,是美国高等教育逐步形成的特点.

长期以来,美国联邦政府和州政府在大学自治权力和市场调节面前保持了足够的“耐心”.大学正在不断向社会中心发展,政府在大学和市场间扮演“调解人”角色越来越明显,这突出显示在近年来的高等教育就业政策调整之中.随着高等教育大众化,大学生就业的市场主导模式,开始面临因就业群体加大带来的就业危机.美国联邦政府1965 年颁布的《高等教育法》(HEA)指出,政府可以通过一系列调节和干预政策,推动大学生就业.20 世纪70 年代以来,美国联邦及州政府均出台过一系列的就业干预政策,力图通过制定法律、提供就业信息和增加资金补助等措施来促进大学生就业,从而改善就业状况.在高等教育普及化的今天,美国大学生就业形势更加复杂且严峻.“大学生毕业后能否获得一份体面的工作,并以此作为接受高等教育后的合情合理的回报”,这一命题虽隐含于1965 年《高等教育法》宗旨之中,但将“回报式就业(Gainful Employment)”明确写入法律,是当下美国高等教育改革的突破点.

一、学界研究:何谓“回报式就业”

“回报式就业”的提法不是美国政府的独创,也不是美国高等教育界和教育法学界的惯用语,它的提出和使用经历了从职业界向教育界、高等教育界不断演变、内涵不断丰富的过程.

(一)起源于职业界的“回报式就业”

就业是个体通过某种职业或职业选择为载体融入社会的过程.在这一过程中,个体价值需要通过他在社会岗位中发挥的作用来确定并得以展示.就业的质量很大程度上也取决于个体是否在工作中充分发挥出自己的能力,能否为社会做出积极贡献.[2]如果一个人在稳定的工作环境中全身心投入到工作上,那么其人生幸福感也会得到提升.[3]在这些基本研究结论基础上,美国专家学者综合分析和研究后指出,多样化的工作任务、稳定的工作环境、足够的工资待遇、幸福感和满意度及员工多样性发展机会等多达近10 项具体指标,均属于“回报式就业”的基本特征判断.

因此,“回报式就业”这一概念可以最简单、最通俗地理解为“作为一种合理回报的就业”.从广义上讲,它指雇员能够获得满意的工作岗位和资金报酬的就业状态,也代表着就业者一种积极的心理状态,在工作或就业过程中有所收获时的积极反应.随着研究不断深入,在失业仍然是一个较大社会问题的美国,生活质量和生活满意度的提升都被赋予这一概念之中,人们希望通过“回报式就业”获得生命质量的提升.

(二)走进高等教育的“回报式就业”

接受过高等教育的群体通过职业选择进入社会,是一个更为特殊的过程,体现出更复杂的特点.细究“回报式就业”为什么会走进美国高等教育,最直接的原因是美国高等教育中的贷款入学政策及因此政策而引发的受教育者的不良经济状况.有高等教育专家毫不隐晦地指出:“来自中产阶层的美国学生想要接受高等教育,必需靠学生贷款来支付高额的学费,而学生毕业时普遍都将面临六位数的还款额,这对于他们来说是极大的困扰.”[4]这样,在学生缴费接受高等教育这种市场环境下,学生毕业后的就业理应成为一种自然而然的回报.为了促进真正意义上的教育公平,美国教育部就曾指出,高等教育机构为学生提供的教育培训项目必需要保证他们毕业后成功就业,并有能力偿还在校期间的贷款.这表明,通过贷款而实现的“先享用再赔付”的高等教育收费政策已经与“能否有回报”捆绑在一起.

另一方面,毕业生能够实现“回报式就业”逐步被人们视为高等教育机构办学成功的标志.[5]成年学生在校期间能够“接受什么样的教育”或高等教育机构能够“提供什么样的教育”成为“能否带来回报”的重要依据.因此,从2010 年10 月起,奥巴马政府宣布要对大学的职业培训项目进行资助,通过颁布支持标准,有效推动学生职业实践,提高大学职业培训课程质量,进而提升高等教育机构给学生就业带来的“直接回报”.[6]以上两方面,日益成为搅动美国高等教育就业相关法案修订的直接因素和潜在力量,从而让“回报式就业”走进美国高等教育法律法规.

事实上,在美国的法律条款解释中早就对“回报式就业”给出了初步解释.它是指人们获得足以令自己谋生的工作或通过参加某项活动而获得钱财.[7]根据1965 年《高等教育法》的修订原则,奥巴马政府需于2013 年对《高等教育法》前期实施情况进行说明,并提出修订建议,提交国会通过.但是,此法案的修订推迟至2015 年6 月才得以完成,其中一个重要原因是:将职业界的“回报式就业”引入高等教育是否适用?在此问题上,美国各界进行了多年讨论和论证,其道路是艰难的.

二、“回报式就业”法律化的探索历程

联邦政府在美国高等教育领域扮演着重要角色.[8]颁布于1965 年的《高等教育法》提出了诸多有关学生资助的条款,这是联邦政府为中等教育后的学生提供普遍性的资助的发端.[9]截至目前,该法案已历经八次修订,原计划2013 年到期的法案也已沿用至2015 年,法案到了不得不进行修订的时刻.关于大学生就业的规定,此次修订的议题包括学生贷款项目设置与偿还、学校办学成本、入学率和毕业率、书认证和监督、学校专业设置及课程改革等问题.这些议题的核心是如何通过政策调整及大学教育改革,提升就业质量,让“就业成为一种回报”.美国教育委员会与美国国会也对以上各项工作进行了研究,并联合制定政策.[10]

“回报式就业”这一修订建议自提出之日起便饱受争议.联邦政府、联邦法院、教育部及社会各界专家学者对修订工作提出建议和批评,经历了争论、妥协与引导,最终才写入法律.

(一)争论起点:能偿还贷款就等于“回报式就业”

有关“回报式就业”的争论起源于社会各界对大学生毕业时所承受高昂学费的担忧.美国教育部长阿恩·邓肯(Arne Duncan)曾表示,很多发奋读书的学生在学成毕业后饱受债务压力,学生甚至认为自己付出高昂学费并不能换来生活状况的改善.针对一些接受短期职业培训项目的中产阶层家庭孩子而言,因有些培训项目开设机构带有盈利色彩,学费高昂引发的借贷率高和毕业生欠款率高的情况更为突出.职业培训项目本应成为中产阶级的垫脚石,然而很多学生都深陷债务压力.因此,推行“回报式就业”政策以缓解毕业生的还贷压力是十分必要的.

根据1965 年《高等教育法》,联邦政府需要为高等教育机构提供资金支持.出于联邦制的限制,联邦教育部的资助是有条件限制的,或者说是需要具备申请资格的.[11]因此,美国教育部于2010 年7 月提出,要采取专门措施来判断高等教育机构的课程计划是否能让学生毕业后从事较好的工作,并可以获得足以偿还贷款的工资.为了解财政资金的使用状况和毕业生的债务压力,2011 年,教育部初步拟定了一套关于“回报式就业”的政策.[12]

2011 年6 月13 日,教育部提出“项目整合:回报式就业与债务负担评估”(Program integrity:Gainful Employment-Debt Measures)方案,该方案被视为回报式就业政策的雏形.围绕贷款入学、借贷率高和毕业生欠款等一系列问题,方案提出了三项数据化标准:学生贷款还款利率至少达到35%;债务收入比不能超过12%;贷款额与可自由支配收入比例不能超过30%.[11]这三个比例无疑是对“贷款求学”的最直接反应.方案还明确规定,所有盈利性学院和大学(for-profit colleges anduniversities)、资格证书认定机构开设的课程计划以及职业培训机构提供的培训项目,至少满足上述三项标准中的一项,高等教育机构也必须接受严格审查.否则,相应高等教育机构没有资格获得联邦政府的教育资金补助.

但是,“回报式就业”方案在2012 年搁置执行.联邦法官对35%的最低还款利率的规定持反对态度,认为这个简单的“数据标准”具有武断性和不确定性,是一项“不理性”的决策,因此,该政策并没有获得联邦法院的批准.

(二)妥协与转向:研究“回报式就业”的课程项目标准

“回报式就业”方案的搁置和受阻让教育部及相关部门继续开展后续相关研究.2013 年6 月12日,联邦政府发布公报宣布通过建立专门委员会,推进1965 年《高等教育法》相关规章制度和程序标准的研究,以切实保障学生毕业后能够获得一份体面的工作.2014 年3 月25 日,教育部以“法规制定提案通知”(Notice of Proposed Rulemaking)的方式发布,宣布建立高等教育课程项目评判标准,以“课程项目评判标准”作为能否保障学生“回报式就业”的参照标准,进而确定哪些项目可以得到联邦财政的资助.按照此项工作设想,教育部长阿恩·邓肯曾在一项声明中表示,如果这项政策能够通过,“将会是所有的美国毕业生和纳税人的一场胜利”“任何学校的学生都平等的享有获得学位或职业证书的资格,也享有通过完成学业取得职业成就的权利.”[13]

高等教育界和法律界人士对研发课程项目标准的态度褒贬不一.非盈利性学校协会法律顾问莎莉·斯特鲁普(Sally Stroup)向法院提出了反对意见,指出新政策将间接剥夺大部分学生接受高等教育的机会,学校对该政策持怀疑态度.美国教育委员会副主席特里·哈特尔(Terry Hartle)也指出,新做法将增加额外的行政监管和大量信息报道,会给学校和政府增加不必要的负担,没有人能够确保新政策能够达到预期效果.但是,作为公立大学的研究人员,纽约州立大学副教授凯文·肯瑟(Kevin Kinser )表示,尽管许多人都指出新政策具有潜在的缺陷,但是经过反复讨论修改后,已经向前迈进了一大步.他在写给《教育纪事报》的文章中写到:“以往我们无法保证政府的财政支持在教育机构中充分合理利用,但是新政策可以对学校进行有效监管,确保学校对政府和学生负责.这种联邦政府资金补助政策与特定标准联系起来的做法直接以人们所关心的结果为依据,为其他方面的问责制提供了借鉴意义.”[14]

(三)写入法律:强调问责,强化监管

针对“回报式就业”政策的执行标准,联邦政府陆续采取了几项措施,不断让社会各界更加清楚地认识“让就业成为一种回报”的重要性.首先,教育部公布了关于教学成效不佳的职业院校学生权益保护的相关规定.规定提出了严格的标准:学校必须向学生提供适合的职业培训项目,必须保证学生毕业能够“回报式就业”.学生毕业时的还款额不能超过其可支配收入的20%,或不超过总收入的8%.这种做法让教育部承受了来自职教领域和国会的各种阻力和压力.2015 年,初教育部关闭了科林斯大学等办学质量差、检测成绩低的盈利性大学.教育部的调查实践也表明,更强有力的“问责”是十分必要的.6 月初,哥伦比亚特区的地区法院肯定了教育部提出的法令修改提议,理清了高等教育领域“是否可以问责”的原本有争议的话题.地区法院明确表示,将继续认可教育部的法律修订建议权威,也支持教育部制定的保护学生权益的各项措施.当然,国会也需进一步明晰责任,而不是仅仅靠否决这些改革措施来保护学生和纳税人.[15]

经过多方努力,《高等教育法》最终得以修订.2015 年6 月24 日,美国教育委员会发布新闻:“回报式就业”政策得以签署,这是具有里程碑式意义的事件.修订后的《高等教育法》(第四项)明确指出:“政府必需为包括公众教育机构、学位认定机构的课程项目提供资金补助,保证这些机构的毕业生们能够在合适的工作岗位上实现回报式就业”.[16]政府部门通过追踪毕业生步入社会后的生活状况,确定该校能否获得《高等教育法》(第四项)提出的联邦政府的资金支持.学生毕业后能否“回报式就业”,成为学校和教育培训机构获取联邦政府教育资金的重要“监管”指标.

回报式就业写入《高等教育法》,既强调了社会各界对高等教育问题要共同承担的责任,也提出了高等教育及职业培训机构运行的最低标准,进而保证了学生们通过法律保障自身权益的权利.尽管奥巴马政府在2010 年提出的“回报式就业”原则从一开始就颇受争议,但是它的法律化和制度化为教育部对高等教育机构实施监管扫清了道路.根据奥巴马政府的意见,按照“回报式就业”原则,高等教育机构应该努力创建职业学院或开展培训项目,拉近入学与就职的距离,降低学生求学的债务风险,实现“回报式就业”.[17]2015 年7 月1 日,奥巴马政府公布了实施问责制的规定,并宣布“回报式就业”法案正式生效.

三、“回报式就业”的改革举措

为将“回报式就业”的法律精神和改革思路落到实处,美国联邦政府革新了高等教育管理中的一系列措施,推动改革不断深入.

(一)将“回报式就业”作为联邦项目资助的重要依据

修订后的《高等教育法》(第四项)指出,所有的盈利性、私人非盈利性和公共教育机构的各个教育项目和证书认定工作都要致力于将学生培养成为“公认的职业岗位上的合格员工”.法案还规定,学校要为学生提供专门培训项目,使学生毕业后能高薪就业,而非面临惨淡的就业前景和大量的债务.高校必须使学生毕业后从事适合的工作并取得足够的薪资,只有这样,才有资格获得联邦财政支持.也就是说,“回报式就业”中的各个项目是联邦政府对高校进行财政拨款,支持学生学业的依据.[18]

“回报式就业”的项目资助有明确的标准.总体上看,学生债务比率高和课程项目中职业培训不科学的学校在三年中不能获得联邦政府的项目资助.学生债务比率指标(debt-to-earnings metric)和课程目标完成率指标(program cohort default ratemetric)两项指标是考查是否实施“回报式就业”的核心要素.在债务比率指标下,学生的贷款不能超过预计年收入的8%或可支配收入的20%;在课程目标完成率指标下,不能完成课程计划的学生要低于30%.联邦政府对这两项指标进行独立评价,学校必须满足审核指标下的所有要求方可获取联邦相应资助(详见表1).此外,“回报式就业”政策针对高校中借款额较低的学生的要求相对宽松.例如:只获得50%联邦贷款的学生将不计入债务比率指标.

具体来看,因院校性质和课程项目类型不同,联邦政府依据“回报式就业”情况给予资助的情况也不同.大部分盈利性教育机构的学位课程项目和非学位课程项目,以及公立和非盈利性的高等教育机构的资格证书授予项目和非学位课程项目,都是联邦政府“回报式就业”政策所辖的项目范畴.政策规定,依据“回报式就业”原则,国家将对所有关于高等教育机构的课程项目和证书认定机构的课程项目进行检查.相关机构必须提供各类课程和学生的详细信息证明本单位是否达到或满足“回报式就业”的各项指标.

(二)通过问责强化高校(含培训机构)责任

“回报式就业”政策推行过程中,通过问责强化高校(含培训机构)在就业过程中的责任.具体内容和实施途径体现在以下三个方面.

1. 启用新监管标准,防止学生深陷债务.联邦政府对相关项目的前期监管是宽松的.但是,按照新的项目标准,政府对高校(含培训机构)的监管要求变得更加严格.根据2012 年度教育部的估算,大概有193 个课程项目是不合格的.但是,按照新出台的监管标准,在非盈利性高等教育机构的职业培训课程项目中,高达99%的项目是不合格的,数量达1400 个.对一些盈利性教育机构而言,由于政府的回报式就业项目资金补助占其机构收入的90%,[19]为继续获得政府项目资助,机构的此类课程项目将面临全面改革.高校(含培训机构)需在短期内开发出更优质的课程项目,方可保障学生参加职业培训课程后能获得良好的成效.

2. 强调学校信息公开,保证学生知情权.“回报式就业”政策强调学生和学校在入学、就业和贷款等方面的信息对称,要求学校通过信息公开的方式向社会公布各类信息,保证学生的知情权.“回报式就业”政策要求学校要在学生入学前向社会提供本校各方面信息,同时,要向监管部门提供学生详细信息,这包括学生毕业后的追踪信息,如:毕业率、毕业生的薪资待遇和债务信息等.政策规定监管部门会对这些信息进行验证,验证内容包括项目成本信息、学生毕业率、毕业生薪资和债务数额等.公布此类信息旨在便于学生在检索或选择课程项目时能够进行充分地比较分析,学校也要努力保护学生免受错误信息误导或欺骗,以确保信息真实和信息传递的畅通.

3. 要求优化课程项目,提高学生学业成绩.“回报式就业”政策的提出无疑对公立、私立大学及职业培训机构的课程项目加大了监管力度.这一政策对大学提出的要求是提升课程项目与就业要求间的契合度,对于职业培训机构而言,则是需要优化职业培训项目,提升培训项目的有效性和科学性.同时,学生在接受教育过程中,高等教育要将问责具体化,努力提高学生学业成绩,增加职业培训课程的活力,保障学生毕业后更好地就业.在这一政策推动下,职业培训项目和相关课程项目将会在质量上有所提升.课程项目监测结果中成效差的学校也将因失去联邦资金支持资格,而失去社会认可.

(三)推动综合改革理顺就业链条

在“回报式就业”政策推出前后,许多高等教育机构已经开始着手改善课程项目,一些规模较大的教育机构也将课程项目信息全面公布.一些学校采取减少课程学习年限、节约办学成本及终止成效不佳的课程项目等方式应对就业政策改革.但是,就业政策改革是个庞杂工程,需要政府推动综合改革理顺就业链条.

1. 组建跨部门监督工作组.为了对高等教育机构尤其是盈利性教育机构进行恰当、有效的监管,教育部日益加大与联邦政府相关部门及州政府的协调、信息交流与共享,保障“回报式就业”.2014 年,包括联邦司法部、财政部、退伍军人事务部、消费者金融保护局、联邦贸易委员会和美国证券交易委员会在内的联邦政府机构已经成立了合作监督工作小组,各州检察长也将被邀请参与到合作小组同开展工作.小组将充分发挥各自职能,利用可靠资源,通过召开季度例行研讨会的形式保护学生利益,以确保政府资金合理利用.

2. 实行更为灵活的还款制度.为了使毕业生免受巨大债务压力,教育部决定实行更灵活的还款制度.例如:在还款额度上按“所得税预扣法”(Pay As You Earn)规定的“借款人可支配收入10%的贷款支付”的方式还款.同时,政府将继续针对性扩大还款服务范围,帮助贫困学生及时获得有效的贷款信息,并助其选择最佳还款方式,同时防止借贷违约现象发生.

3. 新开发课程项目资讯系统.为了便于社会各界尤其是学生或家长更加了解高等教育机构的课程,教育部研发了课程资讯(Program Information)系统.在这一系统下,学生和家长可以在教育部网站获取诸如教学项目分类(Classification ofInstructional Program)等信息,并依此对大学的课程项目作出恰当选择.同时,教育部也将激励学校进行教学改革,通过让学校展示优秀专业,鼓励降低贫困学生学费等方式来吸引优质生源.

4. 提供特殊群体就业服务.“回报式就业”政策充分考虑了就业群体的多样化.例如:为了加强对国家公职人员和退伍军人群体的就业服务项目的有效监管,保障服务程序的正常运行,推行了行政命令13607-培养卓越的教育机构服务人员、退伍军人、配偶以及其他家庭成员(the Principlesof Excellence for Educational Institutions ServingService Members, Veterans, Spouses, and Other FamilyMembers)的规定:政府要努力保护国家的军人家庭,确保联邦军队和退伍军人的教育福利计划,切实为退伍军人、军人配偶和其他家庭成员提供信息服务与政策保护,帮助他们选择合适的教育和培训项目.[20]

四、结语与启示

在开展通才教育的传统之下,美国大学曾经一度为其毕业生提供了良好的职业转换或选择能力.强调就业、使就业成为接受高等教育的回报无疑在提高人才培养针对性和专业性上更进了一步.将“就业成为回报”写入法律,更是将大学生就业权益保护不断向受教育过程延伸的体现.这一改革可为当前我国高等教育就业政策改革提供以下借鉴.

(一)“回报式就业”强调责任主体多元

“回报式就业”政策始于对学生接受高等教育资金成本的考量.它从一个侧面反映了美国政府在高等教育机构和市场间“调解人”角色的不断强化,也足以激起人们在高等教育普及阶段对高等教育与社会关系的再认识.当大学从塔越来越走向社会中心,通过就业来反观高等教育的社会效益和经济效益似乎成为社会各界“不约而同寻找到的、最简单易操作”的指标.由此,通过创业教育激发学生从学校走向工作岗位的动力,消除学生的胆怯和顾虑,也成为高校主动应对社会需求的大胆创举.[21]但是,在高等教育大众化或普及化今天,高校毕业生就业问题在受到“普遍关注”时,社会各方不能忽视“多方责任”的存在.美国“回报式就业”政策既强调高校(含培训机构)的责任,又在推进综合改革.在强调高校责任方面,有学者提出可以通过调整专业来避免结构性失业,这是合乎情理的逻辑推理.但是,由于就业情况并不能全面反映专业的社会价值,专业结构调整的依据不能过分倚重就业情况,社会应该给专业发展留足空间.[23]虽然高校毕业生的工作与其所学专业的不对口等问题也会呈现出深化趋势,实证调查结果也表明本科教育在培养大学生就业能力方面具有积极作用.但是,由于高校毕业生就业问题反映的是经济体制改革和教育体制改革之间的内在矛盾,大学生就业能力和就业状况的改善却需要大学生本人、高校、用人单位及政府相关部门等方面的配合.[23]以基础性强的制度改革为切入点,促进高等教育领域综合改革才能形成成熟的面向市场的办学机制.

(二)正视就业过程的弹性和不确定性

“回报式就业”新举措执行了更为严格的资助标准,这是就业评估等工作走向更加严格的标志.在执行过程中,就业新政策仍然非常强调教育或培训项目质量的改造与提升.这种做法事实上也基于高等教育特点,突出了人才培养活动与市场需求间的不对等关系,强调了高等教育就业弹性的存在.与一般就业弹性相比,高等教育就业弹性更为突出,学生就业过程更为复杂.[24]

事实上,高等教育就业工作也充满了不确定性.在美国高等教育界和大学对大学生就业状况的统计方法中,非正规就业、选择性就业等概念经常见诸各类报告.有的学者指出,应该设立择业期,应允许学生在择业期内完成就业这一重要人生选择.在现代社会教育与个人就业间的关系正由过去的确定性走向不确定性的过程中,学生个人教育选择、高等教育机构的就业教育及劳动力市场信息等影响不确定性的内在因素应该得到重视.[25]采取有力措施,将高等教育就业工作的不确定性控制在适度、合理的范围之内,方可让就业成为合理回报.

上文总结:此文为关于对不知道怎么写就业政策和高等教育和回报论文范文课题研究的大学硕士、就业本科毕业论文就业论文开题报告范文和文献综述及职称论文的作为参考文献资料.

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