义务教育均衡的公共治理框架和体制机制设计,本文是公共治理相关论文怎么撰写与体制机制和体制机制设计和公共治理框架有关论文如何怎么撰写.
公共治理论文参考文献：
推进义务教育均衡发展, 是深化教育领域综合改革的重要内容, 是检验基础教育治理水平的关键指标.理清义务教育均衡发展与教育治理体系间的内在机理, 构建义务教育均衡发展的系统框架, 并在此基础上明确教育均衡发展的治理主体及职能, 规范各职能有效发挥的运行机制, 成为当前基础教育领域研究的迫切议题.
一、 义务教育均衡发展的公共治理模式转向
教育均衡发展是当今世界各国普遍关注的热点议题, 在新公共管理和教育公共治理等理论影响下, 在市场化、 分权化等改革推动下, 义务教育均衡发展正经历着公共治理的模式转向.
（一） 公共选择、 新公共管理与教育公共治理等理论影响
公共选择理论诞生于 20 世纪 60 年代, 并在 90年代后成为教育领域改革的重要理论依据.公共选择理论的代表人物布坎南（James Buchanan）认为, 政府并不总是公共利益的忠实代言人和维护者, 政府也有其自身利益, 这两种利益之间甚至存在对立.［1］ 该理论基于对教育是公共产品的属性认识, 因而主张把市场经济的自由竞争和公平原则引入教育领域, 建立教育公共服务的自由市场, 消除政府在公共教育服务中的垄断.新公共管理理论则在公共选择理论基础上, 进一步提出了重新界定政府角色、 改善政府运行机制与管理办法、 在公共事务中推行绩效管理和尊重顾客选择等主张.在推进义务教育均衡发展进程中, 新公共管理倡导的绩效、分权、 学校选择等策略, 具有较强的理论启示和实践指导意义.
教育公共治理则是将治理理论运用于教育领域, 探讨如何整合政府、 社会组织、 市场、 学校、 公民等多元主体力量, 实现对教育公共事务协作管理,以提供更公平优质的教育服务.［2］ 教育公共治理主张治理主体多元化, 强调治理过程的协作化, 追求公共利益最大化.按照联合国教科文组织的观点,教育公共治理体系中包括以政府为代表的政策制定者、 以教育行政部门为代表的教育管理者、 学校和教师等教育服务者以及公众和家长等利益相关者.［3］ 其中, 政府和公众更多扮演掌舵者角色, 确立教育目标并监督教育政策执行； 教育行政部门和学校扮演划船者角色, 回应政府和公众的教育需求.这些理论主张近年来已体现在国家教育均衡发展的相关政策与实践中.
（二） 市场化、 分权化改革与确保教育公益性的实践推动
公共选择、 新公共管理从理论和思想上为教育领域的市场化、 分权化改革奠定了基础.在弗里德曼 （Milton Friedman） 和休斯 （Jonathan Hughes） 等学者的倡导下, 教育券制度、 择校运动、 教育私营化等市场化改革被引入教育领域, 学校被赋予了更大的自我管理与运营权限, 家长则成为替子女选择学校的消费者.受市场化、 分权化思想影响, 美国明尼苏达州于 1992 年率先颁布了特许学校法, 英国于1997 年实施了 “教育行动区” 计划, 思科系统公司（Cisco Systems） 、 爱迪生学校 （Edison Schools） 、 阿波罗全球管理公司 （Apollo Global） 等私营化教育公司得到了迅猛发展.市场化、 分权化改革为教育发展开辟了新的路径, 强化了学校的办学效率和绩效考核意识, 拓宽了公民参与公共教育的渠道.
市场化、 分权化改革会对宏观调控和教育公益性造成损害, 进而引发了教育公共性的危机.由于市场化改革与教育公益性之间存在矛盾, 需要在打破传统的政府垄断型教育服务格局, 废除政府独断型义务教育管理模式的同时, 发挥好政府在教育公共治理中的统筹角色, 从而跳出教育改革集权与分权的二元对立.
（三） 义务教育均衡发展与提升政府治理能力的现实诉求
义务教育均衡发展涉及政治、 经济、 科技、 文化等诸多社会要素, 政治上决定了公民受教育权的范围, 经济上受制于地方发展水平, 并与公众的整体文化水平和教育期待紧密相关.［4］ 在社会发展大方向上, 国家提出了 “统筹城乡发展” 的战略思想, 正致力推进基本公共服务均等化.在教育改革与发展规划上, 国家制定了 “教育均衡发展” 的战略规划, 设计了 “率先在县（区）域内实现城乡均衡发展, 逐步在更大范围内推进” 的路线图.在教育管理体制改革上, 国家明确了 “推进管办评分离” 的改革方向, 部署了教育治理结构改革的未来任务.在推进教育均衡发展具体行为上, 国家采取了财政转移支付、 教师绩效工资和城乡交流、 中小学标准化建设等措施, 有效改变了义务教育发展不均衡状况.
作为推进义务教育均衡发展的责任主体, 地方政府却在上述改革浪潮中显现出落伍迹象, 承担义务教育均衡发展攻坚任务的贫困地区更是如此.推进义务教育均衡发展, 地方政府需要破除长期以来的 “等靠要” 思想, 摆脱教育集权与分权的对立思维, 从宏观经济社会发展大背景出发, 探索系统化、整体化的改革路径.虽然近年来国家和部分地区建立了 “统筹城乡教育综合改革实验区” “农村基础教育改革实验区” , 各地也在积极探索学区化管理、集团化办学、 管办评分离等改革, 形成了卓有成效的政策与实践经验, 但是就义务教育均衡发展的整体格局而言, 根本路径还在于提升政府教育治理能力、 构建现代教育治理体系, 这就需要形成义务教育均衡发展的社会生态系统, 建立与之相适应的教育治理组织架构和运行机制.
二、 义务教育均衡发展的公共治理系统化框架
（一） 宏观制度与社会发展是义务教育均衡发展的根本前提
制度建设与政策落实是义务教育均衡发展的首要前提.一是改革旧制度中与教育均衡发展不相适应的制度桎梏.新世纪以来我国建立了 “省级统筹、 以县为主” 的基础教育体制, 废除了城乡二元户籍制度和城乡有别的公共服务制度, 为义务教育均衡发展奠定了制度基础.二是落实教育均衡发展的现有政策, 包括 “两免一补” 、 中小学标准化建设、乡村教师专项培养、 城乡教师交流等政策.三是完善推进义务教育均衡发展的条块性制度.当前而言, 亟需出台各级政府的教育财政责任与考核制度、 管办评分离的实施细则、 城乡一体的公用经费拨款办法、 促进均衡的教师工资和职称制度、 义务教育公平发展标准体系等.
经济社会发展中的城乡差距和区域差距是义务教育发展不均的根本原因. 《中国省域经济综合竞争力发展报告》 显示, 近年来我国东部、 中部、 西部和东北四大区域间人均GDP的比差虽有所降低, 但反映区域发展绝对差异的人均 GDP 标准差, 则从2010 年的 17, 144.40 元上升到 2012 年的 19, 739.49元.［5］ 而在城乡差距上, 随着我国城镇化战略深入实施和城镇化水平的提高, 城乡居民家庭人均收入比差和标准差都得到缩小.区域和城乡间差距同样表现在省域和县域内, 只有进一步加大对农业、 农民、 农村的政策扶持, 消除城乡分治的体制障碍, 统筹推进区域间和区域内协调发展, 加快集中连片特困地区发展进程, 才能从根本上奠定义务教育均衡发展基础.
（二） 资源配置与办学创新是义务教育均衡发展的重要抓手
教育资源是教育事业发展的根本保障, 从资源的存在形式来看, 教育资源主要包括显性资源和隐性资源两类.显性资源包括人力资源、 物力资源和财力资源, 人力资源主要包括学校师资、 管理和后勤服务等人员, 物力资源包括教学场地、 图书资料、 实验设备、 体育器材等设施, 财力资源包括用于日常办公、 设备购置、 教研教改等公用消费, 以及用于教师工资福利和学生奖助学金的人员消费.隐性资源包括区域教育传统、 民众教育期待、 学校办学声誉等.义务教育均衡发展主要是政府责任并要依靠政府行为来实现, 其实质就是政府作为控制社会运行的中枢与公共资源分配的主体, 运用现代科学技术、 基于社会效益最大化原则, 对区域内教育资源进行合理配置, 以缩小区域、 校际、 班级和群体间教育差距的过程.
创新办学方式成为当前一些地区推动教育资源合理配置、 实现义务教育均衡发展的重要选择.为了促进城乡师资的均衡发展, 有的地区实行了教师县管校用、 师资城乡流动等措施, 国家也通过 “特岗计划” “国培计划” 等途径来化解农村教师数量发展和质量发展不均衡的问题.在办学方式创新上, 一些地区采取了赋予中小学更多办学自主权以建立现代学校制度, 吸纳社区成员等利益相关者参与学校工作, 以及区域和校际间横向联动的学区管理、委托办学、 捆绑发展、 集群发展、 集团化办学等措施.与此同时, 一些地方政府通过设立学区化教育管理中心和专业评估机构, 学校通过完善内部治理结构和外部治理体系等, 解决义务教育均衡发展中的体制问题.
（三） 微观教学与育人活动是义务教育均衡发展的核心要义
课程建设和教学活动是学校各项教育工作的中心, 是实现教育目的、 完成教育任务的基本途径, 是义务教育均衡发展的核心与落脚点.对农村及偏远地区学校而言, 在师资条件、 硬件设施无法在短期内迅速改观的情况下, 改革教学方式和教学手段是提高学校教学质量的有效途径.在教学方式上,相比城市优质学校, 教师占主导的灌输式教学仍然是当前农村学校的课堂常态, 因此要切实推进新课程改革进入深水区后的教学行为改变, 激发学生学习的主动性.在教学手段更新方面, 应充分利用近年来教育信息化建设取得的成绩, 逐步推广线上与线下相结合的混合式教学, 将翻转课堂、 智慧课堂、微课教学等新型教学方式引入农村学校, 让所有学生共享优质教育资源, 缩小区域、 城乡、 校际间教育差距, 推进城乡义务教育均衡发展.
（四） 民间与社会力量是义务教育均衡发展的必需条件
教育均衡发展需要社会各界的支持, 以此构成均衡发展的外层支持系统.一是民众参与力量.要争取家长委员会、 社区教育委员会等团体力量,营造义务教育均衡发展的外部环境, 合力解决农村留守儿童教育等均衡发展难题.二是社会资本力量.政府是义务教育均衡发展的责任主体, 应支持企业参与义务教育发展事业, 鼓励企业、 民间团体、基金会和个人举办学生托管中心、 课外活动中心等机构, 以设立贫困学生奖助学金等方式捐资助学,为义务教育均衡发展提供资金支持.三是专业学术力量.发挥区域教育规划专家、 专业教育科研人员、 一线教学名师的作用, 成立义务教育均衡发展专家智库、 学校改进委员会、 教师发展指导、 课程开发等专业团队, 为义务教育均衡发展提供智力支持.四是社会监督力量.发挥媒体报道、 公众论坛、 教育公示等在社会监督方面的作用.
三、 义务教育均衡发展的管办评分离治理体制
推进义务教育均衡发展, 健全义务教育公共治理体制, 关键在于理清义务教育管理、 办学、 评价的主体与职能边界, 形成多元主体共同参与教育治理的格局.
（一） 和地方政府职能明晰的义务教育均衡发展管理主体
政府让出办学和评学权力, 将自己职能定位在教育宏观管理, 是建立管办评分离治理体制的前提.一是教育发展规范职能.政府需要制定义务教育均衡发展的总体目标和路线图, 同时给予各地因地制宜落实规划的弹性空间.二是教育政策设计职能.政府应建立教育资源均衡配置办法, 完善学校管理、 教育投入、 师资队伍、 质量监控等制度安排.三是教育经费投入职能.尽管当前出现了义务教育经费供给多样化趋势, 但政府仍然是义务教育经费投入的主体.四是教育均衡评估职能.政府需要出台义务教育均衡发展标准与评估办法, 建立政府主导、 多方参与、 评估与考核挂钩的监测体系.五是教育公平保障职能.各级政府除了向农村贫困地区倾斜教育经费外, 还应采取专项扶持等方式, 保障农村贫困孩子的受教育权利.
在推进义务教育均衡发展进程中, 各级政府需要进一步细化上述职能.其中, 政府主要承担义务教育均衡发展相关政策法规和标准体系的制定, 通过设立面向农村贫困地区的专项补助资金,保障教育公平和总体均衡.省级政府除制订本地区义务教育均衡发展规划和标准外, 还应加大教育专项转移支付, 统筹教育资源配置和均衡发展评估工作.县级政府则是义务教育均衡发展的主要推进者和执行者, 需要切实保障教育经费投入, 改善学校办学条件, 合理配置教育资源, 加强教师队伍建设, 提高薄弱学校教育质量, 监测和分析县域内教育差距.乡镇政府主要负责确保适龄儿童按时入学.只有在明确政府总体职能和各级政府具体职能后, 政府在应履行的职能上不缺位, 在学校办学等事项上不越位, 才能真正建立管办评分离的公共教育治理体系.
（二） 学校等多种教育机构并存的义务教育均衡发展办学主体
改变学校作为政府附属机构这一性质, 落实学校的自主办学权, 是建立管办评分离治理体制的关键.当前要进一步落实和扩大中小学在人事管理、教育教学、 资源配置等方面的自主权.在人事管理方面, 应当改变当前自上而下的校长任命方式, 可以由政府、 教师、 家长、 社区和学生代表组成委员会选聘校长, 并由校长负责组建学校管理团队和聘用教师.在教育教学方面, 应当给予学校校本课程设置、 教学模式改革、 学生素质考核等自主权, 减少各种非教育教学类考核评比活动对学校工作的影响.在资源配置方面, 鼓励学校间的横向贯通和学校外的内外联通, 充分利用区域内的学校教育资源和社区教育资源.
学校自主办学权是建立在遵守法律法规、 教育政策和发展规划基础之上的, 以增进社会效益、 遵循教育规律为前提, 并配套推进学校治理结构的完善.一是推进师生参与治理, 突出教职工代表大会和学生自主管理的作用.二是推进家长参与治理,进一步健全家长委员会制度, 保障家长委员会对学校教育教学活动的监督和参与权.三是推进社区参与治理, 完善与所在社区机构和企事业组织的合作与沟通渠道, 建立各方参与学校教育工作的议事规则.
（三） 家长等社会力量有效参与的义务教育均衡发展评价主体
家长、 社区、 非营利组织、 公民个人等各种社会力量参与教育公共治理, 是保障公共教育服务有效供给、 提高义务教育均衡发展治理能力的重要途径之一.社会力量在教育均衡发展的过程当中扮演着教育服务提供者、 教育治理参与者、 均衡发展评估者三种角色.首先, 民间志愿团体、 教育*机构、 教育服务公司等社会力量, 可以通过提供专门师资和专门资金、 提供专业化的办学咨询、 开展公益性的助学活动等方式, 直接面向学校师生提供教育服务.其次, 家长、 社区成员、 专家学者可以通过家长委员会、 社区理事会等途径, 以建议建言、 提供咨询、 表达民意、 参与讨论等方式, 介入学校事务的决策与实施过程.其三, 可以依托专业化的教育评价*组织, 基于科学化的义务教育均衡发展评价体系, 由第三方机构开展均衡发展水平和治理能力评价.
社会力量参与义务教育均衡发展评价, 是构建管办评分离治理体制的迫切需要.社会力量对义务教育均衡发展的评价主要包括三方面.一是对政府 “管学” 能力的评价, 主要包括对政府履行经费投入、 学校规划布局、 均衡资源配置、 落实简政放权、 服务学校工作等方面的评价, 推动政府由 “办教育” 向 “管教育” 转变.二是对学校办学能力的评价,主要包括学校人才培养质量、 制度建设与管理、 课程建设与教学、 校园文化与安全、 师资队伍与行为等方面的评价, 督促学校提高办学质量.三是对学生学业水平的评价, 主要包括学生学业水平、 素质发展状况、 道德行为认知等方面的评价.在具体实施过程中, 各类教育评价要遵循目标上考核与发展并重、 方法上定量与定性结合、 范围上整体与局部同步的评价理念与要求.
四、 义务教育均衡发展的公共治理运行机制
（一） 规范与创新统一的教育规划决策机制
规范与创新统一的教育规划决策机制是教育公共治理有效运转的基础, 体现在教育规划与决策的制定过程中, 以及教育规划与决策的内容规定上.在规划决策的制定方面, 一是依托已初步建立的全国性基础教育质量监测系统, 深入挖掘义务教育均衡发展的信息数据, 为规划决策提供科学证据； 二是发挥各类教育智库和专家学者的作用, 广泛征求公众和社会各界建议, 完善公众参与、 专家论证、 风险评估等决策程序.在规划决策的内容方面, 国家在提出义务教育均衡发展的总体目标、 阶段任务、标准体系、 评估办法等指导性意见外, 应鼓励地方自主探索均衡发展道路.
（二） 分权与集权衔接的治理责任落实机制
集权与分权的平衡是当前各国教育管理体制改革的共同趋势, 集权国家正赋予地方更多教育管理权力, 地方分权国家则在加大国家层面的宏观调控职能.强调宏观管理是中国义务教育的优势,在推进义务教育均衡发展的过程中, 离不开政府强有力的宏观管理.在构建现代教育治理体系的背景下, 应以推进管办评分离和分权为核心, 建立起多主体互补的教育公共治理格局.一是向下级政府分权, 通过 “清单式” 管理方式, 减少对下级政府的行政审批.二是向中小学分权, 减少对学校办学行为的行政干预, 通过法律、 政策和规划等方式引导学校办学, 切实保障中小学办学自主权.三是向社会分权, 发挥教育*组织、 公民社会团体以及民办教育机构的作用.
（三） 整合与共享同步的教育资源调配机制
整合优质教育资源并推动其合理流动, 是推动义务教育均衡发展的重要途径.一是通过校际交流和优秀教师下乡支教, 带动薄弱学校教师专业成长.二是借助信息化手段共建共享教学资源和平台, 近年来江苏、 浙江等地区基于 “MOOC-Ed” 构建区域网络教育共同体, 为其他地区实现优质教育资源最大化提供了经验.［6］ 三是通过捆绑发展、 集团化办学等方式整合学校品牌、 管理制度、 教学文化等隐性资源.四是通过政府购买教育服务、 委托管理等方式, 整合民间及社会教育资源.五是通过设立农村教育发展基金等方式, 集中力量改善薄弱学校办学条件, 促进区域教育均衡发展.
（四） 均衡与优质并重的价值导向引领机制
公平与卓越是当今各国教育改革与发展的指导思想.以美国为例, 从 《国防教育法》 到 《2000 年教育目标法》 , 再到奥巴马政府的 “力争上游计划”（RTTT） , 都是追求卓越教育理念引导下的政策改革.［7］ 义务教育均衡发展不是 “削峰填谷” 的平均发展, 而是 “抬谷造峰” 的优质均衡.要以均衡与优质并重为指导思想, 在保障教育公平、 缩小教育差距的同时, 努力办好每一所学校, 实现义务教育的高水平均衡发展.
（五） 事权与财权对等的教育经费保障机制
自 2001 年实行 “以县为主” 基础教育管理体制后, 县级政府基本成为义务教育财政支出的主体.由于我国地区经济发展差距大, 欠发达地区县级政府财力有限, 加上 “分税制” 改革后财政收入向和省级政府集中, 使这些地区难以保障教育投入.［8］因此, 除了加大和省级政府的教育专项转移支付力度外, 还应根据地区差异明确、 省级和地方政府的教育投入结构和比例, 建立起事权与财权对等的教育经费保障机制.
（六） 平台与渠道健全的意见表达申诉机制
教育公共治理的最大特征就是治理主体的多元化和治理过程的化.罗伯茨 （Roberts Nancy） 认为, 与私立机构的决策相比, 公共机构的决策需要更多考虑参与者的利益, 所有利益相关者对最后的决策都应有发言权.［9］ 一是健全保障公众表达意见的法律体系, 把现有民众参与的条例、 规定、 政策上升为法律条款.二是搭建公众意见表达的社会平台, 强化教师工会、 家长委员会、 公民团体、 民间组织的作用, 健全政府和学校事务公示制度.三是创新公众意见表达的方式途径, 除了座谈会、 论证会、听证会等传统方式外, 应特别重视互联网在反映民众意见、 汇聚民众智慧、 强化民众监督方面的作用.四是建立个人利益受侵害的申诉救济制度, 为公平受教育等权利受侵害者提供法律援助.
（七） 评估与绩效挂钩的均衡发展问责机制
建立教育均衡发展的评估监测系统, 并将评估结果与绩效考核挂钩, 也是当前各国的共同选择.美国的 NCLB 法案要求地方为学校设定 “年度进步目标” （AYP） , 不能达到年度进步目标的学校将被界定为薄弱学校, 并进行相应的整改、 重组、 接管乃至关闭.英国 “教育标准局” （QCA） 则根据考试成绩、辍学率、 升学率、 学校设备等指标界定薄弱学校, 并将之列入整改学校名单.因此, 应在政府管学、 学校办学评价外, 建立起明确规范的均衡发展责任追究机制.一是将评估结果作为地方政府及官员的工作业绩考核指标, 追究在教育均衡发展中责任履行不到位的部门与人员责任.二是把学校规范办学和进步情况纳入校长任期目标和学校发展考核,建立公告、 约谈、 奖惩、 整改和复查等制度.
参考文献：
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［5］ 李建平. “十二五” 中期中国省域经济综合竞争力发展报告 ［M］ . 北京： 社会科学文献出版社,2014： 5.
［6］ 吴晓英, 朱德全.区域义务教育均衡发展研究的现状与展望 ［J］ . 现代教育管理, 2015, （3） ： 31-37.
［7］ 王正青, 徐辉.当前美国基础教育质量现状与改进趋势 — — “追求卓越” 理念引领下的实践 ［J］ .教育研究, 2014, （9） ： 121-126.
［8］ 廖其发. 我国县域教育经费管理体制与机制改革研究 ［J］ .西南大学学报 （社会科学版） , 2015,（5） ： 71-80.
［9］ Roberts Nancy. Public deliberation： Analternative approach to crafting policy and settingdirection［J］ . Public Administration Review, 1997, 57（2） ： 124-132.
（责任编辑： 徐治中； 责任校对： 于 翔）
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