土地征收中被征地农民确认程序,本文是关于土地征收类论文怎么写跟土地征收和征地和农民类论文怎么写.
土地征收论文参考文献：
摘 要：土地征收权是以公共利益为目的,强制获得土地所有权的国家权力.征收行为符合法定的公益目的与足额补偿的限制条件,被征收者就应当服从.国务院关于“农民对征地决定和征地补偿的确认材料作为征地报批必备材料”的规定,不仅在理论上与征收权的基本属性存在冲突,同时也缺乏实践上的可能性.这样的程序设置表面上有利于农民权利,但在实践中不但无法发挥其应有的作用,反而影响了行政效率,导致了“农民确认”程序存在一定缺陷.因此,对“农民确认”程序要进一步完善,加入听证程序,增加争议判断机制,并修改《中华人民共和国土地管理法》中的相关表述,补充相关内容,以达到真正保护被征地农民知情权、财产权等合法权利.
关键词：土地征收；征收程序；征地补偿
中图分类号：F325.2文献标识码：A 文章编号：1009－9107（2017）05－0007－07
收稿日期：20170315DOI:10.13968/j.cnki.1009－9107.2017.05.02
作者简介：司野(1986-),男,郑州大学法学院博士研究生,主要研究方向为宪法学与行政法学.
一、问题的提出
2014年,山东省平度市杜家疃村120余亩的土地征收过程中存在违法征地情况被,平度市国土资源局称,该宗土地的征收是经省政府批准,依照法定的征收程序,并已足额拨付土地补偿费的合法征收行为.所涉及的被征用土地早在2006、2007年就已经转为了建设用地.截至2013年5月16日,青苗及地上附着物补偿费340余万元、征地补偿费604余万元已全部拨付到村,其中青苗及地上附着物补偿费于2013年5月底
全部兑现到村民手中.但村民提出,征地程序并不合法,当地政府在未经村民同意的情况下,伪造了村民签名和手印,依靠制作的假文了土地审批手续［1］.政府在申报征地审批中是否具有伪造农民确认材料的行为,是征收行为是否合法的争议所在.
被征地农民在征地补偿方案上签字确认,是我国为了保护被征地农民知情权、财产权等合法性权利而设置的土地征收程序.可实践中,这种农民参与方式却成为了各地“征地”案的导火索.签字确认形同虚设,引发了严重的社会问题.在征地的背后,隐藏的是目前征地程序设置上的问题.对此,另一起涉嫌征地案的负责人解释到:依照现有的制度规定,没有农民签字就无法获得用地审批.审批程序本身周期就长,项目建设又迫在眉睫.因此,在告知村民的前提下,由基层部门代替村民签字、按手印,就成为了许多地方的惯用做法［2］.
集体土地征收的程序性规定主要存在于《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)、《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《土地管理法实施条例》)以及《关于深化改革严格土地管理的决定》(以下简称《严格土地管理的决定》)当中.目前的征收实践与司法实践均以国务院发布的《严格土地管理的决定》为法律依据.在这份规范性文件中,“农民确认”被确定为“征地审批”的前置程序“农民确认”是指在集体土地征收决定公告时,被征地农民要对“拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径”进行确认.“征地审批”是集体土地征收的启动程序,必须以“被征地农民知情、确认的有关材料为征地报批的必备材料”..也就是说,建设项目申请征收农民集体所有土地的,如果没有附加“农民确认”材料,就无法获得批准.该项程序规定的效力不及《土地管理法》,因此,2012年公布的《土地管理法修正(草案)》征求意见稿有意将此项规定以法律的形式固定下来.对此,笔者持有不同的意见.
二、“农民确认”程序的形成
(一)“农民确认”的初态:政府单向通知
我国现行的有关集体土地征收程序规定的规范文本当中,以全国人民代表大会颁布的《土地管理法》具有最高的法律效力.其中第四十六条和第四十八条规定了两种公告:集体土地征收决定公告和补偿、安置方案公告现行《土地管理法》第四十六条第一款：“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”.第四十八条：“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”..为贯彻实施《土地管理法》,国务院于1998年12月颁布了《土地管理法实施条例》,其中第二十五条针对两个公告内容作出了进一步的规定：土地征收公告应包含“批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积等内容”；补偿公告则应囊括“征地补偿标准、农业人员安置办法和*征地补偿的期限”等方面.从《土地管理法》及《土地管理法实施条例》所规定的集体土地征收公告程序来看,均没有涉及关于被征地农民对公告内容“确认”的规定.从内容上看,《土地管理法》中征地公告的目的仅仅是在征收决出后,对被征收者的告知而不是征求意见,更不需要农民确认.当时仅仅是在征地补偿公告时要求实施公告的单位听取被征收者的意见,对于土地征收决定的公告并不作听取意见的程序限定.法律文本中也并未涉及听取意见的方式及农民意思表示的效力.这种意思表示既不会影响到征地行为的合法性,也不会影响征地程序的正常进行.
(二)“农民确认”的强化:审批必备材料
自1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》颁布实施以来,国有土地逐渐呈现出相对集体土地不菲的身价.在GDP为核心的政绩观指导下,各地方政府为了获取建设资金,使得之后的几年中违法征收现象愈演愈烈,严重的损害了集体土地所有者的合法财产权在政府主导的城市发展过程当中,政府更多的承担着经营者的身份.1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的一个重要目的,就是为了解决城市发展钱从哪里来的问题.国有土地出让成为了地方政府增加财政收入的主要路径；集体土地征收,又是增加国有土地的主要手段.只有尽量抬高出让,压低补偿投入,才能最大限度地获取资金收入..这也导致我国出现了诸如低水平重复建设,乱占滥用耕地等过度开发的问题,造成了土地资源的严重浪费.为了规范土地征收行为,2004年国务院发布了《严格土地管理的决定》.一方面对公告内容和程序进行了修改,另一方面规定了听取意见的方式及意思表示的效力.在公告内容和程序方面,将原本置于审批之后的告知程序修改为征地报批的前置程序,明确指出了在征地公告时要加入“拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径”的告知内容;在听取意见和效力方面,要求将农民接到公示通知并且确认形成公告材料,在必要的时候由国土资源部门依照有关规定组织听证.这种被征地农民知情、确认的材料成为了征地报批的必备材料.据此,2006年国土资源部发布的《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》提出,各类建设项目征收农民集体所有土地,征地报批前未履行告知、确认、听证程序的,不得批准征地.2007年,劳动与社会保障部和国土资源部联合发布的《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》同样指出,“被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况,要纳入征地报批前告知、听证等程序,维护被征地农民知情、参与等权利.市县人民政府在呈报征地报批材料时,应就上述情况作出说明”.这就使得原本的不能、也不应与征收权形成直接对抗的被征地农民“确认”行为,成为了征收程序启动的必要性前置程序.换而言之,如果被征地的农民不在有关知情、确认材料上签字征收程序就无法继续进行.
三、“农民确认”程序的缺陷
(一)理论的冲突:强制性背离
征收权是国家利用强制手段获取非国有财产所有权的一项权力.对于该项权力的正当性,主要存在两种观点［3］.一种观点认为,国家作为最高的统治者,可以支配其领土范围内的一切财产,为满足公共使用目的,必要时可不经过所有人的同意,将原本不属于国家的财产收为国有,即“国家主权说”格劳秀斯认为,主权属于国家,是国家的最高统治权.霍布斯则将主权比作为国家的“灵魂”,意在强调这种权力不受任何团体或个人意志的影响.国家区别与其他社会政治组织的根本标志在于其拥有主权.这种权力具有绝对性、永久性、不可让渡性及不容侵犯性［4］21..另一种观点虽然承认政府仍然保有一定的权力,但该种权力不是为实现某种主观利益,而是必须履行组织公共服务的义务,即“社会义务说”“社会义务说”强调所有权的行使所产生外部性.即所有人在追求个人效益最大化的同时往往会产生对财产资源的不合理使用,进而形成资源的不合理配置,影响社会效益［5］..无论那种观点,都不曾否认政府拥有的这项权力.一般而言,征收行为是一国政府不需要获得所有权人的同意而获得其财产的,超越市场自由财产交易的强制行为,以立法的方式实施征收,是政府拥有的固有的、不可剥夺的权力.也就是说,对于政府按照法律作出的征收决定,被征收者必须无条件地接受国家的安排,强制性是征收的根本属性.具体到集体土地征收,国家不需以协商的方式与被征收者达成协议而获得土地所有权.其以国家政治力量为依靠,无论被征收者是否同意,按照法定程序即可获得土地的所有权.土地所有权变更并不以所有者意思表示为前提.
正是由于征收权具有强制性,为保障其他主体的合法财产权利,就需要对该项权力的行使加以必要的限制.在人权原则之下,正当法律程序作为一项重要的法律观念与宪法原则,被现代法制国家视为是有效控制征收权的一项必要手段.征收过程中的正当法律程序其中一项重要内容就是,任何人在受到惩罚或其他不利处分之前,应当获得公正的听证或其他听取意见的机会.具体到土地征收而言,土地所有者在受到土地被征收这样的不利处分前,就应当在事前对处分的根据、理由具有知情权,并且拥有提出申辩意见的权利［6］.国务院在《严格土地管理的决定》中设立“农民确认”的程序,意在保障农民的知情权,使被征收者获得发表意见的机会,其目的是值得肯定的.可一旦将“农民确认”作为申请报批土地征收的“必备材料”,就事实上形成了农民作为土地所有者的权利与征收公权力的直接冲突.换而言之,这样的程序设置在表象上意在肯定集体土地所有者的知情权、参与权、财产权,其实质却与土地征收权设置本身背道而驰,无形中扩大了被征收者的财产权利,否定了土地征收的强制性.
(二)现实的无奈:可行性缺失
公平与效率是行政行为的两大基本价值目标,忽视了行政效率的程序,亦无法实现程序的正当性.如果说“农民确认”程序的设立是为了凸显征收中的公平,那么确保程序确实可行,则便于提升征收效率.只有二者兼顾才是真正的程序正义.“无确认则无审批”的程序设置不但无法实现集体土地征收的效率,甚至成为了一种阻碍.
这样的前置程序在我国现有的不完备的征收制度框架下缺乏可行性,主要原因在于以下几个方面:
1.对征收补偿制度的影响.现行《土地管理法》中征地补偿方式延续了1986年《土地管理法》的年产值倍数法.传统补偿方式所确定的补偿数额并不能满足如今的补偿需求,致使被征地农民不愿对补偿进行确认.一方面,1998年关于《中华人民共和国土地管理法(修订草案)的说明》中提到,征地补偿时以保障被征地农民生活水平不降低为基本原则:土地补偿和安置补助总和以土地被征收前三年平均年产值若干倍计算.具体来说,在银行利率恒定的基础下,如将给予农民的征地补偿和安置补助全部存入银行,农民获得补偿款的储蓄利息要与农民耕种收益基本持平用公示表示《中华人民共和国土地管理法（修订草案）的说明》中解释的征地补偿平均年产值倍数法,即为：征收前三年平均年产值等于补偿数额×银行利率；补偿数额等于征收前三年平均年产值×倍数.将两个公式合并可得：征收前三年平均年产值等于征收前三年平均年产值×倍数×银行利率.当银行利率下调时,为保证公式依然成立,就必须更改倍数..而现实情况是,自1998年以来,银行固定利率最高都未曾超过“年产值倍数法”确定时期的5％《关于〈中华人民共和国土地管理法（修订草案）〉的说明》原文表述为：“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的20倍.也就是说,如果被征地单位将土地补偿费、安置补助费全部存入银行,按当时（1986年）的银行长期存款利率（5%）”..为确保农民获得的补偿总额存入银行利息与种地收入持平,就应当对土地补偿费和安置补助费的标准进行提高.但遗憾的是,自1998年《土地管理法》颁布实施以来,法定的补偿标准一直不曾提高.
2.对土地管理制度的影响.我国施行的是城乡土地的“二元所有制”.两种不同的所有权捆绑的是不同的使用规则.法律规定,国有土地可以进行工商业开发,而集体土地（除乡镇企业用地）只能用于农业种植.这就意味着任何城市单位或个人,要利用土地进行建设,就必须在国有土地上进行.在我国大力推行城镇化建设的今天,对城市发展用地的需求形成了国有土地的畸形增长.与此形成鲜明对比的是,集体土地并不能同国有土地那样在一级市场内自由交易.这就使得集体土地事实上不存在相对统一的,即没有一个衡量标准.在这样的情况下,任何一个被征地的农民都希望能获得更高数额的补偿.如果农民签字认可作为土地征收的审批前置条件,就难免会形成一些被征地者在利益的推动下,一味地提升补偿而迟迟不能达成一致,从而导致征收程序无法正常启动,严重影响征收效率.
3.大量农村劳动力进入城市,为“农民确认”带来了现实障碍.据国家统计局公布的数据显示,2016年中国城镇化率达到57.35%［7］.城镇化所带来的直接后果是,很多外出打工的被征收土地的农民无法在规定的时间返回农村进行土地征收公告的确认签字.依照《宪法》《土地管理法》《村民委员会组织法》等有关法律规定,集体土地的所有者为农民集体.《宪法》中所规定的“集体所有”仅是一种公有制形式,其中的“集体”并不特指某种“团体”或“组织”.为使虚化的主体现实化,《物权法》最终以“集体成员集体所有”代替了“集体所有”.并规定了由(乡镇、村或村内)集体经济组织或者村民委员会、村民小组,代表“集体”行使所有权.这种*存在的目的,就是要使虚化的“集体”现实化.依照相应的法定程序,每个*组织都以选举的方式产生负责人员,每个*组织都有权依照程序形成“集体”决定.在这样的制度框架内,征地公告完全可以由拥有土地所有权的“集体”*组织负责通知本集体成员,遵循相应的法律程序召开代表大会或全体会议,按照一定的多数比例通过并予以确认,便可以实现公告程序的目的.也许是出于对现实情况的考虑,《严格土地管理的决定》所规定的审批前的确认主体不是针对被征收的“集体”*组织,而是具体的集体成员.这就要求由公告机关在进行公告的同时,必须通知到每个农民.在农村大量人口进城务工的现实情况下,由公告机关完成原本可以由集体*组织完成的工作,这就无形中增大了实际操作的成本.
四、征收确认的他国经验
(一)美国土地征收中的确认
美国的土地征收程序大致可以分为征收决定作出、协议购买和强制征收三个阶段.土地的征收决定源于土地规划,土地规划的制定属于国家权力.在行政机关初步考虑某块土地可能会被征收时,一般不要求通知土地所有者参与.一旦某块土地被确认为被征收对象,行政机关仅仅需要以报纸刊登公告等形式,对征收目的、项目选址等具体信息进行公开,并且通过直接送达或邮寄送达等方式,将征收决定和土地所有者具有的权利以及征收土地的具体程序告知土地所有者,此过程并不需要得到被征收者的确认反馈.土地所有者可以就土地征收的合宪性向法院提起诉讼,最终由法院进行裁定［8］.
协议购买是强制征收的必经程序.在土地协议买卖之前,由具有评估资质的第三方单位对土地及附属物价值进行客观的评估,并作出评估报告.征收机构依据评估报告的与被征收者进行协商.一旦双方对交易达成一致,签*买协议,土地交易便已完成.如果被征收者对评估存有异议,那么就仍需进一步协商.如果经过多次协商,行政机关与被征收人之间仍然无法达成妥协,征收机构就需要以诉讼的方式,请求法院对补偿数额进行裁决.对于支付金额的讨价还价在一定意义上可以视为是被征收者对补偿方式和数额的确认.但这种确认最终只能实现补偿数额的变动,并不会影响征收程序的进行.
(二)德国土地征收中的确认
德国的征收决定产生于土地需求方的申请.地区专员在接到征地申请后负责对土地征收申请进行审查,包括土地征收是否符合公众利益的需要,是否符合被征收地区的土地发展规划,在协商购买阶段征收机构是否向被征收方提供了公平的对价等内容.经过审查认为征收申请符合条件的,地区专员就会发布公告并启动征地程序.
德国的被征收者确认能够影响征收决定的最终形成.这种影响是间接的,即如果土地所有者对征地决定有不同意见,可向地区专员提出收回征地决定的请求.但如果地区专员坚持不撤回征地决定,利害关系人可向高级行政法院起诉.高级行政法院可根据情况判决征地认定是否合法.若判决地区专员的征地决定无效,征地程序终止.如果高级行政法院作出有利于地区专员的判决,而土地所有人不服,可向联邦行政法院控告上诉.联邦行政法院作出的判决,则是最终的裁决.在补偿确认方面,如果土地补偿请求人不同意地区专员提出的征地补偿额,也可以向州法院起诉,提出自己的补偿请求,由法院作出最终裁决［4］178183.概而言之,德国的被征收者的确认能够影响征收行为的形成以及补偿数额的确定.但这种影响是通过法院裁决而间接形成的,而并非具有直接的决定权.
(三)法国土地征收中的确认
法国的土地征收主要分为行政与司法两个阶段.行政阶段主要是对被征收土地的位置和公益目的的确定.实际转让效力则是在司法阶段进行;补偿金额的确定虽被置于司法阶段,但由于其确定基础也是基于协商产生,因而也可以在行政阶段进行.具体而言,土地征用单位需向省长提出申请,由省长先对征地目的公益性进行调查作出批准公用目的的决定.再对土地的具体位置、所有权人等利害关系人进行调查.依据调查的最终结果,作出是否可以转让的决定.在可转让决定作出后6个月内,移交普通法院进行最后的裁判.普通法院在接到省长提出的裁判申请后,对调查文件进行书面审查.如果法院认为省长出具的调查材料确实完备,在补偿金付清之后,征用单位就能够实际地对土地进行占有了.
为保土地所有人的合法权益,在行政与司法阶段,也都分别规定了公告程序.在行政阶段,省长在作出批准转让和可转让决定后,都要告知土地所有人.土地所有人对两项决定如有异议可分别提起行政诉讼.在征收行为合法性认定方面,法国规定最高法院、部长和省长均为有批准公益目的的机关和责任人.被征收人如果对征收目的存有异议,可以提起行政诉讼要求撤销决定.在司法阶段,当法院作出有利于征收单位的最终裁决后,要求申请征地的单位,必须把裁决通知所有利害关系人,否则对他们不发生效力.如果征收补偿经协商无法达成一致,双方均可请求法官予以确定.如果对法院作出的裁判不服,还可在规定期限内向上诉法院进行上诉.如仍不服,可以申请最高法院复核.
美国、德国和法国的征收程序中均有保障被征收者实现知情权和参与权的相关程序设置.但是,在行为效力方面,如果被征收者对所需确认内容(包括征收的合法性或补偿数额)产生异议,往往是以向法院提起诉讼,请求法院裁决的方式来实现自我的意思表示,而并非拥有直接对抗征收决定的权利.
五、对“农民确认”程序完善的思考
在全社会高度呼吁保障农民集体土地所有权主体地位的背景之下,立法者应该在集体土地征收过程中引入征收农民参与程序,以充分体现宪法“尊重和保障”人权的立法精神.行政相对人对行政行为的充分监督正是依法治国的体现.虽然《土地管理法》《土地管理法实施条例》等法律规范已经为集体土地征收设置了一个并不简单的程序,但是这样的征收程序也依然存在着许多缺陷,尤其是在对征收公益性监督方面,被征地农民并没有合法的途径对征地行为的合法性提出质疑.合法途径的缺失是造成违法征地现象频出的重要原因之一,已经影响到了农民个体的财产权利.然而,农民确认程序的设置,并不能阻挡土地征收乱象的发生,也没有为农民保护自身权益发挥作用.相反,现实生活中以伪造农民确认为由而提起的行政复议和行政诉讼,受举证条件的影响,农民的胜率极低.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定,行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的,确认违法,但不撤销行政行为.据此,即便农民胜诉,也难以达到初始愿望,徒增诉讼成本.鉴于将“农民确认材料作为征地审批的必备材料”在理论和实践上的局限性,本文建议应尽快将其归为知情权、参与权、监督权范围,取消其土地征收审批条件的功能.关于被征地农民的知情权、参与权、监督权,完全可以参考美国、德国、法国的经验,通过加入听证程序、规定第三方裁判等方式,实现对农民权利的保护.
(一)拓宽农民确认权的边界
农民确认权是被征地农民维护自身合法权益,自由公开申明主张,以驱使行政决定向着有利于自己方面发展的程序性权利.该项权利的有效行使既能够维护农民集体的土地财产权,也能够形成对行政行为的有效监督,起到防止行政权滥用的效果.但现有的法律规范严重制约了该权利的运行.《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定,被征地的集体经济组织及农民仅能够对公示的征地补偿、安置内容提出自己的意见,并不能对征收决定发表意见.也就是说,被征地者无法对公共利益的认定提出质疑.如此规定既侵犯了农民的财产权利,也不利于对征收行为合法性的监督.集体土地征收不仅涉及到土地所承载的财产权益,更关乎到被征收者的生存问题［9］.这就决定了农民确认应当涉及到土地征收过程中的公共利益认定、补偿安置方案设计、土地补偿款分配等各个环节.应当全面保障被征地集体成员的表达意愿的权利,保障集体成员可以提前介入、实质介入,强化集体成员的征收话语权［10］.因此,不仅在听证程序中应加入对公益认定内容,在非正式的听证程序中也应当听取被征收者的声音.在制度设计时可以借鉴德国的陈述意见规范,给予农民就征收行为的公益性进行意思表述的权利［11］.值得一提的是,被征收者虽具有这样的表达意愿的权利,行政机关也应当对被征收主体所表达的意愿予以考虑,但这样的意思表示并不能形成与征收行为的直接抗衡.征收行为是否满足“公益需求”的合法性要件,只能由独立于征收行为的第三方进行最终裁定.农民对于征收决定的异议只能是对征收决定的间接影响.
(二)听证程序的法律确认
1998年《土地管理法》修订前,1996年颁布的《行政处罚法》中已经具有了听证程序的规定.从立法角度来看,在1998年《土地管理法》修订时加入“听证”并不存在立法上的技术障碍.然而,修订后的法律文本却仅仅采用了“听取意见”的表达方式［12］.为了弥补法律中的“疏漏”,国土资源部分别于2001、2004年颁布了《征用土地公告办法》、《国土资源听证规定》两部规章,明确提出了被征地权利人如果对征地补偿、安置方案存有不同意见,要求听证的,应当组织听证会.听证记录员应以听证笔录或会议纪要的形式记录下听证的全部内容.凡举行听证会的,申请征地补偿安置方案报批时应当同时附有听证笔录.但从实践来看,听证程序却只是流于形式.其原因在于：一方面,听证笔录往往内容过于庞杂,审批机关常常无暇梳理听证程序中的重要事项,甚至无暇顾及听证会的处理意见;另一方面,规章中只是确定了在行政审批时需要附加听证笔录的形式要件,并没有赋予听证笔录相应的法律效力.
因此,未来的《土地管理法》修改,不仅应当修改文本表述,以“听证会”代替“听取意见”,而且需要肯定听证结果对行政审批的法律约束力.具体而言,土地征收决定公告时,应当完善将农民个体、集体经济组织或其他权利人申请举行听证权利一并告知的法律程序.权利人对公告内容产生异议并申请听证的,由有关市、县政府土地行政主管部门组织举行听证会,听取权利人意见,形成听证结果.如果需修改征地补偿、安置方案的,应当依法进行修改;如果认为不宜作出调整的,必须向权利人进行反馈、说明理由.行政机关在作出最后行政行为之前,必须充分考虑听证会的最终处理意见,如果听证结果认为需要修改,而行政机关拒不执行的,行政相对人有权以行政诉讼的方式寻求司法救济.
(三)增加争议裁判机制
现行《土地管理法》当中没有对补偿公告异议的裁判机制的规定.《土地管理法实施条例》中指出,如果农民对补偿、安置公告内容产生异议,先由县级以上地方人民政府进行协调.如果协调不能形成统一意见,由批准征用土地的人民政府进行裁决.这样的规定存在两方面的问题:其一,从现有的农民异议权范围来看,上级政府对下级政府行为进行最终裁决,实质上应当是公平合理的.但在形式上难免让人产生“体制内监督”无法实现公平正义的联想.其二,如果将征收的决定权与农民的异议权一同考虑,这样的“体制内监督”可能就会暴露出弊端.其原因在于,依据我国法律规范的土地征收审批程序,下级政府的征收决定,往往是依据上级政府以往的批准范围作出的.农民对征收的公益性提出异议,实际上就形成了对上级政府决定的质疑.如果这样的争议再由上级政府进行裁定,这时的上级政府自己就成为了自己的法官,有悖于法律的公平正义.
因此,无论形式上还是实质上,加入第三方裁判的法律规定是十分必要的.以美国和德国的经验来看,异议的争端解决最终均由法院进行.我国同样可以在引入诉讼程序.在行政诉讼中,行政相对人处于弱势一方,诉讼过程所需的财力、人力、物力各个方面都无法与行政主体相抗衡.出于对诉讼成本的考虑,应以调节优先为原则.具体而言,如果农民对征收决定、征收补偿、安置等公告内容产生意见,由市、县人民政府先行协调,如意愿达成一致,应制作调解协议,该协议与裁决书具有相同的法律效力.如协调不成,由省、自治区、直辖市人民政府进行裁决.如果被征地农民对于裁决仍有意见,可以在收到裁决后的规定时间内向法院提起诉讼.
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刘仁（公主岭市黑林子镇农村经济管理站,吉林公主岭136100）摘要土地是农业生产的基础,其健康有序的流转,能够有效促进农业增效、农民增收、农村发展 本文就当前农村土地经营权的流转工作中存在的问题进行了.
正确把握土地确权原则切实维护农民合法权益
韩德武（集安市大路镇农村经济管理服务中心,吉林通化134208）摘要在我国全面开展农村土地确权颁证登记工作是于2013 年1 号文件正式下发之后,各地积极响应国家号召,并分别在一些地区首先开展了试点工.
日本和中国台湾地区的土地征收制度立法
汪东升（开封市委党校开封475001）作者简介汪东升（1960—）,男,开封市人,本科,副教授,法学教研室主任,开封市法学会副会长,研究方向经济法,Emailds60 com 摘要土地征收.