我国高校信息公开第三方评估机制,本文是关于信息公开方面硕士论文范文和评估和第三方和高校有关专升本毕业论文范文.
信息公开论文参考文献：
查自力 熊庆年 李威
摘 要：高校信息公开是高等教育治理有效政策工具,信息公开第三方评估是高等教育治理的一种外部评价制衡机制,能折射出高等教育治理成熟度,在促进现代大学制度建设,实现高等教育治理现代化中具有独特的价值.我国高校信息公开第三方评估的“落地执行”,需要在评估主体、评估过程、评估指标体系、评估外部环境等方面完善相关制度,提升第三方评估机构的独立性、专业性和权威性,塑造高校与第三方评估机构双向互动的评估流程,促进第三方评估由绩效评估转向绩效、能力、问责“三位一体”结构化评估.
关键词：高校治理；信息公开；第三方评估；机制
中图分类号：G646文献标识码：A文章编号：1671-1610（2016）02-0099-07
基金项目：全国教育科学“十二五”规划2010 年度教育部重点课题“基于教育信息化的高校内涵建设研究”,项目编号：DMA100347.
收稿日期：2015-10-19
作者简介：查自力(1976-),男,湖北黄冈人,复旦大学高等教育研究所教育经济与管理专业博士生,上海对外经贸大学教师,从事大学治理、大学绩效评估、人力资源研究；熊庆年（1954-）,男,江西南昌人,复旦大学高等教育研究所教授、所长、博士生导师,从事高等教育治理与评估、现代大学制度等研究；李威(1985-),男,湖北黄冈人,复旦大学高等教育研究所教育经济与管理专业博士生,从事大学治理、现代大学制度研究；上海,200433.
一、引言
2015年3月3日,中国社会科学出版社“国家智库报告”发布了中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组研创的《中国高等教育透明度指数报告（2014）》（下文简称《透明度报告》）,此报告是首次对高等学校信息公开情况的评估,评估对象涵盖教育部直属高校共计115家.与此同时,中国民间教育机构21世纪教育研究院公开发布《2014年度高校信息公开情况评价报告》（下文简称《信息公开报告》）,对75所教育部直属高校信息公开情况的合规性做出了评价,内容规范的依据来源于《教育部关于公布高等学校信息公开事项清单的通知》（教办函〔2014〕23号）、《教育部关于做好高校信息公开工作年度报告工作的通知》（教办厅函〔2014〕55号）.两份报告广受社会关注.
上述两个机构首次对我国部属高校信息公开进行评估,对监督我国高校依法治校,推进高等教育治理具有十分重要的积极意义.作为一种高等教育治理的外部监督评价机制,信息公开是现代社会治理的重要工具,它体现了现代大学制度的内在规定性,是实现高等教育问责的有效途径,有利于提高高等教育治理透明度,扩大社会力量参与高等教育程度.对高校信息公开进行第三方评估,就是落实2014年7月25日教育部发布《高等学校信息公开事项清单》（下文简称《清单》）和2010年9月1日颁布的《高等学校信息公开办法》（下文简称《办法》）,以信息公开为抓手,强化高等教育治理的外部监督.中国社会科学院和21世纪教育研究院分别根据自己研发的评估指标体系对被评估高校进行了评估、打分、排名,总结高校信息公开工作的成效,指出存在的问题.两个报告评价体系不同,结果指向有所侧重,但是有一点判断非常接近,即高校信息公开整体不佳,透明度不高.［1］《透明度报告》指出,高校信息公开主要存在的问题一是高校不够重视,二是不规范,及时性、全面性差,三是设置不科学不合理,影响公开效果,四是网站建设和维护水平低,网页友好性欠佳.［2］35-40《信息公开报告》中指出,直属高校信息公开中存在的问题主要是重视程度和服务意识不够,主要表现在,一是名校排名相对靠后,二是部分高校相关网站用户体验较差,三是信息的规范性和质量有待提高.［3］5-8总之,可以用一句话总结我国高校信息公开存在的困境：高校认识不足,法律效力薄弱,表现为内容泛化,形式化严重.这有高校自身的问题,也有第三方评估的问题.从后者来看,如何进一步推进第三方评估,建立和健全第三方评估机制,需要对第三方评估的动力、结构、流程、绩效等问题进行探讨,这直接关涉第三方评估是否能顺利进行,评估结果是否具有公信力和权威性.
二、信息公开第三方评估面临的问题与挑战
从第三方评估机构来看,第三方评估是否有公信力,要看评估机构是否专业和权威,其前提是第三方评估机构是否具有独立性,基础是评估外部环境和流程的法制化,关键是评估方法和指标体系的规范化和科学化.
作为智库的中国社科院和民间教育机构21世纪教育研究院,是诸多第三方评估中公信力较高的机构,具有一定的专业性.但就高校信息公开评估而言,还是存在评估方法和指标体系不科学的现象,主要表现在：第一,在信息收集方式上,主要依赖于对高校网站的访问,评价方式过于简单.第二,在我国当下高等教育治理语境下,实施分类评估十分必要.我国高校数量众多,层次不一,类型各异,各自有其办学定位、办学目标、发展侧重点,利益相关者和治理要求不同,对高校信息公开进行评估应当建立在对高校科学分类的基础之上,而不能对高校进行笼统而模糊的评估.综合两个报告,我们认为,高校信息公开第三方评估面临的主要问题和挑战表现在以下几个方面：
（一）第三方评估指标体系不够科学和规范
从两份报告的研究结果来看,虽然对于教育部直属75所高校信息公开程度进行评价的整体得分较为接近,但对于具体的每所学校得分并不一致,有的甚至名次相差几十位,得分相差几十分（见表1）.典型的如华中师范大学,两份榜单中名次相差66位,得分相差接近46分；合肥工业大学也相差66位,得分相差接近30分.同为衡量高校信息公开程度（或透明度）,结果相差如此巨大,我们不得不从两份榜单的指标体系中寻找原因.查自力熊庆年李威：我国高校信息公开第三方评估机制研究
从一级指标来看,学校基本信息、招考信息、学生管理信息、财务信息、信息公开专栏这五项指标在两份报告中都占据了重要位置；但《信息公开报告》比《透明度报告》信息更为全面和详尽,一级指标中还覆盖了人事师资信息、教学质量信息、学风建设信息、学位与专业信息、对外交流合作信息、其他等六项重要信息,这也许是两项报告中某些高校名次相差巨大的重要原因.除此之外,二级、指标的差异和权重的不同,都可能引起两项报告中某些高校的名次差异.
另一方面,两种不同的评估指标体系,我们能从两份报告中筛选出名次同时较高或较低的高校.像北京交通大学、西安电子科技大学、湖南大学、电子科技大学、上海外国语大学在两份榜单中均进入前15名,反映出其高校信息公开和透明度指数都比较好.而戏剧学院、北京化工大学、中国地质大学（武汉）、财经大学在两份榜单中均位居后20名.
从以上分析结果中我们可以得知：我国高等教育信息公开或透明度的评估工作还处于初级阶段,社科院和21世纪教育研究院已经迈出了第一步,但其指标体系的设置仍有待完善和进一步科学化、规范化,对高校信息公开工作能力建设的评估需要进一步深化.
（二）第三方评估机构独立性、专业性和权威性有待加强
第三方评估机构评估的独立性、专业性和权威性,是直接影响着高校信息公开评估公信度的重要因素.目前我国第三方评估机构数量有限,发育远未成熟,能进行专业评估的更是凤毛麟角.［4］据《中国教育发展报告2015》统计,目前我国以公民结社形式组成的教育类公益组织（包括社团、民非、基金会、国际组织和按企业注册的非营利机构、未注册等）共约150家,大多成立于2000年后,其分布在城市的占91%,在县城或乡镇的仅占9%.在所调查的44个教育公益组织中,国际组织9个,非公募基金会5个（其中国外2个）；其余主要为草根型的公益组织.它们注册为社会团体或社团的占20.9%、注册为民办非企业单位的占9.3%,按工商注册的为25.6%,未注册的占34.0%.［5］132根据民政部发布的《2014年社会服务发展统计公报》,截至2014年底,全国共有社会组织60.6万个,其中社会团体31万个,社团中,工商服务业类34099个,科技研究类16923个,教育类11412个.［6］教育类社团占比仅为3.6%,而且比2013年减少341家,占比下降0.38%.［7］由此可见,眼下我国的教育类第三部门在整体上还非常弱小,处于发展的初级阶段,缺乏自主性和挑战性,并且存在结构与功能的失调,其命运掌握在环境力量手中,尚不具备主宰自己未来的能力,这是当前中国第三部门的主要特征.［8］
第三部门之所以具备这些特征,是因为其依附于外部强大的环境因子而发展的缘故.［9］我国的传统与国情决定了当代第三方机构的最大特点是“半官半民”的双重性,并由此凸显了准政府组织特征.这种准政府组织,是介于政府组织和典型非政府组织之间的一种过渡型公共组织,即非营利的以增进公共利益为组织目标,通过授权或行使一定的行政权力而拥有一定的公共权威,对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织.这些组织或团体由政府自上而下设立,但有着独立的法人地位和运作章程.［10］本次进行高校信息公开透明度评估的中科院是国家准研究机构,21世纪教育研究院是发展中的民间组织,他们在接受政府委托进行第三方评估时,同样面临如何避免评估的行政化倾向,提高自身的独立性问题.目前,我国很多所谓的第三方评估机构,实际是教育行政部门下辖的事业单位,例如教育评估院.由这些事业单位进行的评估,实际还是行政评估.如何克服依附性,不做“二政府”, 保证第三方评估机构具有独立性和专业评估能力,这是第三方评估权威性的前提条件.
（三）第三方信息收集的完整性和准确性需进一步提高
从我国高校信息公开现状来看,高校、政府、社会以及第三方评估机构之间存在严重的信息梗阻.两份评估报告评估排名结果大相径庭,主要是由于搜集的信息不完整不准确.《透明度报告》中,“财务信息”115所高校有53所得分不到60分,31所不到40分；“招考信息”33所得分不到60分.《信息公开报告》二级指标中,“校办企业资产、负债、国有资产保值增值等信息”得分比例50.67%,“校级领导干部因公出国（境）情况”得分比例52%,“参加研究生复试的考生成绩”得分比例34.67%,“拟新增学位授权学科或专业学位授权点的申报及论证材料”得分比例42.67%,这些说明,第三方评估机构信息搜集的完整性和准确性存在较大困难,这将直接导致高校与政府和社会的信息不对称,形成信息公开评估工作的阻碍.
（四）第三方评估行业环境有待改善
第三方评估关涉三种人群：委托人、评估对象以及一批潜在的利益相关者［11］.高校信息公开透明度评估,实际是对高校的办学规范性和公信力针对性评估,部分高校办学效果不佳,治理能力低下,可能会有意无意对信息公开人为地设置障碍,甚至忽视第三方评估结果.潜在的利益相关者面对利益冲突时同样可能诋毁第三方评估.因此,我们需要考虑评估行业环境,谨慎处理不同利益相关者的关系.
三、信息公开第三方评估机制的健全与完善
根据以上分析,要健全和推进第三方评估制度建设,一方面要促进评估第三方的独立性专业性和权威性,另一方面,需要同时积极创造有利的行政环境和法制环境.具体地说,需要从评估主体、外部环境、评估流程、指标结构几个方面完善完善相关制度,健全有关机制.
（一）提升第三方评估机构的独立性、专业性和权威性
信息公开第三方评估结果要具有一定客观性和公正性,有两个前提条件：一是评估机构要能独立,与政府划清界限,不受行政干预；二是评估队伍人才要专业、内行.这二者直接影响着第三方评估主体的独立性与权威性.也就是说,评估结果公正的前提是评估机构的独立,评估结果权威性的基础是由第三方的专业人士进行.第三方评估机构与政府行政之间需要明确分工,在信息公开评估中,政府的职能是宏观指导、政策支持、监管委托,评估过程由第三方评估机构专业人士实施.只有这样才能改变以往政府部门“既当裁判员又当运动员”的评估事实,避免政府介入或干预评估过程,导致第三方评估沦为形式,评估结果遭到质疑.专业评估人才队伍是第三方评估机构独立发展的重中之重.我国目前有关高等教育第三方评估机构的发展不是非常成熟,具备专业评估技能和评估经验的专家以及懂专业知识的专业人员亟需发现和培养,这需要推进第三方评估的行政环境与法制环境建设,构建第三方参与的网状评估网络.
跟西方相比,我国第三方评估机构成熟度,评估的独立性、科学性和专业性具有较大差距.就我国当前国情而言,广泛开展完全独立的第三方评估尚不具备现实条件,主要是因为第三部门数量有限,行政环境有待改善,法制化环境不健全.在信息公开第三方评估初期,我们只有发挥政府强大的行政组织力量,优化配置公共资源,一方面积极培育第三方评估组织,尝试实施包含高校、社会、政府、非营利组织和利益相关者参与的过渡性第三方评估；另一方面,需要政府通过市场机制,购买第三方机构信息公开评估服务,为第三方评估机构营造良好的工作环境.［12］从长远来看,法制化是推行高校信息公开第三方评估的必由之路.教育部2010年出台的《办法》和2014年出台的《清单》等相关管理规定,是贯彻执行《中华人民共和国政府信息公开条例》（下文简称《条例》）,落实高校信息公开工作的重要举措,在不同程度上推进了高校信息公开工作,但总体效果不理想.［13］从法律基础与制度保证来看,制度短缺是目前第三方评估最大的门槛障碍.
首先,第三方评估的法律地位和制度规范并未明确,在具体程序设计上,第三方评估也未成为信息公开评估体系的必要组成部分与基本环节.从《办法》内容来看,共5章32条,总则明确了《办法》的目的原则、适用范围、管理体制、保密审查、审批程序,主体部分规定了公开的内容、公开的途径和要求、监督与保障等.其中,第25条规定省级教育行政部门应当建立高校信息公开评议制度,成立评议委员会或以其他形式,定期对高校信息公开工作进行评议.这个规定为第三方评估的“介入”提供了合法制度保障,但是没有明确第三方评估的法律地位.“人大代表、政协委员、家长、教师、学生等有关人员”成立的信息公开评议委员会,是高校信息公开评估不可缺少的形式,但第三方评估因其专业性、权威性和独立性,更是不可缺少的必要形式.因此,需要政府推进和完善相关法律法规,明确第三方评估主体、高校及利益相关者之间的权利义务关系,规范第三方评估的法制环境,避免因第三方评估而造成混乱和冲突.这需要首先明确担任第三方的社会组织评估的主体地位和独立评估的空间,保证第三方评估主体享有调查、评估的权利.
第二,高校信息公开制度体系的不健全也是影响第三方评估的重要因素.要有效实施信息公开制度,不仅要健全《条例》、《办法》、《清单》等高校信息公开最基本的制度和基础的法律依据,还需建立关联制度：问责制度、救济制度、保密审查制度、年度报告制度等（如图1）.《清单》只列举了信息公开事项10大类50条,并未明确信息公开标准.“在各种有关信息公开制度的研究中,标准化可能是最受忽略的一环,但也正是中国信息公开机制所最为欠缺的.”［14］标准制定的缺失,将会导致第三方评估对高校是否执行信息公开要求难以做出评价,无疑给高校信息公开实践带来弊端.只有明确和统一信息公开标准,才能更客观评判高校是否执行信息公开要求,从而利于实质性推进信息公开制度.仅就第三方评估制度而言,要保证其发挥作用,还需要建立相关配套制度,比如,评估结论应当对后续立法过程产生实质性影响；评估主体如果不珍惜评估资格,也要有责任追究制度,让第三方评估以一种法制化的方式运作.［15］
在高校信息公开评估中,建构第三方参与的网络式治理模式,也是提升第三方评估权威性的重要途径.斯坦福大学（Stanford University）周雪光教授指出,当代社会呈现出一种网格式结构（distributional network）,过去我们的管理方式是一层层由上至下的等级结构（hierarchical）,这种韦伯（M.Weber）意义上的科层体质曾在历史上行之有效,特别是大工业时代.随着现代社会的发展和多元分化,许多有活力的组织结构呈现扁平而非科层制的特点,这打破了关于传统科层组织结构的理念.相对封闭的科层组织官僚体制治理,在多大程度上能够适应社会的发展,这是一个很大的问题.［16］周光礼教授认为,我国政府对高等教育的治理,以科层式治理为主,市场式治理为辅.两种方式均有较大弊端,前者导致大学缺乏办学自主权,后者导致办学自主权被滥用.［17］作为第三种治理模式的网络式治理,是一种全新的治理理念.帕特南（Robert D.Purtnam）在分析社会资本时,将社会资本划分为“网状”（web like）和“柱状”（maypole like）两种网络,网状网络有利于为共同利益合作,柱状网络则无法维系社会成员的信任与合作,因为“密集但是彼此分离的垂直网络维持了每一个集团内部的合作”,但不利于形成全社会的信任与合作.［18］构建第三方参与的网状评估网络,可以增强社会互信,带来价值共享,产生一种解决问题的能力,从而促进第三方评估机构的独立性和权威性,加强对高校信息公开的监督.
（二）塑造高校与第三方评估机构双向互动的评估流程
目前,高校信息公开第三方评估,与其说是效果不理想,不如说主要障碍在于高校对信息公开存在认识误区,自身“有意无意”的抵制,造成高校在第三方评估中主体性地位缺失.“从两个报告的数据来看,高校信息公开内在动力不足,‘被公开性’非常明显.”“左顾右盼,磨磨蹭蹭,敷衍了事,遮遮掩掩,是一些高校信息公开工作行为的特点.高校信息公开有两个敏感点,一是财务,二是招生.”［1］我国高校运作资金主要来源于政府,对政府的依赖性较强,在发展过程中经常受到政府的强力干预,具有行政化倾向,长此以往形成的“等、靠、要”思想导致自身建设能力的缺失.部分高校认为,信息公开的第三方评估无异于自曝其丑,于是对信息公开评估尽可能敷衍了事,信息公开能少则少,避重就轻,甚至抵制.
第三方评估是提升高等教育治理能力的有效途径,能否顺利实施,需要高校自身的主动参与.“良好的高等教育治理必然要求作为公共机构的高校信息公开透明,而高校信息公开透明的程度可以折射出高等教育治理的善否.信息透明度越高,说明治理成熟度越高.”［1］高校要想不断提升“治校理政”能力和行业竞争力,必须转换自身认知方式,一方面不断增强自主办学能力,努力提升自身服务绩效,另一方面,充分利用自身的信息优势,以“主人翁”精神积极参与第三方评估,主动公开信息,消除与第三方评估机构之间的信息不对称,以评促建,以评促改,为第三方评估准备条件.现在的第三方评估,是由第三方评估机构主导的“三段论”：设定评估流程,制定评估指标信息收集、统计、分析得出评估结论,提出建议.这个过程完全由第三方评估机构单方主导评估过程,这是必要的,但不是充分的；是单向的,而非双向的；是被动的,而非主动的,高校在评估过程中缺乏自我表达与主动参与.
如果将第三方评估机构单向主导评估流程转换为高校主动参与评估流程并主导评估报告的转化与应用,评估流程就变单向接受为双向互动.高校主动参与制定评估标准,支持第三方获取数据,避免被动参评和自身角色缺位.同时,由高校主导高校也会更加认同评估的结果,并更加有利于评估结果的转化与利用.
（三）促进第三方评估由绩效评估转向绩效、能力、问责“三位一体”结构化评估
两个报告的评估,主要是信息公开的绩效评估.在评估指标体系的设计上,主要采用主流的“3E”评估理论［19］,侧重评估事项清单公开绩效,忽视评估信息公开工作能力建设,缺乏对信息公开工作过错进行问责评估.第三方评估的有效性,一方面需要努力促进高校对信息公开治理价值的认知,促使高校转变观念,将参与评估作为自觉行动,另一方面,更需要对高校信息公开进行问责.这要靠教育行政部门依法实施有效问责,更要靠完善第三方评估指标体系,在评估指标中体现问责.邓国胜教授在阐明传统的“3E”评估理论的局限与弊端后,结合我国国情,提出了“APC”评估理论,即对第三部门进行问责（Accountability）、绩效（Performance）、组织能力（Capacity）进行全方位的评估.［20］他认为,第三部门的问责、绩效与能力之间是紧密相关的,任何偏执于某一方面的评估,或许暂时可以取得一定的成效,但是评估非但难以使被评估对象取得可持续发展的能力,而且还可能导致资源滥用,滋生腐败,出现“组织与项目共存亡”的短期效应.于是,他提出了“APC”结构化评估框架,强调问责、绩效、能力三评估密切联系,互相作用.问责评估保证做正确的事,绩效评估保证正确地做事,能力评估保证组织能力的提升.
高校信息公开第三方评估,本意并非为信息公开而公开,而是借助信息公开手段,达到促进高校治理主体多元化、透明化和化,从而最终提升治理的现代化.因此,我们在进行高校信息公开第三方评估时,同样要建立涵盖问责、绩效与能力全方位科学的信息公开评估指标体系,而不能仅仅就绩效这一单一维度对高校信息公开的多寡进行监测与评判.鉴于高校信息公开评估的有效性,本文借鉴邓国胜的“APC”理论,重新构建两级评估指标体系,基本框架如表3.
四、余论
高校信息公开是教育行政部门创新高等教育治理方法、提升治理水平的重要政策工具和手段.在推进治理现代化背景下,信息共享成为解除信息不对称的必然要求.信息的公开释放与受众的信息反馈形成一个回路,推动着政策制定更加贴近现实、贴近需求.《清单》的出台无疑是推动“清单管理”制度日趋完善,推进高校信息公开工作走向深入,进而促进我国高等教育治理结构、治理体系、治理能力现代化的一项重要而积极的举措.教育部引入第三方评估,充分发挥信息公开平台和社会监督作用,是执行“清单管理”制度的进一步推进.“信息公开,核心是公开、关键在真实、难点在监督.”［21］作为社会监督和政府监督的有效表现形式之一,信息公开第三方评估可以增强其治理的透明度,保障利益相关者的合法权益,监督依法治校,促进现代大学制度建设和高等教育治理的现代化.这就要求第三方评估机制不能缺位,高校自身能力建设不能缺位,行政法制环境不能缺位.□
参考文献
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（责任编辑庞青山）
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