我国预付卡业务监管现状、存在问题与政策建议,本文是存在问题类有关硕士学位论文范文和预付卡和政策建议和监管方面论文写作参考范文.
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预付卡的诞生和发展顺应了企业商业信用发展的需要,也满足了广大消费者小额、便利的支付需求,有助于减少的使用.近十几年来,我国各行业广泛开展预付卡业务,使之迅速发展起来.目前,我国虽已制定了相关的法律法规对预付卡业务进行规制,在一定程度上解决了现有的一些问题,但尚未形成一个完善的法律体系.本文在总结我国预付卡监管组织体系与法规制度框架的基础上,分析了我国预付卡业务监管中存在的主要问题,并提出了相关政策建议.
一、监管现状
目前,我国虽然制定了一系列用于规制预付卡业务的政策法规,监管组织体系与法规制度框架已初步形成,但整体而言,这些规范较为零散,且分为多个层次,在实践中发挥的效果并不是十分理想.
1. 监管组织体系
《非金融机构支付服务管理办法》（以下简称《办法》）确立了人民银行对支付机构开展预付卡发行与受理的法定监管地位,规定人民银行及其分支机构有权依法对支付机构开展定期或不定期的现场和非现场检查,并依据检查结果实施行政处罚.目前,人民银行已基本建立了“政府监管、行业自律、社会监督、机构自治”四位一体的预付卡业务监督体系.
（1）人民银行监管
人民银行依法对支付机构的预付卡业务活动、内部控制及风险状况等进行现场监管及非现场监管；建立了属地备案、年度监督报告、季度数据分析、重大事项报告等一系列非现场监管制度,加强对支付机构开展支付业务的日常监管；对重点机构组织开展支付业务现场检查,及时编发相关整改要求、处罚意见、风险提示,促进预付卡行业健康有序发展.
（2）行业自律
中国支付清算协会是中国支付清算服务行业的自律组织,支付机构应当申请加入并成为会员单位.中国支付清算协会预付卡工作委员会成立于2011 年12 月28 日,主要职责是建立和完善自律管理体系,并按照人民银行有关规定,对预付卡机构执行相关规定,对行业自律规范的情况进行检查.行业自律作为政府部门监管的补充与延伸,是对支付机构预付卡业务实现及时有效监管的重要辅助手段.行业协会作为行业自律组织,能够组织会员根据业务发展最新情况,制定自律规则,实现自我约束和管理,促进行业整体规范发展.
（3）社会监督
预付卡行业中的消费者即持卡人,分布广泛且人数众多,是社会监督的中坚力量,也是预付卡业务服务质量的“评判者”.通过调动预付卡消费者等社会公众的监督力量,能够及时发现预付卡机构服务中的风险隐患和消费者权益保障方面的不足.社会公众的监督是实现对预付卡机构进行监督的有效方式之一.同时,商业银行作为客户备付金存放的主体,负责对支付机构客户备付金信息进行采集、核对与监督,发现客户备付金异常的,立即督促支付机构纠正,并立即报告支付机构所在地人民银行分支机构.备付金银行是预付卡客户备付金监督的“当事人”,成为预付卡发行机构、监管部门和购卡人之间的桥梁.
（4）机构自治
预付卡机构按照审慎经营的要求,通过制定支付业务管理办法及客户权益保障措施,结合预付卡业务的整体发展战略,明确风险管理政策和目标,动态跟踪和评价风险管理策略和模型的执行效果等,形成内部的预付卡风险管理机制,达到防范支付风险、维护持卡人权益的目的.
2. 法规制度框架
我国对预付卡业务的监管一直处在探索当中.从“消费者预付款”“会员卡”“代币券”等概念的提出到《办法》的出台,预付卡业务于2006 年实现“身份合法化”.以《办法》的出台和支付业务许可证颁发为标志,并配合一系列相关制度的下发,一个比较全面、多维度的预付卡业务监管体系初步形成,体现了“规范发展与促进创新并重”的总体监管思路.
二、存在的问题
我国在规范预付卡发行主体、行业秩序、保障购卡人合法权益等方面做了大量工作,初步建立了预付卡监管体系.但是,随着预付卡业务的迅速发展,其监管问题仍然存在.
1. 法律领域立法空白
由于我国尚未出台直接规制预付卡业务的法律法规,在司法实务中,法院援引《消费者权益保护法》等有关法律的条文,对预付卡业务纠纷进行司法裁判.但《消费者权益保护法》第五十三条对于预付式消费的规定立足于消费合同的基本原理,未能有效回应预付式消费自身的特点,发挥的作用有限.《办法》针对预付卡业务管理的内容较为简单,操作性不强.《支付机构预付卡业务管理办法》仅仅为行业规范性文件.因此,我国预付卡监管的法律依据明显不足,在发生预付卡消费纠纷的司法裁判时,法院只是“参照适用”.立法的空白直接影响到我国预付卡业务的监管实践,在一定程度上限制了预付卡业务的发展.
2. 监管主体机制不清晰
一方面,尽管单用途预付卡和多用途预付卡分头监管的模式在一定程度上解决了职权划分的问题,但是对于线上第三方支付平台这种既属于单功能预付卡又属于第三方支付机构的特殊商事主体,我国尚未出台相关法规制度解释明确其市场监管主体.第三方支付平台监管主体的不确定性,形成了监管领域的“空地”,使得大量的线上备付资金存在安全隐患.另一方面,预付卡业务环节众多,涉及多个监管部门,监管部门具体职责的划分、有效协作机制的建立等缺乏制度依据.在开展预付卡业务的实践中,如果出现问题,只能由各级政府部门牵头,商务、工商、税务、、人民银行、工信委等诸多部门联合执法、多头执法,可能会出现执法主体不明、执法责任界定不清、市场监管秩序混乱等问题,容易出现“九龙治水”的情况.
3. 支付机构信用管理制度缺失
预付卡的特点之一是消费款项的预付性,买方将消费款项预付给卖方是买方对卖方的信任.由此可见,良好的信用是预付卡支付机构成立的必备条件之一.虽然《办法》第八条从公司类型、注册资本、出资人、高管人员数量、反洗钱措施、支付业务设施、内控制度、营业场所等九个方面明确了支付机构设立时应具备的条件,但未将支付机构信用状况纳入其中.由于法律法规有关准入条件的缺失、备付金信息校对校验监管手段的缺乏以及利益驱使等原因,预付卡发行机构挪用客户备付金事件频发,持卡人的合法权益无法得到有效保障.
4. 持卡人权益保护机制不完善
预付卡是持卡人在特定时间和范围内分次享用商品和服务的凭证,也是持卡人依法享有消费者各种权益的证明.预付卡消费款项的预付性特点决定了支付机构的“优势地位”,从而导致持卡人的权利相对于其他消费者的权利更易受到侵害.但现行预付卡规章制度主要以维护支付服务市场秩序为目的,持卡人保护条款较少,持卡人保护机制也未建立,关于预付卡消费者途径、诉讼维权、举证责任的规定还不够具体.
三、政策建议
预付式消费的法律法规涉及预付式消费卡的发行制度、监管制度、相关主体的权利和职责等内容.我国在制定相关法律法规时,可借鉴国外较为完善的预付卡监管、消费者权益保障、风险控制和行业自律体系建设的经验,结合我国预付卡业务发展的实际情况,对现有的法律法规进行完善,明确相关行政部门的管理职责,加大监管力度.同时,消费者要不断提高自己的维权意识,进行理性消费,合理选择预付式消费.
1. 研究专门立法,提升法律层级
我国在规制预付性消费的过程中形成了较为复杂的法规制度体系,在监管过程中不免会出现冲突.建议出台《非银行支付机构支付监督管理条例》,提升预付卡业务管理的立法层级,加强对预付卡业务的管理力度,对前述问题作出更合理的规定.
2. 借鉴国外经验,丰富监管手段
应借鉴美国、欧盟预付卡业务的监管经验,构建“备付金计提风险准备金+ 保险监督+ 可投资”的多重模式.发卡机构可自主选择投保或提交风险准备金,确保客户备付金被专门的保险机制和风险准备金所覆盖.保险公司对投保机构要加强事前监督,细化保险理赔条款.备付金银行的风险准备金计提比例可以根据保险公司评级设定,一旦发生支付机构资金困境或“跑路”等情况,可提前预警并根据调查情况启动理赔程序,保障消费者权益.同时允许客户备付金投资安全、高流动性的低风险资产,并确定具体的可投资产品范围.
3. 强化安全意识,完善救济措施
消费者在预付式消费过程中需要建立更加科学、理性的消费观,*预付卡时要和经营者签订一个合同或类似单据,注意阅读合同书中是否存在格式条款.同时,相关部门应加大对支付机构的违规惩罚力度,发挥自律组织在消费者权益纠纷中调查、监督与调解等作用,规定预付卡格式条款“应当记载”和“不得记载”的事项等.
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