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原因方面专科开题报告范文 跟关于地方立法实现精准化的现实困境、原因分析与相关论文怎么撰写

主题:原因论文写作 时间:2024-01-28

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设区的市拥有地方立法权后,立法体制发生了很大变化,地方立法工作的积极性被充分调动起来,立法权限范围内的地方性法规相继出台.但是在立法工作中,也出现了一些问题,直接影响了地方立法的精准化.为此,笔者就当前地方立法的精准化问题做些分析和探讨.

一、当前地方立法实现精准化面临的现实困境

地方立法权限被赋予后,设区的市人大及其常委会审议地方性法规的来源渠道主要有三种,即市人民政府、市人大各专门委员会和主任会议.其中,市人民政府作为法规案的提案人占有很高的比例,这样就使得地方立法权在人大及其常委会与政府之间出现了一些矛盾和问题.另外,地方人大及其常委会对立法工作也需要有个逐步适应的过程.归纳一下,这些矛盾和问题主要表现在以下几个方面.

(一)地方立法规划和计划项目的确定与提案人自主提报法规案相矛盾,造成地方立法计划项目的完成比例偏低.立法法规定设区的市人民政府是地方法规案的提案人,说明政府作为提案人具有很大的自主性,政府可以提出法规案,也可以不提出法规案;提出法规案后,还有权中止法规案的提出.这是立法法赋予设区的市人民政府的权力,当然这个权力也对其他提案人适用.立法法同时也规定,地方人大常委会可以编制立法规划和年度立法计划.尽管编制过程中,该规划和计划是市人大常委会法工委和市政府法制办合作协调制定出来的,但是实践证明完成的比例并不高,这一点可以从巡视组对国务院法制办进行巡视时暴露出的问题中体现出来,也从有些省人大常委会多次督导省人民政府加快立法案的工作中体现出来.这客观地反映出人大依托政府立法具有依赖性,工作进展缓慢的问题比较突出.(二)政府部门依靠法治进行管理的理念不强,立法的积极性和主动性不足.在计划经济体制下,我国在行政立法中客观存在着部门权力化、权力利益化、利益法制化的情况,从而造成一个部门起草法规案时,往往会最大限度地扩展行政职能,维护部门利益.随着市场经济的发展和有限政府、阳光政府、法治政府的推进,过去大量的行政管理方面的法律、法规因简政放权力度的加大面临着多次修改.部门的职能和权限相继下放和压缩,有些政府部门依靠立法手段扩充部门利益的做法受到压制,立法的积极性调动不起来.个别立法积极性比较高的部门也由于当前处于改革的空档,抓住机会扩充部门的利益,造成目前有些地方性法规仍存在立法部门化的倾向,这些问题与新时期立法的要求不相适应.

(三)地方人大机关中的人员结构、素质要求和编制构成不适应地方立法工作的需要.立法工作者需要具备扎实的法学理论基础、丰富的工作实践经验和坚强的政治品质.但是,地方人大机关中符合这几个方面条件的工作人员并不多.地方人大机关普遍存在着人员年龄结构偏大、专业结构单一、复合型人才偏少的现实问题.编制部门受当前简政放权等因素的影响,没有相应地增加人大常委会法制工作机构人员编制,不能较好地满足立法工作的需要.另外,在机制运作上,地方人大机关偏重人大常委会的程序性而忽视审议内容的丰富性和真实性,人大常委会审议法规案的质量不高.

(四)对立法工作者的管理要求影响立法工作积极性的发挥.十八届四中全会提出,要建设高素质法治专门队伍,加强立法队伍建设.由于立法工作量大,立法工作者需要耗费大量心血,工作比较辛苦.在地方人大机关管理工作中,地方立法工作者客观上看不到上级党委、政府的政策文件,不能及时领会党委、政府的工作意图,不能全面掌握党委的中心工作,这种情况下怎么可能围绕党委的中心工作来推进立法呢?另一方面,组织人事部门,把立法工作者等同于人大普通机关干部,这样的管理方式也不利于推进立法工作进程.

(五)地方人大常委会对发挥在立法工作中的主导作用信心不足.十八届四中全会指出,“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用.”但是从现实情况来看,有些拥有立法权的地方人大在某种程度上对法律赋予的立法权信心不足,认为地方人大属于“二线”,法规案应该全部由政府提出,在人大加强对立法工作的组织协调,健全立法起草、论证、协调、审议机制方面,准备不够,不愿操心下力,致使人大立法工作开展不顺.

(六)地方政府领导和政府法制工作队伍对立法的主体认识有偏差.有的认为,政府提交的法规案是市政府按照重大决策程序提出的,人大常委会工作机构不应该再提出修改意见.想当然地认为人大常委会审议法规就是走程序、走过场,变相地想把地方立法权由人大转移到政府去,这样直接违背了我国立法法规定的立法精神.这种错误认识,竟然在某些地方人大机关有人支持,造成地方人大主导立法的难度加大.

二、地方立法精准化程度不高的原因剖析

造成地方人大立法工作不够精准化的原因是多方面的.具体分析起来,主要有以下几点.

(一)立法规划和计划与实际立法需求的相对脱节,是影响立法实现精准化的现实因素.经济和社会的快速发展,导致政府的宏观调控手段和微观经济政策发生了很大变化.立法规划和计划时间上的滞后性,势必与变化了的立法需求不适应,客观上存在脱节现象.

(二)地方立法过多地依赖政府提出法规案,是造成立法质量不高的客观因素.地方立法依靠政府部门来组织起草,势必造成部门的权力固化.这方面的问题在国家的单行部门法律中体现得最为明显.政府部门起草的法规案,较多的是规范管理者与管理相对人的管理关系,较少地利用社会力量,发挥民间团体、社会组织等的社会管理作用.人大及其常委会的立法工作人员因不熟悉政府及其部门的具体业务,对法规案就是想修改,也没有能力做大的变动.最近江苏省委书记、省人大常委会主任李强在调研时提出,“省一级在立法实践中,很大一部分立法起草工作依靠省级部门,很容易造成法律部门化,掺杂进一些部门的‘私货’.人大主导立法工作就是要由人大组织牵头起草,这对地方立法能力提出更高要求,首先就要健全人大常委会法工委、法制委工作,提高人大自主起草法规的比重”(摘自《法制日报》2017 年4 月7 日第二版).这充分说明对当前的立法弊端,各方面已经有了共识.

(三)现行的人事管理体制僵化,是实现立法精准化的制约因素.应该看到,为加强公务员队伍管理,国家实行了综合管理类、专业技术类和行政执法类分类管理.对地方立法工作者,没有单独进行分类管理,还只是作为普通公务员的综合管理类来进行管理.这种管理体制削弱了立法工作者的积极性.大智治制,应当说立法作为一种高智商的脑力劳动,非常清苦,其付出和获得不成正比.目前看,从事立法的工作者不仅经济待遇滞后于法官、检察官、警官以及行政执法人员.同时,也面临着编制人员少的客观实际,使得人大常委会的立法工作人员积极性难以调动.

(四)长期依赖和习惯使用行政手段管理经济和社会的方式,是影响立法实现精准化的环境因素.我国国情复杂的客观现实,造成长期以来注重使用行政式、运动式手段来管理国家和地方社会事务,更多地使用会议、文件等手段来推动工作.在思维方式上,不能够适应市场经济条件下现代社会管理所应该运用的法治思维;在管理方法上,不能更多地运用法治手段来进行长效的管理,以至于对经济和社会发展中的矛盾和问题出现了头痛医头、脚痛医脚的现象,体现在立法工作中,就是“说起来重要,忙起来次要”.

(五)人大常委会会议重程序轻议事,是造成立法不够精准化的主观因素.在地方人大常委会组成人员上,来自基层企业和农村的委员占有一定比例,应该说他们能够做到有民意、接地气.但是受自身知识结构和素质能力的影响,他们对法规案的研究不深入;受常委会会议议程的影响,提出的合理化意见和建议比较少.同时,常委会组成人员中,通晓法律和社会知识的专业人才较少,导致常委会法规案的议事质量不高的问题比较突出.另一方面,有些地方人大机关在安排议事环节上时间不充足,人大常委会委员的思考不够深入、发言不够充分.

三、实现地方立法精准化的对策

(一)深化改革,推动立法工作实现体制机制上的新突破

一要进一步明确和地方事权划分,尽快依法确定地方立法事项.按照四中全会的要求,明确立法权力边界,全方位地重新确定地方立法事项,并通过进一步修订立法法确定下来.二要重新划分法规案的提案主体资格.依法确定地方人大及其常委会立法主体资格的唯一性.政府不再是法规案的提案人,政府需要立法,可通过人大各专门委员会提出建议,由人大各专门委员会进行调查研究,提出法规案.政府主要负责行政执法,落实法律、行政法规和地方性法规,制定政府规章.三要尽快制定立法官法.明确立法官的法律地位和条件.对现在立法岗位上不够条件的及时进行岗位调整.畅通立法部门与执法和司法部门的干部、人才以及与其他部门具备条件的干部、人才之间的交流渠道.推进立法队伍正规化、专业化、职业化,提高职业素养和专业水平.完善立法官职业准入制度,健全国家统一法律职业资格考试制度,建立立法官统一职前培训制度.通过多种渠道,提高立法官的政治和经济待遇.四要提升现有常委会法工委的规格.扩大编制,充实力量,可以在人大常委会内部设立立法院,成立院党组,接受地方党委和人大常委会党组双重领导,强化上级人大常委会立法机构对下级立法机构的指导.

(二)动态管理,实现立法项目原则性和灵活性的结合

立法规划和计划项目是做好立法工作的前提和基础,是立法项目的储备库.在立法规划和计划编制中,要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,坚持问题导向,体现地方特色.在实施过程中,应该根据经济社会发展变化的实际作适当调整,确保立法项目的安排积极稳妥、符合实际.另外,立法规划和计划确定后,要尽快组织实施,从而确保立法规划和计划项目及时出台,尽快发挥引领、促进和保障经济和社会发展的作用.

(三)严格程序,确保法规起草环节环环相扣

为做好立法工作,提高立法质量,实现地方立法的精准化,关键是要抓好以下立法环节.一要成立专门的法规项目起草工作小组,抽调业务骨干从事法规草案的起草工作.二要调研先行,充分准备.在法规草案起草前,深入基层摸清民意.采取立法调研、召开座谈会、征求代表意见、征询利益相关方意见等多种形式,充分了解群众对立法的要求.要打开思路,扩大视野,善于学习借鉴外地成功立法经验,增强立法的针对性、可行性和可操作性.三要搜集资料,起草文稿.在起草过程中把要解决的主要矛盾和问题分析透彻,提出解决的思路和方案,坚持最优原则,将最优化的解决方案纳入法规草案中.四要搞好论证,征求意见.组织召开论证会和座谈会,公开征求社会各界对法规草案的意见建议,对反馈的意见建议要认真分析研判,合理的部分要充分吸收采纳,将法规草案征求意见的过程变成倾听群众呼声、让群众表达民意的过程.五要严格程序,依法推进.严格遵循集体研究制度,起草的法规草案,涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的,要充分征求其意见并主动组织会签.意见不一致的,应当在法规草案中注明.

(四)强化标准,全面提升制度设计规范的精准化

精准是法规的生命,提升地方立法精准化关键是要提高法规制度设计的合法性、合理性、可操作性和技术性标准.一要坚持合法性标准.合法性是立法质量的底线和红线.具体而言,既不能与立法权限相抵触,亦不能与上位法相冲突,要严格依法立法.二要坚持合理性标准.立法中要把维护公民权利作为地方立法的核心价值,从过去注重“立权”转变为更加注重“立责”,正确处理权利与权力、权利与义务、权力与责任的关系,做好对等的文章.三要坚持可操作性标准.按照事关经济发展优先、群众普遍关注优先、解决实际问题优先的原则,根据立法的不同类型,来确定不同的制度设计规范,力争做到权责清晰、标准明确、程序具体、便于操作.四要坚持技术性标准.各地可制定地方立法技术规范,在立法体例框架、语言表述、逻辑结构等方面作出规范要求,以此指导地方立法的起草工作.

(五)重视培养,全面提升立法工作者的能力

国家教育部门应该根据我国立法体制的变化情况,鼓励在政法院系设立立法学研究方向的硕士研究生和博士生点.鼓励现有具备条件的立法工作者在职攻读立法学研究生或者博士生学位.全国人大常委会应该加强对立法工作者教育培训方面的指导.鼓励立法工作者与政法院校、法学研究机构建立双向交流机制,实施高等院校与立法工作者双向互聘计划.

(六)强化议事,全力提升法规案的审议质量水平

人大常委会各位委员是人大常委会的组成主体,要按照四中全会的要求,适当增加具有法治实践经验的专职常委比例.要搞好有关立法技术培训,提升委员的法治思维和法治意识.要科学设计分组审议时间,让委员畅所欲言,做到知无不言,言无不尽,充分发挥自己的聪明才智,把问题找准.

(七)精准施策,全力优化地方立法的外部环境

实现立法工作的精准化离不开全社会的支持和推进.要在全社会营造依法办事的良好环境,推动各级领导干部减少利用会议等行政手段指导经济和社会事务的机会,更多地利用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定.加大法治建设考核方面的权重,在组织用人上,真正提拔法治素养高、依法办事能力强的干部,对在立法工作中作出成绩的立法工作者优先提拔重用.要通过全社会的共同努力,才能为立法工作创造出良好的外部环境.

(作者系山东省莱芜市人大法制委主任委员、常委会法工委主任)

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