城市地下管线立法的法理分析,该文是地下管线有关论文范文检索和地下管线和法理分析和立法方面毕业论文模板范文.
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随着城市化进程的迅速发展,城市范围内水、电、气等管线及其附属设施成为保障城市运行的重要基础设施.近年来,地下管线地方立法普遍,但无文献对其部门归属做出明确定位与分析.本文通过对城市地下管线立法的经济法理念进行分析,得出其经济法归属的定性.并结合社会公共利益理念、奖励与惩罚相结合等理论对经济法理论在城市地下管线立法的贯彻进行分析.
一、法理内涵
(一)城市地下管线管理主体的理性定位
在实践中经济调节管理主体并非单一主体,其中许多都由国家行政机关担任.国家行政机关在参与行政管理法律关系时,是行政法主体,在肩负国家经济调节重任时,同上下级国家机关之间、同企业等社会主体之间,发生经济调节管理关系,成为经济法主体.城市地下管线工程从规划到维护各阶段,涉及很多行政管理部门,如政府规划、建设主管部门、管线管理单位等,这些部门作为宏观调控主体,对应的调控受体是建设、施工单位、社会资本等,城市地下管线立法中体现出他们之间形成的管理与被管理、调控与被调控的法律关系,有利于保证城市地下管线工程各阶段任务的顺利开展.这些调控主体,虽然也是行政机关,但在调整城市地下管线工程过程中更多的是强调行政管理部门的经济调控职能,尤其是为了降低政府压力、提高公共基础设施服务效率,引进社会资本,加强与社会资本合作的实践,始终坚持社会本位,体现出经济法理念.
(二)城市地下管线立法之“权义结构”理论
事实上,仅在法律上单一规定经济法主体的职权和权利是不完整的,还应当对相关的职责与义务做出明确规定,这样才能真正形成具有可操作性的“权义结构”.此外,从权义的对应程度来看,经济法主体的权利义务是不对等的,不像民商法主体那样至少在理论上要求权义对等,但是,与行政法上的主体之间的权义的不对等相比,经济法主体之间的权义不对等更温和些.
在城市地下管线地方立法中,依据章节划分,大都从地下管线规划到运营维护等方面对实践活动中涉及到的各个利益主体的职权与职责、权利与义务进行规定.由于城市地下管线工程从雏形到成熟需要资金、技术各方面的投入,因此,在城市地下管线立法中应该运用经济法的“权义结构”权衡好各方主体权利义务的不对等现状,避免因分配不公造成相关利益主体在遇到问题时出现推诿情况.
(三)奖惩机制
奖励与惩罚相结合是我国经济法法律责任的一个突出特点.经济法法律关系的保护方法不同于民刑法律关系.它不仅要通过惩罚的方法实现经济法的法益目标,还需要运用奖励制度促使经济法律关系健康地发展,即奖励为主,惩罚为辅.经济能主要是协调和促进国民经济和社会发展,且此种关系大量存在,奖励措施能调动消费者、生产者、经营者与管理者的积极性,这是由经济法主体参与某项活动时存在的效率递减的规律所决定的.虽然城市地下管线地方立法的尝试最早可以追溯到1988年上海制定的《上海市城市道路与地下管线施工管理暂行办法》,但并未在全国掀起城市地下管线建设的浪潮.2013年9月以来,发布了一系列指导意见,如国务院发布的《推进城市地下综合管廊建设的指导意见》全国才推起浪潮,但实际情况并非一帆风顺.城市地下管线工程作为一项耗资巨大、技术要求高的项目,存在运转周期长、前期投入资金大却收益不显著等难题,因此很容易出现政府宣传响亮、社会资本咨询火热,最终却大都持观望态度、不能真正积极参与的现状.这就需要政府在与社会资本合作过程中有同级财政予以保障,在前期很长一段时间内,积极与社会资本合作,探索出符合国情的良性合作方式,细化风险承担方式,倾向于更多采用鼓励方式引导社会资本参与,降低社会资本在合作前对风险的评估,能适当从社会公共利益出发积极与政府开展合作.
二、城市地下管线的部门法归属
(一)城市地下管线法律性质分析
准公共产品指的是介于以上两类产品之间的、兼具部分公共产品和部分私人产品性质的某类产品.从服务对象角度来讲,依赖城市地下管线提供的电力、供水、燃气、通信等多种产品属于必需品,是由广大市民共同消费的,没有特定的消费群体,反映着社会的共同需求,具有显著的非排他性.因此,城市地下管线不属于私人产品.同时,城市地下管线工程作为一项耗资巨大、技术要求高、运转周期长的项目,具有前期投入资金大却收益不显著的“弊端”,因此很容易出现民间资本不愿意进入,市场机制发挥不了调节作用的现状,如果完全让市场来提供将是缺乏效率的.因此,需要政府在一定程度上介入该类产品的提供.国家鼓励采用政府和社会资本合作模式投资城市地下管线,社会资本的介入使得城市地下管线在受益上存在一定的排他性和消费上的竞争性,又不完全属于需要政府宏观调控实现最优配置的纯公共产品.
(二)城市地下管线部门法管辖之争
关于城市地下管线部门法归属的争论一直存在,一种观点认为,城市地下管线管理属于行政管理内容.另一种观点认为城市地下管线管理应属于经济法管理范畴.该观点从经济法的角度,认为中国改革开放以来,现实的政府经济管理实践中一直强调在经济管理中主要以经济手段和法律手段管理经济,只有在必要时才运用行政手段管理经济,而且特别强调要遵循客观经济规律,强调保障国家和社会公共利益,就城市地下管线立法的法益目标与价值而言,其始终以公共利益为立足点,根本目的是实现社会保障,与经济法具有一致性,因此,涉及城市地下管线管理关系时,应由经济法调整,属于经济法的范畴.
(三)经济法管理城市地下管线的优势
首先,从调整手段上看.经济法的权利配置目标是经济发展,经济分配与经济安全的统一,主要采用间接调整方式,体现为财政、税收、金融等经济手段.经济法主要是通过充分发挥经济杠杆的调节作用引导市场经济的发展.在城市地下管线管理领域,城市地下管线管理关系并非仅仅依据行政命令而发生.市场机制具有唯利性,投资经营者所关注的仅是经济利益并重视眼前可实现的利益.对于眼前盈利低、无利可图甚至亏本的,或者投资周期长、风险大的行业,往往不愿意投资.城市地下综合管廊便属于投资周期长、眼前盈利低的行业部门.因此,需要国家从宏观上掌握国民经济运行状况和变化趋势,遵循客观经济规律,运用强制方式排除对市场调节机制作用的障碍,或者由国家直接参与城市地下管线建设这一经济活动,或者运用计划、经济政策和经济杠杆对城市地下管线建设进行引导调控.
其次,从法律本位上看.行政法的本位主要是政府本位,即其行政的基本出发点是以政府任期内的政绩为基本点.经济法的本位主要是社会本位,即社会公共利益的保护.经济法实施追求社会经济运行的效率和有序.2014年国务院发布《加强城市地下管线建设管理的指导意见》,明确地下管线是保障城市运行的重要基础设施,推进城市地下管线建设的目标在于提高城市综合承载能力和城镇化发展质量.不难看出,城市地下管线建设管理属于社会公共利益保护,体现的是社会本位.
三、城市地下管线立法中经济法理念的贯彻
(一)社会公共利益保护
以社会公共利益为出发点是经济法的本位思想.这一点是经济法区别于以个人利益为本位的民法,以及以国家利益为本位的行政法的本质特征.社会公共利益是人们基于在经济生活中彼此依赖、合作而形成的集体性的利益.本文第二部分对城市地下管线部门法管辖归属中已经详细且明确的分析得出城市地下管线作为准公共产品,立法中采用经济法的理论调整相关社会关系最为适宜,并且,在已有的城市地下管线地方立法中也都渗透着经济法理念,一方面方便解决基于私权利的逐利行为及其膨胀给公共利益和经济安全带来的伤害,即“市场失灵”问题；另一方面方便规制相关行政主体运用特许经营、投资补贴、贷款贴息等方式在与社会资本开展合作时,滥用公权造成“政府失灵”问题.
(二)奖惩适度
奖励与惩罚制度必须坚持适度原则.城市地下管线立法中对引进社会资本的规制,奖励过多,虽然会提高社会资本的积极性,但也会造成结、权力寻租或者变相竞争的局面；奖励过少,非但不能起到积极作用,还会挫伤社会资本参与城市地下管线建设、运营、维护过程中与相关行政主管部门合作的热情,使得该领域的市场竞争疲软,阻碍社会基础设施建设、翻新和维护,最终难以发挥好政府维护社会公共利益的职能.惩罚过重,因为城市地下管线工程具有周期长、投资大的特点,出于对不可知后果的考虑,社会资本则会降低与政府开展合作的主动性,甚至在城市地下管线工程参与进程中采取保守态度,不利于提高工程效率,这在经济学上是被判定为不经济的；惩罚过轻,起不到威慑作用,社会资本就有可能铤而走险,通过利用政府的优惠政策、降低工程成本投入,实现利润最大化,但最终有可能损害社会公共利益.法律形同虚设,市场调节的弊端也暴露出来,社会资本作为市场主体对唯利性的追求,势必造成“市场失灵”.
（作者单位：山西大学法学院）
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