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国际标准方面有关论文范文 跟论TFA授权经营者计划适用中的国际标准类本科论文怎么写

主题:国际标准论文写作 时间:2024-02-08

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2014年11月27日,WTO总理事会通过了《修正马拉喀什建立世界贸易组织协定议定书》(以下简称《修正议定书》),将《贸易便利化协定》 ( TradeFacilitation Agreement, 以下简称TFA)纳入《马拉喀什建立世界贸易组织协定》附件1A中,赋予TFA作为一项多边货物贸易协定的法律地位.在接受《修正议定书》的WTO成员数达到成员总数的2/3后,TFA将生效,而截至2016年5月2日,在WTO现有162个成员中,已有美国、欧盟及成员国、中国、日本、澳大利亚、韩国、瑞士等77个成员接受了《修正议定书》,TFA的生效为期不远.本文则主要探析TFA中的“授权经营者计划”这一国际贸易新设制度.

一、TFA第7.7条解读

TFA第7.7条规定了对授权经营者的贸易便利化措施,此制度不仅在多边WTO的体制下是一个全新的制度,而且在所有已通知到WTO的与货物贸易有关的区域贸易协定中也没有出现过,即使被誉为自由贸易协定2.0版的《跨太平洋战略经济伙伴协定》(简称TPP)在贸易便利化部分也没有规定这一制度.本文首先尝试参考上下文解析第7.7条.

(一)授权经营者

TFA第7.7.1条规定,每一成员应根据第7.7.3条“对满足特定标准的经营者,提供额外贸易便利化措施,或者,一成员可通过所有经营者均可获得的海关程序提供此类便利措施,而无需制定单独计划”.由此,“授权经营者”( AuthorizedOperators,本文以下简称AO)指的是因满足“特定标准”而被提供进口、出口、过境手续方面额外的贸易便利化措施的经营者.

TFA第7.7.2条进而规定,AO所应满足的“特定标准”(specified criteria)与遵守一成员的法律、法规或程序所列要求或未遵守的风险相关并应公布,可包括( may include):

a.遵守海关和其他相关法律、法规的适当记录;

b.允许进行必要内部控制的记录管理系统;

c.财政偿付能力,在适当时,包括提供足够的担保/保证;

d.供应链安全.

同时,AO资格的特定标准不得( shall not):

a.设计或实施从而在适用相同条件的经营者之间给予或造成任意或不合理的歧视;

b.在可能的限度内,限制中小企业的参与.

可见TFA是从正反两个方面来界定“特定标准”.

正面使用描述加列举.“特定标准”首先应当是WTO成员已公布的与遵守该成员的法律、法规或程序所列要求相关或与未遵守的风险相关的事项.第7.7.2条建议了“特定标准”可能包括的四类事项,但由于列举时所用的术语是“可包括”,则一成员在规定AO的标准时可能选取上述四个标准的一个、几个或者全部,甚至可能都不选取,因为理论上说,成员可以确定其他标准,只要此标准与遵守一成员的法律、法规或程序所列要求相关或与未遵守的风险相关并公布.

反面列举则明确排除任意或者不合理的歧视以及对中小企业参与的限制.本文认为这里的排除歧视应该是最惠国待遇和国民待遇双重意义上的,对这两项待遇条款,争端解决机构成案已经多有涉及,认定起来有前例可循,相对而言,“中小企业”则有待澄清,而“可能的限度内”这样的模糊用语未来则更需要TFA委员会和争端解决机构的具体解释.

(二)给予授权经营者的额外的贸易便利化措施

根据TFA第7.7.3条,WTO成员要在以下7项贸易便利措施中至少选择3项使满足了特定标准的AO获益:(1)酌情降低单证和数据要求;(2)酌情降低实体检查和审查的比例;(3)酌情加快放行时间;(4)延迟支付关税、国内税、规费和费用; (5)使用总担保或减少担保; (6)在特定时间内对所有进口或出口进行一次性海关申报;(7)在AO的场所或经海关批准的另外地点*货物结关.

本文认为,“额外的”( addi-tional)这一术语,在语境上是相对于基准而言的,其相对的基准线应指除第7.7条之外,TFA中规定的其他所有关于在进出口和过境手续方面的贸易便利化措施.由此,WTO成员一方面要给予AO所有TFA所规定的贸易便利化措施,另一方面还要给予AO前述专门的特定贸易便利化措施,即在进出口和过境手续方面的贸易便利化措施方面,AO享受WTO成员给予的VIP待遇.

(三)“授权经营者计划”

TFA第7.7条要求WTO成员制定“授权经营者计划”( AOschemes),但并未明确规定该计划需要包括哪些制度要素.结合整个TFA第7.7条的规定,本文认为,AO schemes至少要包括两个方面:一是获得AO资格的条件是什么,即上文所指的“特定标准”,二是给予这些AO哪些额外的贸易便利化措施.此外,TFA第7.7.5条和第7.7.6条还要求各成员应向其他成员提供通过谈判互认经营者计划的可能性,以及在贸易便利化委员会范围内就有效授权经营者计划交流信息.因此,广义的AOschemes可能还包括对授权经营者计划互认的考量和规定,以及与其他成员交流信息的内容.

然而,TFA中的AO schemes是不统一的.制定AO schemes是TFA规定的约束义务,但TFA本身并未以有拘束力的方式使“授权经营者计划”标准化,“特定标准”和“额外的贸易便利化措施”都由各WTO成员自行选定并实施.诚如前文所述,确定AO的“特定标准”取决于每一WTO成员各自的法律、法规、程序,TFA只是列举了特定标准可能涉及的事项,各成员可以选择其中的一个、几个方面规定标准,甚至在这些事项之外规定标准,而即使成员选择了同样方面的事项,也可能在标准的内容上不同.同理,各成员对于满足其所规定的“特定标准”的AO所给予的额外贸易便利化措施的内容也是非标准化的.WTO成员可能在TFA第7.7.3条所列的7项贸易便利措施中选择3项、4项、5项、6项甚至全部,项数相同可能项目内容不同,而即使选择同一项目内容,TFA使用的“酌情”“特定时间”“经海关批准”等术语也给予成员方极大的自由裁量空间.因此,WTO成员即使善意履行义务,为实施TFA而制定AO schemes,也可能因为标准的模糊性和实际操作的差异而使成员之间实际的AOschemes大相径庭,而这正是TFA第7.7.4条鼓励各成员根据国际标准制定AO schemes的原因所在.

二、TFA“授权经营者计划”条款中的“国际标准”解析

为促进AO schemes的统一适用,TFA第7.7.4条规定:“鼓励各成员根据国际标准制定授权经营者计划,如存在此类标准,除非此类标准对实现所追求的合法目标不适当或无效果.”但是第7.7.4条中的“鼓励”( encourage)用语意味着“根据”(on the basis of)国际标准制定AO schemes并非TFA施与成员的有拘束力的强制性要求而只是倡导性规范.值得注意的是,在TFA的谈判进程中,自2009年12月14日贸易便利化谈判组形成第一份“合并谈判案文草案”以来,谈判组曾先后形成过18个案文草案,早先的17个草案对于AO schemes规定的都是成员“应当”( shall)根据国际标准制定AO schemes.直到2013年10月31号公布的第18个草案才将“应当”( shall)变为“鼓励”( encourage).虽然最终文本选择使用了一个效果较弱的术语,但谈判中的文本变迁还是在一定程度上表现了WTO的价值倾向,即以国际标准协调各国的AO schemes.

然而TFA第7.7.4条并未规定何为“国际标准”,本文尝试探求这里的“国际标准”的含义.

(一)TFA第10.3条中“国际标准”的规定

TFA第10.3条也涉及“国际标准”,规定了在与进口、出口和过境相关的手续中国际标准的使用.由于TFA第7.7条的标题就是货物的放行与通关,AO schemes本质上也就属于进出口及过境的手续和程序,因此第10.3条关于“国际标准”的规定有助于对AOschemes国际标准的探讨,可以构成澄清第7.7条规定的制定AOschemes的“国际标准”之含义的上下文.

TFA第10.3条首先规定,除非TFA另有规定,“鼓励”各成员使用或部分使用相关国际标准作为其进口、出口或过境的手续和程序的依据( as a basis),并“鼓励”各成员在其资源限度内参加适当国际组织对相关国际标准的制定和定期审议,在WTO分享实施国际标准的相关信息和最佳实践.贸易便利化委员会“酌情制定”有关分享涉及的程序,可以邀请相关的国际组织讨论其关于国际标准的工作,还可以酌情确定对成员具有特殊价值的特定标准.

可见,与第7.7.4条一致,TFA第10.3条也鼓励成员采用国际标准,但第10.3条进一步规定了鼓励WTO成员参与国际标准制定审议和分享实施国际标准实践的内容,也对贸易便利化委员会推动成员采纳国际标准的具体举措做了规定,这些进一步规定可以作为解释第7.7.4条的上下文.

(二)WTO协定对“国际标准”的界定

TFA以外,提及“国际标准”的WTO协定有《服务贸易总协定》(GATS)及《关于电信服务的附件》、《政府采购协定》(以下简称《GPA协定》)、《装船前检验协定》(以下简称《PSA协定》)、《技术性贸易壁垒协定》(以下简称《TBT协定》)、《实施卫生与植物卫生措施协定》(以下简称《SPS协定》).这些协定对各该协定下的“国际标准”分别做了规定,大致可以分为以下五种情形:

1.仅提及“国际标准”而并无任何有关界定

这种情况存在于《GPA协定》中.《GPA协定》第6.2条提出采购实体规定的技术规格的要求之一就是“在适当时,如存在国际标准,应根据国际标准”,但除此之外,《GPA协定》再无对国际标准的提及,争端解决机构也没有对此做出过澄清或解释.

2.只界定与“国际标准”有关的概念

虽然使用国际标准与非歧视、透明度、对发展中国家的特殊和区别待遇一起构成《TBT协定》主要的实质性纪律,但《TBT协定》正文及附件均未界定“国际标准”这一复合术语,只在附件1的第2条和第4条分别定义了《TBT协定》中的“标准”“国际机构或体系”这两个与“国际标准”有关的概念.

3.直接定义协定下的“国际标准”

《PSA协定》是唯一定义了“国际标准”的协定.根据《PSA协定》脚注2,国际标准“是某一政府或非政府机构所采用的标准,该机构的成员资格向各成员开放,该机构的工作之一就是处理标准事务”.但这一规定虽然定位在国际标准定义上,内容却是在描述标准采用机构的特征,且并未列举任何《PSA协定》所指的机构或标准.这些问题在《PSA协定》中没有规定,迄今也没有争端解决案例涉及对这些问题的解释.

4.限定“国际标准”的主体

GATS第6.5(b)条规定,在确定成员国国内法规是否符合GATS规定的有关义务时,应考虑该成员所实施的“有关国际组织”的国际标准.该条的脚注将制定“国际标准”的“有关国际组织”限定为“其成员资格至少向所有WTO成员的有关机构开放的国际组织”,而并未界定国际标准本身.在电信网络和服务的国际标准方面,GATS《关于电信服务的附件》第7条虽提及国际电信联盟(ITU)和国际标准化组织(ISO)的工作可以促进此类标准,但未直接指明电信和服务的国际标准就是由ITU和ISO制定的标准.

5.不完全列举有关国际组织制定的相关国际标准作为协定项下的国际标准

《SPS协定》附件A定义3(a)(b)(c)中明确列举了《SPS协定》下可适用的国际标准,包括食品法典委员会( CAC)有关食品安全的国际标准、国际动物卫生组织(IOE)有关动物健康和寄生虫病的国际标准、《国际植物保护公约》(IPPC)秘书处和在《国际植物保护公约》范围内允许的区域组织制定的有关植物健康的国际标准.

同时根据《SPS协定》附件A定义3 (d),除CAC、IOE、IPPC之外,其他国际组织的有关标准也可以成为《SPS协定》下的“国际标准”,但需同时满足以下条件:(1)成员资格向所有WTO成员开放;(2)管理事项在CAC、IOE、IPPC管理事项之外;(3)经SPS委员会确认.但迄今,SPS委员会未对其他国际组织制定有关标准能够成为《SPS协定》下的“国际标准”做出确认.

可见,WTO诸协定在界定“国际标准”上大多语焉不详,而且对国际标准的界定更多着眼于对发布标准的国际组织的描述和界定,即便是在国际标准界定上相对详细的《SPS协定》,其所列举的国际标准还是以制定标准的国际组织为出发点和落脚点,指定的是特定国际组织的标准、指南、建议、守则等.

(三)TBT委员会提出的“国际标准”制定的六项原则 2000年11月13日,TBT委员会通过一项决定,提出对《TBT协定》第2条、第5条和附件3所提及的国际标准、指南和建议的制定应符合的要求,即国际标准制定的六项原则:

(1)透明:至少所有WTO成员境内的利害关系方较易获取包括当前工作项目,被考虑中的对标准、指南和建议的提案以及最终结果在内的实质信息.

(2)开放:制定标准的国际机构的成员资格应当无歧视地对至少所有WTO成员的有关机构开放,包括参与机构的政策制定,以及在标准制定的每一个阶段的开放.

(3)公正性与协商一致:在国际标准制定过程中,不会给予任何标准的提供者、国家或地区以特权或者偏向其利益.

(4)有效性与相关性:国际标准应当切合并能有效回应监管和市场的需要以及不同国家科学和技术发展的不同现状,不得扰乱全球市场、危害公平竞争、阻碍科技创新与发展.

(5)一致性:避免国际标准的相互冲突,制定标准的国际机构间、制定标准的国际机构与其他有关的国际机构间要相互合作和协调,以避免重复制定或者遗漏.

(6)发展尺度:在国际标准的制定过程中应当考虑发展中国家所受的限制,须寻求便利发展中国家参与国际标准制定的有效形式.

关于这六项原则的性质,“欧共体一沙丁鱼案”( DS231)的专家组认为,此六项原则是TBT委员会会议的决定,属于WTO机构对政策的陈述,而不能直接用来解释《TBT协定》第2.4条中的“国际标准”.但在“美国一金鱼II案(墨西哥)”(DS381)中,上诉机构认为这项TBT委员会的会议决定有资格成为《维也纳条约法公约》第31(3)(a)条意义上的“当事国所订关于条约解释或适用的嗣后协定”,因为该决定是TBT委员会2000年在对《TBT协定》的运行和实施进行第二次“三年期审议”时做出的,而TBT委员会在成员组成上包括了所有WTO成员,该决定也是由TBT委员会协商一致的方式通过.

本文认为,无论此决定在性质上是WTO机构的政策陈述还是WTO成员间关于《TBT协定》解释和适用的嗣后协定,六原则本身只是对国际标准的制定提出要求,并没有明确、直接地界定国际标准,加之这些要求均是原则性的规定,缺乏可操作性,因此该决定并未有效解决“国际标准”的界定问题.不过,六原则至少代表了WTO成员对“国际标准”的一些共识,可以帮助确定标准的国际标准化机构,给采用国际标准的WTO成员相当程度上的指引.

综上,现行WTO体系中并不存在对“国际标准”的统一定义,而WTO协定对“国际标准”的模糊界定可能给协定的统一实施带来困难.TBT委员会提出的“国际标准”制定的六项原则,本身只是对国际标准化机构制定国际标准提出的要求,并不是对《TBT协定》下“国际标准”明确、直接的界定,争端解决案件中做出的解释也只是针对个案,并不能反映“国际标准”的全部.但本文发现,上述WTO协定对国际标准的界定有共同之处,几乎都集中于对“国际标准”制定主体的规定,即有关“国际标准”的制定主体应为成员资格向所有WTO成员开放的国际标准化机构,同时该国际标准化机构的工作之一是处理有关事项的标准事务.这些共性特征对我们探讨TFA第7.7.4条所规定的各成员AO schemes所根据的国际标准提供了基本的指引.

三、WCO可以为“授权经营者计划”提供国际标准

虽然TFA第7条标题所指货物的放行与通关( Release andClear of Goods)应指包括海关相关制度、进出口的禁止与限制制度、配额与许可证制度、商品检验制度以及动植物检疫制度等在内的广义通关,但TFA第7.7条规定的是海关程序中给特定经营者额外的通关便利措施,仅涉及海关业务,指的是狭义通关.

对TFA中与海关有关的贸易便利措施进行统计,不难发现其中的绝大部分都根植于已有的体系和制度,包括:(1)世界海关组织(WCO)为贸易便利化采取的行动;(2)联合国贸易便利化与电子业务中心( UN/CEFACT)发布的建议书;(3)国际海事组织下的《国际便利海上运输公约》(1998年修正);(4)作为国际民航组织《芝加哥公约》附件9的《国际民用航空公约简化手续》 (2002年修正).然而,(3)、(4)并不涉及货物的海关通关制度,UN/CEFACT的35个建议书中虽有10个涉及贸易便利措施,但也都未涉及在海关程序中给予特定经营者额外的通关便利措施.既然其他国际体系都不涉及给予特定经营者特别的通关便利措施,也就不存在对TFA第7.7条中的AOschemes提供国际标准的可能性,WCO体系于是成为唯一涉及给予特定经营者特别的通关便利措施的国际体系.本文认为,WCO可以为AO schemes提供国际标准.

(一)WCO是成员资格向所有WTO成员开放的国际标准化机构

WCO与WTO -样,都是普遍性的政府间国际组织,WCO的成员资格对所有WTO成员开放,是世界范围内唯一的海关事务专门性政府间国际组织,迄今共有180个成员,管理着超过98%的世界贸易量.

与国家和单独关税区加入WTO需要经历谈判、加入申请需要WTO既有成员通过不同,国家和单独关税区只用根据《建立海关合作理事会的公约》第18条向比利时外交部交存加入书即可加入WCO,而自交存加入书之日起,《建立海关合作理事会的公约》就对其生效,除此之外并无实质性“门槛”的限制.事实上,绝大多数WTO成员都是WCO的成员.截至2016年5月2日,WTO成员中有9个不是WCO成员,它们是中国台北( CHINESE TAIPEI)、英联邦六国(安提瓜和巴布达、多米尼加、格林纳达、圣文森特和格林纳丁斯、圣基茨和尼维斯、所罗门群岛)、瑞士托管下的列支敦士登公国(人口约3.4万)和南美洲最小的国家苏里南(人口56万).这些非WCO成员的WTO成员未加入WCO都是出于自身的选择:中国台北1983年被中华人民共和国取代在WCO前身海关合作理事会的代表席位后,并未以单独关税区的名义再申请加入;列支敦士登公国人口非常少,且被瑞士托管;英联邦六国中的所罗门群岛被联合国贸易与发展会议《2014年最不发达国家报告》列为全球48个最不发达国家之一,其余5个国家都属于国际货币基金组织定义的小国( ECCU)之列,国家债务问题突出;苏里南作为南美洲最小的国家,人口少,经济不发达.因此,本文认为,除中国台北外,其他的国家和地区未加入WCO,更大的原因可能是人力和财力所限,而自己选择不加入.在成员资格上,WCO已经满足WTO所要求的作为制定国际标准的国际标准化组织的条件.

(二)WCO与WTO共同对WTO成员的海关制度施加影响

海关是人类历史发展到一定阶段的产物,早期的海关制度主要是对国际贸易实行监督管理并为获取财政收入而形成的一种行政管理制度.近代西方法制建立起来以后,海关制度逐渐法制化,但早期的海关法律制度的建设和实施基本上都是以本国为本位,规定本国海关的组织和涉海关事务的行为,很少涉及与他国之间的关系.第二次世界大战以后,随着多边贸易体制的建立和发展,海关制度无论是技术规范还是关税规范都受到该国参加的与海关有关的国际条约以及国际组织的制约,目前这些国际条约和国际组织主要是WCO体制和WTO体制.

WTO体制和WCO体制涉及的海关事务大致有关税制度、知识产权的海关保护、通关制度三个方面,成员的前述海关制度都受到WTO体制与WCO体制的共同影响.

在关税制度方面,WTO首先规定了成员减让关税的义务,WTO成员进而通过谈判达成关税减让表并依据各自的关税减让表承担减让关税的法定义务.理论上WTO对成员的海关商品归类本身未施加限制,WTO成员可以自行选择、自由修改自己的海关商品归类,但事实上WTO成员的海关商品归类制度受《商品名称及编码协调制度公约》的约束.即使该WTO成员没有参加该公约,WTO成员在谈判关税及与关税有关事项时还是会以WCO的《商品名称及编码协调制度》(以下简称《协调制度》)下的商品归类方法为基本依据制定关税减让表中每项商品减让前和减让承诺的关税税率.争端解决机构在多个案件中申明《协调制度》是WTO减让表的基础,是解释减让表中关税承诺的上下文,是与商品分类问题最相关的上下文.

WTO的原产地规则和海关估价规则分别吸收和改进了WCO《海关估价公约》和《京都公约》部分规则和制度.例如,《海关估价公约》中采取实际、应付作为优先估价的做法被WTO《海关估价协定》所采纳;由于《京都公约》中包含的有关原产地规则的标准条款成为WCO成员制定各自原产地规则的参照,作为WCO前身的海关合作理事会也发布了总结各国不同的原产地规则的目录,故而在乌拉圭回合谈判中,该目录与这些标准条款一起,为GATT缔约方对原产地规则的协调奠定了很好的基础.

在WTO有关规则实施上,WCO根据WTO的协定在WCO中创制机构从事与实施WTO协定有关的技术工作.根据WTO《原产地规则协定》第4.2条和《海关估价协定》第18.2条,WTO指示在WCO的主持下设立两个技术性委员会分别在WTO原产地规则委员会、海关估价委员会的的指导下从事与WTO原产地规则和海关估价规则有关的技术性工作.

在国际知识产权海关保护方面,由于TRIPS协议第3部分包括了成员海关实施知识产权边境保护的义务,WCO在1995年通过了《海关实施TRIPS协议的国内立法样本》,对成员国海关发出《关于有效制止侵犯版权和商标权货物进出境的建议书》.

(三)WCO致力于推动TFA的统一实施

在WTO贸易便利化制度方面,WCO的立场经历了从担心到支持的转变,起初WCO担心WTO在贸易便利方面的强势会削弱WCO在海关技术方面的影响;随着贸易便利化国际进程的发展,WCO认识到其与WTO具有不同的组织宗旨和性质,竞争关系不明显,因此,自WTO启动贸易便利化谈判时起,在促进贸易便利化的职能方面,WCO就将与WTO的关系定位于在促进贸易便利化目标上的一致和在各自的规则上协调和互补.WCO认为,WTO着重制定较高原则和规则,而WCO作为海关技术领域的专业组织,可以通过制定标准和工具为WTO贸易便利化规则的具体实施提供技术支持.

在2013年12月多哈第九届部长会议达成了包括TFA在内的多哈一揽子文件后,WCO政策委员会立即通过了《都柏林决议》( Dublin Resolu-tion),承诺通过帮助WCO成员确定它们的需求和优先事项,与其他国际组织一起为成员提供技术援助/能力建设方面的支持.WCO于2014年7月开始实施“墨卡托计划”( MercatorProgramme),该计划涉及执行TFA的技术援助或能力建设项目,旨在帮助各成员为实施TFA做准备.

2015年,WCO还出台了落实TFA的政策框架体系,就TFA第一部分前12条所规定的WTO成员负有实质义务的贸易便利措施中与海关有关的事项,逐条列出可以用到的WCO标准或工具以及WCO成员的成功实践.其中对TFA第7.7条列出的标准和工具就有《SAFE标准框架》及其安全包.

(四)WCO提供了一系列与“授权经营者计划”相关的法律文件与工具

传统上WCO法律文件有公约( Convention)、建议书(Recom-mendation)、决议或决定(Deci-sion or Resolution)、指令(Direc-tive)和意见书(Advice)五种形式.近年来WCO为推动成员海关规则的灵活性、便于成员广泛采纳和实施海关规则,不断地开发出相应的工具( tools),比如世界海关组织数据模型( WCO Data Model),此类工具不能归为上述五种类型.WCO自身将其体系中的制度和规则统称为“法律文件和工具”( instrument and tools),本文也使用这一表述统称WCO体系中所有的制度和规则.这些制度和规则虽然在效力上,可分为公约、决定或决议等、实施工具三个层次,但WCO近年来统一将它们按议题( topic)进行分类,并将每一项议题涉及的法律文件和工具整理成一揽子文件,解决WCO以往制定的各类法律文件和工具零散孤立的问题,这样的整理符合海关管理的内在逻辑.因此,在本文中,若无特别必要,也不对WCO文件的效力进行区分,而是统称为WCO法律文件和工具.

在这些WCO的法律文件和工具中,WCO倾向于提倡,其制定的作为实施《贸易安全与便利标准框架》指南的《SAFE标准框架》及其指南中的有关规定和标准为WTO成员提供了依照rrFA的要求制定AO schemes的国际标准.本文则认为,WCO下的“经认证的经营者” ( Authorized EconomicOperator,以下简称AEO)项目符合AO schemes的内容,可以为TFA中的AO schemes提供国际标准.

1.AEO企业标准可以作为“授权经营者计划”中“授权经营者”的标准

美国“9·11事件”之后,各国普遍认为有必要通过便利贸易和保护贸易安全的方式来促进世界经济的发展,包括通过加强海关管理实现对国际供应链的保护,为此WCO成员制定了旨在加强国际贸易安全与便利的制度,即《SAFE标准框架》,并在2005年6月的理事会年会上首次获得通过.2010年6月,WCO首次发布了支持《SAFE标准框架》的一系列文件和指南.迄今,这些文件和指南都被WCO列入了“SAFE安全包”( SAFE package)中并不断更新.“SAFE安全包”的内容包括历次版本的《SAFE标准框架》和截至2015年10月签署执行《SAFE标准框架》议定书的成员关于《SAFE标准框架》第一支柱(海关与海关)、第二支柱(海关与商界以及AEO)、2015年新增的第三支柱(海关与其他政府机构以及政府间机构之间的协作)的文件和指南.

“AEO项目”是《SAFE标准框架》第二支柱之下的制度,指导WCO成员实施AEO项目的标准则规定在“SAFE安全包”第二支柱的文件和指南中,其中关于企业成为AEO所应达到的条件和要求、AEO可以享有的贸易便利措施都规定在《SAFE标准框架》关于海关与商界伙伴关系的技术细则的附件中.根据现行2015年版的≮SAFE标准框架》附件四,AEO企业应达到下列13个条件和要求.

(1)可证明对海关法规的遵守:在考虑授予企业AEO资格时,应当首先证明该企业无违反海关法规的纪录.

(2)对商业纪录进行管理维护的相应能力:AEO企业应当及时、准确、真实地对其进出口活动进行记录,对真实的商业数据的管理维护是国际贸易供应链安全的基本保障.

(3)经济可靠性:要求AEO企业拥有可靠的经济能力,从而能够在与其经营性质相适应的各项商业活动中承担责任.

(4)磋商、合作与沟通:海关、其他有权机关和AEO企业应当在国际、国内、地方等各层面,在不影响执法的前提下,就诸如供应链安全和便利措施等涉及共同利益的问题定期进行磋商,在海关发展和风险管理战略的实施中应将磋商的结果考虑在内.

(5)教育、培训及提高意识:海关和AEO企业必须对工作人员就安全政策、安全问题的发现、针对安全漏洞的措施等方面建立培训机制.

(6)信息的交换、取得及保密:作为保护信息安全总体战略的一部分,海关和AEO企业必须制定和加强相应的安全保护措施,以保证信息不被用于非法用途或避免非授权的修改.

(7)货物安全:海关和AEO企业必须建立和支持保障货物安全及较高级别昀准人控制的措施,并指定保护货物安全的日常制度.

(8)运输工具的安全:海关和AEO企业必须共同制定其他国内和国际规章未能予以规定的监管制度,以保证装运工具被有效维护和保护.

(9)经营场所的安全:在征求AEO企业意见以及考虑企业遵守其他国际标准的前提下,海关必须根据自身情况,要求企业实施安全保障协议以保护办公建筑的安全,对其内外部及周边的安全环境进行监控.

(10)人员安全:海关和AEO企业,应在法律允许的范围内,调查相关员工的背景情况.此外,还应采取措施,防止它们未经授权进入相关设施、交通工具、卸货码头和货物存放地点等有可能影响到供应链安全的场所.

(11)贸易伙伴安全:海关应当建立一套AEO企业的标准和机制,这样全球供应链安全就可以通过企业自愿提高它们的安全措施从而得到加强,国家标准可以做补充规定.

(12)为了降低灾难和恐怖袭击的影响,海关和AEO共同制定的风险管理和灾后重建程序应该包括针对特殊情况的预先计划和应急工作机制.

(13)测评、分析和提高:AEO企业和海关应采取相应的跟踪、测评、分析措施,以达到评估指南的连贯性,以确保安全管理制度的完整性和充分性,并能发现安全管理系统有待提高的万面,从而提高供应链的安全.

上述13个条件和要求中前3条是只针对AEO企业的要求,且能与前述TFA第7.7.2条正面列举的AO应满足的“遵守海关和其他相关法律、法规的适当记录”“允许进行必要内部控制的记录管理系统”“财政偿付能力”这三个“特定标准”相对应.而后10条都是对AEO企业和海关关于供应链安全标准的要求,不仅针对企业,还针对海关,也都与TFA第7.7.2条正面列举的第四个特定标准“供应链安全”相符合.由此可见,这13项AEO企业应满足的条件和要求覆盖了TFA第7.7.2条正面列举的AO应满足的所有四个“特定标准”,只是限于WCO的工作领域,前述13项内容不包括“遵守海关和其他海关之外的法律和法规”标准中对遵守海关之外的法律和法规的要求.然而前文已论及,TFA并不强制要求WTO成员必须选择TFA第7.7.2条所列的所有四个标准,因而,WTO成员可以选择将《SAFE标准框架》下对AEO企业认证标准作为AO schemes的AO应满足的“特定标准”.

2.“AEO项目”为“授权经营者计划”的额外便利化措施提供了标准

“SAFE安全包”对实施AEO制度标准还不限于上述内容,在其第二支柱下有关AEO的制度文件和指南还有《AEO实施指南》《AEO制度纲要》《AEO上诉程序示范》《AEO与中小企业》《AEO样板》等,为WCO成员建立AEO制度提供了更广泛的标准.其中见于2015年版的《SAFE标准框架》附件四的《AEO的益处:WCO私营部门协商小组的贡献》,规定了减少货物放行的数据项、加快货物放行,货物安全查验的最小化,边境或口岸关闭或重新开放后的优先通关措施,采用以账户为基础的集中通关而非逐票通关等措施,至少与TFA第7.7.3中酌情降低单证和数据要求、酌情降低实体查验和审查的比例、酌情加快放行时间此三条通关贸易便利措施相对应,在理论上也满足TFA第7.7.3条WTO成员应给予AO的额外贸易便利措施的要求.

至此,AEO制度就已满足TFA的AO schemes的国际标准供给需求.根据WCO统计,截至2015年10月1日,WCO的180个成员中已有169个签署了实施《SAFE标准框架》意向书,其中包括中国在内的64个成员已实施AEO项目,有16个正在建设并将要实施中,同时有13个已实施海关守法便利项目.有一系列配套文件和指南的“AEO项目”以其体系完备、具备国际认知和与时俱进的特点适合作为WTO成员执行AO schemes的国际标准基础.

尽管169个签署了实施《SAFE标准框架》意向书的成员并无严格的国际法的义务,但基于国家信守承诺的要求,也会着手建立AEO制度.诚然,《SAFE标准框架》属于国际软法,WCO成员在实施时并无义务完全照搬其中的所有标准,而是根据各自国情对《SAFE标准框架》中的AEO要求进行了不同程度的改造,但成员的国内AEO制度毕竟都是建立在《SAFE标准框架》中普遍的制度和标准之上的AEO制度构建,而且为了在国家/地区之间实现国际互认,不同成员的域内AEO制度会朝着更加接近《SAFE标准框架》中的规则和标准的方向发展.而WCO的最终目标也是通过AEO的双边、区域乃至全球国际互认实现AEO制度的协调并最终实现标准的统一.

3.AEO互认的成功开展有助于“授权经营者计划”的互认

TFA第7.7.5条规定:“为加强向经营者提供的便利措施,各成员应向其他成员提供通过谈判互认授权经营者计划的可能性.”第7.7.6条则要求各成员在TFA委员会范围内就有效的AO schemes交流相关信息.对此,“AEO项目”已有规则和实践.

《SAFE标准框架》第二支柱第7部分规定了不同国家的海关之间须达成关于AEO的相互承认安排/协定(Mutual Recognition Arrangement/Agreement,MRA).对于如何达成AEO的MRA,“SAFE安全包”第二支柱下的《相互承认安排/协定指南》( Mutual Recognition Arrangement/Agreement Guidelines)做了具体规定,界定了AEO相互承认安排/协定的内涵,指出了AEO相互承认的益处,列出了实现互认的步骤过程以及MRA执行中可预见到确定的挑战,提出了AEO相互承认所使用的路线图和工作计划,并以WCO成员海关间已缔结的相互承认安排/协议文本为样本,列出了一个MRA通常包含的责任主体(通常都是两成员的海关部门而不是成员政府)、兼容性、相互承认、信息交换和参与者的沟通、对未来的努力、修改和咨询、MRA的法律效力、关于MRA开始以及中止/终止的规定这8个方面的要素.《相互承认安排/协定指南》是WCO对AEO互认标准的指南.

以“AEO项目”的普遍接受为基础,各WCO成员互认已经取得了实质进展.目前WCO成员间已经达成的AEO互认安排有33个,还有19个正在谈判中.

四、对中国执行“授权经营者计划”和推进AEO互认的建议

中国已经批准加入了TFA,承担了执行AO schemes的义务,同时中国也已经采用“AEO项目”.基于前面的分析,本文认为中国应以“AEO项目”为基础执行TFA第7.7.4条的AO schemes,同时AEO制度也是中国在“一带一路”战略下推进标准互认的依托.

(一)中国现行的AEO制度分析及其完善

2005年6月,在WCO的第105/106届理事会年会上,WCO通过了《SAFE标准框架》.中国海关积极响应WCO的倡议,在会上签署了实施《SAFE标准框架》的意向书.经过3年的研究和准备,海关总署第170号令发布《海关企业分类管理办法》(以下简称《分类办法》)并于2008年开始实施,标志着中国初步建立和实施了海关AEO制度.《分类办法》将进出口收发货人和报关企业分成五类,其中AA类企业是中国海关的AEO企业.2011年,海关总署第197号令对《分类办法》进行了修订,完善了对贸易安全的要求,使其更符合AEO要求.随后,海关总署第225号令颁布的《海关企业信用管理暂行办法》(简称《信用管理暂行办法》)替代了《分类办法》,并于2014年12月1日起正式实施.因此,目前中国现行AEO制度的法律依据是《信用管理暂行办法》以及与之配套执行的《海关认证企业标准》,在法律效力位阶上属于部门规章和其他规范性文件.

1.中国现行AEO制度的主要内容

(1)海关AEO的定义和范围

《信用管理暂行办法》第22条定义了“经认证的经营者”( AEO),要求是参加国际货物流通、符合法定条件、通过海关认证.由于规定的是“依任何一种方式参与货物国际流通”,因此中国的AEO在企业类型上不仅包括进口商、出口商,还包括制造商、海关*人、仓库、货运人、货运*人、承运人等.在环节上则包括了进口和出口.在程序上,《信用管理暂行办法》下的认证企业就是中国的AEO.

(2) AEO认证标准

《海关企业认证标准》分为高级认证企业标准(5大类18条32项)、一般认证企业标准(5大类18条29项).两种认证标准的大类和条目基本一致,都分为内部控制标准(组织机构控制、进出口业务控制、内部审计控制、信息系统控制)、财务状况标准、守法规范标准(遵守法律法规、进出口业务规范、符合海关管理要求、未有不良外部信用)、贸易安全标准(场所安全控制措施、进入安全控制措施、人员安全控制措施、商业伙伴安全控制措施、货物安全控制措施、集装箱安全控制措施、运输工具安全控制措施、危机管理控制措施)和可以获得加分的附加标准.但两类企业认证在一些具体项目上有区别,例如,高级认证企业在内部审计控制这一条中加入了内审制度这一项标准,在信息系统控制中加入了信息系统和数据管理这两项标准,在某些标准的具体要求上也略有不同,高级认证企业的标准和要求更高.

(3) AEO的分类

基于《海关认证企业标准》区分一般认证企业标准和高级认证企业标准,认证企业也被分为高级认证企业和一般认证企业.而对高级认证企业适用的管理措施优于一般认证企业,参与AEO国际互认的是高级认证企业.

(4) AEO企业享有的贸易便利措施

根据《信用管理暂行办法》第16条,一般认证企业享有较低货物查验率、简化货物单证审核、优先*通关手续等贸易便利措施,并可享有中国海关总署规定的其他便利管理原则和措施.对于高级认证企业,根据《信用管理暂行办法》第17条,除了给予上述通关便利外,还享有在办结其他手续前先行验放、设立协调员、对其中从事加工贸易的企业不实行银行保证金台账制度等特殊便利和AEO国际互认区域海关提供的通关便利措施.

2.中国现行AEO制度可满足“授权经营者计划”的要求

在经营者须满足的特定标准上,中国的AEO所应满足的标准涵盖了TFA第7.7.2条所规定的四个标准,只是受限于海关的管理权限,而将遵守的法律法规限于海关监管方面的规定,以及法定代表人(负责人)、负责关务的高管、财务负责人连续2年无犯罪记录、连续2年无犯罪行为.

在对满足特定标准的经营者给予的通关便利措施方面,上述给予一般认证企业享有的较低货物查验率、简化货物单证审核、优先*通关手续的贸易便利措施,有可能不能构成贸易便利措施TFA第7.7.3条规定的3项,因为仅仅是优先*通关手续并不必然导致放行时间的加快,优先*是相对其他经营者而言,是一个次序的问题,而放行时间的快慢是一个绝对的时间段.本文认为,在TFA生效前,中国海关总署应当在上述便利措施之外再规定其他的便利措施,以稳妥计则可以参照TFA第7.7.3条的后5项贸易措施选择制定新的便利措施.

3.中国现行AEO制度与《SAFE标准框架》及其指南规定标准的差距

应该说,中国现行的AEO制定正逐步完善和向“SAFE安全包”第二支柱下的规定和标准靠拢,比如,将AEO的适用范围从《分类办法》时规定的进出口收发货人和报关企业扩展至《信用管理暂行办法》下参加国际货物流通的整个贸易链上的经营者.然而,中国现行AEO制度与《SAFE标准框架》及其指南规定的标准仍存在较大的差距,主要表现在以下几个方面:

首先,现行的《海关认证企业标准》几乎将2015年《SAFE标准框架》附件四所列的所有AEO企业标准都做了纳入整合,但是上文中《SAFE标准框架》附件四的后10个标准都是同时对AEO企业和海关做出要求,这体现了《SAFE标准框架》致力于建立海关与商界之间的合作伙伴关系,而在中国,海关依然仅仅处于积极的立法者和执法者的地位,而商界还单纯是消极的被管理地位,要在商界和海关之间建立其真正的协商和合作,还需要更多的努力.

其次,在便利措施的种类上,《SAFE标准框架》作为具有开放性的国际法律文书,为达到贸易安全与便利的目标,对实际实施的贸易便利措施的种类不做限制,任何可以起到这一作用的手段都是被允许的,相比之下,中国目前给予的便利措施仅仅是法定列举的有限几条.

最后,也是最为关键的是关于中小企业成为AEO的问题.中小企业与大型进出口企业在国际贸易舞台中扮演着不同的角色,前者数量庞大,但是单个企业的进出口频率和额度都明显少于后者.然而,如果在AEO机制中不能充分地考虑中小企业的问题,就可能使机制显失公平,不再是海关与商界之间的合作,仅仅成为海关与大型企业之间的对话.为了防止机制对中小企业造成歧视性待遇,《SAFE标准框架》中对中小企业的AEO认证给予了特别的关注,然而我国现行的AEO制度过于“一视同仁”,并未十分关注中小企业的发展问题,对中小企业纳入AEO制度发展缺乏适当的制度安排.

这些差异都是中国未来在推行AEO制度和AO schemes时所应该着力完善的.

(二)中国的AEO国际互认及其推进

中国迄今已签署并实施中新、中韩、内港和中欧4个AEO互认安排(如表1所示).

同时,中国海关正在加紧与美国、东盟、印度、日本、瑞士等主要贸易国家或地区海关开展AEO互认磋商.

2016年3月,中国海关总署已制定出台了《2016年海关落实“一带一路”建设战略规划重点工作》,在其中部署的14项重点工作中,就有“加强与沿线国家和地区在自贸协定项下的制度对接,打造AEO互认合作升级版”这一项工作.

(三)“一带一路”战略下中国执行“授权经营者计划”的建议

“一带一路”战略是目前中国最高的国家级顶层战略.中国国家发展改革委、外交部、商务部于2015年3月20日联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(以下简称《愿景与行动》),其中的共建原则、合作重点与合作机制部分都与国内法和国际法规则和制度息息相关.在《愿景与行动》划定的“一带一路”合作重点就包括贸易畅通,倡导沿线国家“推动世界贸易组织《贸易便利化协定》生效和实施……加强供应链安全与便利化合作……开展‘经认证的经营者’(AEO)互认”,就涵盖了中国在TFA生效后实施AO schemes和推动在AEO制度国内建构之上的AEO互认.依照《愿景与行动》,中国一方面要努力实施并推动或帮助沿线国实施TFA下的AOschemes,另一方面也要完善AEO制度的国内构建,并继续同沿线国家的海关开展AEO互认.

《愿景与行动》勾画出的“一带一路”战略覆盖范围从地理上约略涉及65个国家,而其中多个国家已建立或者正在建立AEO制度.根据WCO的统计资料,截至2016年3月,“一带一路”沿线已建立起AEO制度的有24个国家,分别是新加坡、马来西亚、印度尼西亚、泰国、越南、土耳其、约旦、希腊、塞浦路斯、埃及、印度、摩尔多瓦、波兰、立陶宛、爱沙尼亚、拉脱维亚、捷克、斯洛伐克、匈牙利、斯洛文尼亚、克罗地亚、塞尔维亚、罗马尼亚、保加利亚.此外,马其顿、黑山、菲律宾、孟加拉、黑山这5个国家正在建设AEO制度.

本文已证明,WCO下的AEO制度的标准可能被作为WTO的TFA中的AO schemes的国际标准,而中国也是WCO成员,并且签署了《SAFE标准框架》意向书.因此,为了协调中国的AO schemes和AEO制度,在未来制定和实施AO schemes时可以尽可能地参照WCO《SAFE标准框架》下的AEO制度的标准.TFA生效后,WTO其他成员,尤其是那些已经或将要与中国签订AEO互认协议的成员可能会主张它们既有的AEO制度满足AO schemes的条件,用实施AEO制度来实施AO schemes,中国也可以做同样的主张.中国现有的AEO制度应尽可能地满足《SAFE标准框架》第二支柱的标准,中国应该根据WCO下AEO的有关指南和标准完善AEO的国内构建,在推动与“一带一路”沿线国家AEO的国际互认时,主张各自的AEO国内制度已经接近或达到《SAFE标准框架》及其一揽子文件中的相关标准,从而更便宜地获得互认.即使AO schemes和AEO制度需要分别实施,也可以借鉴AEO中的标准,将其规定为AO应满足的标准,毕竟《SAFE标准框架》下的AEO制度体系已经趋于完备并仍在持续发展中,也已经得到了WTO成员的普遍接受,是TFA的AO schemes目前情况下最可倚赖的国际标准.

[本文受中国法学会世界贸易组织研究会“《贸易便利化协定》中的‘授权经营者计划’研究”和武汉大学青年学术团队建设“加快实施自由贸易区战略下的中国经贸法制建设”资助.]

(作者单位:①武汉大学国际法研究所、武汉大学法学院,②武汉大学法学院;责任编辑:娟)

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