公共服务供给方式与其优化选择的框架式分析兼论PPP是优化公共产品和服务供给的善治选项,该文是有关公共服务毕业论文开题报告范文跟公共产品和兼论PPP和公共服务方面论文范文例文.
公共服务论文参考文献：
欧纯智,贾 康
[摘 要]对于公共服务由政府供给还是社会供给的认知问题,过去已认识到即便政府供给会有弊端,但也必然成为主导形式.但政府独家提供公共服务的传统模式在实践中无法实现最优供给,需要社会资本参与.政府与社会资本之间的资源整合、优势互补、合作供给等机制由此表现为PPP与社会善治的创新式结合,它能够在与社会资本方的共赢中实现公共利益、承担公共责任、回应民众诉求,是公共资源供给优化的创新与体现形态,不仅仅是当前财政资金限制条件下公共服务供给的不得已而为之,更是打造优化公共服务供给长效机制的有意为之,最终将成为公共服务供给走向善治的必由路径.因此,PPP合乎逻辑地成为深化供给侧结构性改革的重要选项.
[关键词] PPP;公共服务；服务供给优化
[作者简介]欧纯智,贵州师范学院商学院特聘教授,华夏新供给经济学50人论坛特约研究员,北京100076;贾康,中国财政科学研究院研究员,华夏新供给经济学研究院首席经济学家,北京100142
[中图分类号] F276.2
[文献标识码]A
[文章编号]1004- 4434(2018)04- 0102 -06
我国在2010年前后进人中等收入阶段以后,民众对公共服务的需求进一步被激活,要求充足、公平、均等的有关公共服务供给的社会压力升级,必须在供给机制上寻求创新[1].客观地说,由于财政“三元悖论”原理[2]揭示的“减税、增加公共支出和控制政府债务与赤字水平三大目标至多只能同时实现两项”的现实制约,加之民众天然地具有在不增税的前提下要求更多公共服务供给的诉求,使政府极易陷入两难的困境：如何利用有限的资源提供更多的基本公共服务.在现实世界中,公共服务自愿供给以及在一定社会规范下的合作供给似乎难以解决“信任”问题,而政府供给成为必然选择后,其难以优化等窘迫问题又往往使得政府供给形同鸡肋.由此可尝试一个重要的创新方向：政府与社会资本相互整合资源,以合作共赢的方式提供公共服务,回应我国中等收入阶段民众日益高涨的公共服务供给需求,并持续稳定地优化公共服务供给.
有关公共服务供给优化,Buchholz,Comes与Rubbelke认为匹配机制是实现公共产品帕累托最优分配的重要工具,并能有效缓解公共产品的私人供给不足等问题[3].Warr认为如果公共物品的“搭便车”问题无法解决,财政再分配依然不能达到帕累托福利改进的效果[4].Maskin致力于阐明纳什均衡下的供给最优条件.Andreoni与Bergstrom认为增税可以优化公共服务供给均衡.Antoci等通过构建一个博弈论模型讨论非政府供给的公共利益实现取决于机会主义程度、选择性激励等因素[7].Pasour认为帕累托最优作为一个积极或规范的收入再分配理论只是一个空壳经济学,在现实中因为解释力不强,所以应用极为受限[8].由上述研究成果可知,公共服务供给优化的限制条件很多.探索能够趋于优化的公共服务供给方式的认识框架,是本文的核心命题.
一、公共服务的社会（非政府）供给困难及对“政府替代”的追问
一定社会规范下公共产品与服务由非政府主体的自愿合作供给是存在的,但充其量是辅助性的,难以成为主流,在此需要厘清一个基本认识原点,即个体自愿提供公共产品和服务是为了实现包括自身利益在内的熟人群体（社区）的利益,而不是为了其他更为扩展的群体利益的有意为之,社会规范和个人价值观会引导人们在较有限的范围内提供公共（集体）产品与服务,在利己的同时利他.社会规范可以框定个体行为,并且使自愿提供公共产品和服务的个体体会到个人收益提高与否与身边集体（社区）和谐程度的有机联系.同时,社会规范也可以通过荣辱感和社会良知等方式强化个体价值导向,减少过度的“搭便车”行为.
在一个社会中,如果文化和规范能够较有效地引导人们努力承担责任,这样的社会更有可能存在社区个体自愿提供公共产品与服务的机制,如我国古代基层社区“乡绅自治”式形成的这类供给机制,一直延续到1949年以后的“五保户”制度等.也可以这样理解,激发个体持续良性合作的前提,是每个个体确信集体内他人会根据对公共产品与服务的支付情况来调整自己的支付,即长期而言如果我们增加支付,他人也会相应地增加支付．我们不会因个人支付的增多而遭遇过度的、单向的“搭便车”行为的困扰.这种心理预期不是天然具有的,但会实实在在地影响个体行为,因而这种预期可成为社会行为规范的一部分.社会行为规范如果是善意的、合作的,则个体的这种预期能够得以实现.如果社会行为规范是欺骗的、掠夺的,则个体的预期不会实现,个体就不会再有此类的心理预期.社会规范可以引导个体行为——当社会规范是善意合作的,合作就会顺畅稳定而持续.这样一来,就可以不必依靠个人声誉同样能够产生合作结果.理论上说,社会规范如能成功地扩大人与人之间的合作范围,合作也可以不必限定在熟人之间.
然而古往今来大量的事实证明,社会规范只限定在其具有影响力的区域内才能发挥其引导个体行为的作用.如果个体从崇尚善良合作的区域转入肆意欺骗掠夺的区域,那么合作的预期很难维持,个体会“入乡随俗”,按照当地的社会规范以欺骗甚至掠夺的“丛林社会”方式行事.如果同时转入的个体比较多,那么对转入地的社会规范就会形成一定的影响,导致社会规范的割裂、无序、混乱.设想一下,当个体积极地支付公共产品与服务,而他人不愿增加支付以“搭便车”的方式坐享其成,甚至以“黑社会”方式巧取豪夺,那么崇尚菩意合作的个体在被欺骗愚弄以后,马上也会摹仿甚至加入这个行列,人与人之间就很难开展合作,或者说市场与社会中的行为成本会极大地增加,因为“信任合作”作为一种公共产品已经不复存在.
在一个独立社会中,当欺骗掠夺成为其社会规范,即便有人愿意与他人善意合作,这种合作也很难维持.只有在一个能够以惩戒维护承诺或者声誉有效的小范围熟人社会里,才能发生善意合作并形成一定的可持续性,久而久之就会形成一个崇尚诚信的子社会,这样一来社会就有所分化,这种分化会进一步导致更多相互彼此信任的群体诞生.随后我们会发现,崇尚信任的群体由于个体与个体之间能够展开合作而变得越来越兴旺,而崇尚欺骗掠夺的群体由于个体之间展开合作的成本很大或者合作无法达成,导致该群体越来越衰落.与此同时,不同群体间的协调更显得难上加难.群体成员间和各群体间不借助外力就能够达到善意合作,在现实中是很难的,尽管合作会为每个人带来好处.当群体内缺乏诚实守信的合作记录,则个体之间很难建立起信任.个体之间的信任决定了合作利益的实现,而个体组成的群体数量大到某个临界值,信任机制的维护变得尤为艰难,因此,政府权能便成为信任的一种替代.
以上考察分析引出的基本认谀是,政府管制对全社会而言必不可少,这也是公共服务在传统上由政府供给的原因,即公共产品要想有效率地生产,就必须由政府补助或者政府提供.当政府提供公共产品和服务时,不仅在一定程度上排除了人们相互观望“搭便车”的行为,同时也减少了公共产品个人供给的不确定性,特别是形成了社会共同体内诸多成员基于基本的安全感而来的社会生活可持续性.
然而政府是不是解决信任问题的唯一路径呢[9]7我们知道,在人与人之间或者群体与群体之间如果存在利益冲突,或者说当一个人企图将另一个人置于自己的绝对权力之下而遭遇对抗,就进入了战争状态.为了避免陷入战争状态,人类就要进入共同体状态,如果出现争议可以诉请解决[10].“自然状态”是理想的但不可持续的状态,而唯有具备公共权威的共同体状态才能将人类从无序的战争状态解救出来.必须承认,只有政府才能在人与人之间或群体与群体之间发挥协调作用,这也是利用政府来解救市场失灵和维护社会共同体的最朴素道理.但令人遗憾的是,政府在解救市场失灵的同时自己也容易陷入政府失灵.为此,政府必须学会以包容性的,乃至平等的态度与市民社会共事.此外,各种形式的治理危机呼之欲出时,政府也陷入失灵的境地,比如权商勾结导致的公权力腐败、行政高成本低效率、公共资源分配不均、政府入不敷出以及不公平的市场竞争等.回顾政府提供公共服务的历史,其官僚层级制所导致的繁文缛节、文牍主义在许多场合已经让民众对这种传统提供方式丧失信心与耐心.正是在这种背景下,一些社会资本与政府互动合作的机制性探索(如PPP)应运而生.
然而,基于前面的分析必须承认：社会资本显然无法独自承担社会公共职能.那么在讨论非政府主体与政府的合作之前,很有必要先正面给出理论解释：由政府以传统的方式提供公共服务为什么不能实现最优化呢？
二、公共服务传统供给方式的优化问题
（一）公共服务供给在没有外部调整下的优化分析
传统的以政府为供给主体的基本公共服务的最优化供给是否存在以及如何优化？为了回答这个问题,我们假设经济中只有两种服务：公共服务和私人服务.为简化起见,以X代表公共服务的数量,以1单位货币来代表每单位公共服务的成本,所以X同时代表公共服务的数量和,以y．代表个人i拥有的私人服务数量,以v．代表个人i拥有的公共服务数量.为了更简化起见,我们在此假设每个人的效用以他获得的私人服务与公共服务的总和来决定,以u．代表个人的效用总和,即：
如果甲不参与效用评估,公共服务B将被选中(因为如果没有甲的参与,公共服务A的总效用是100,公共服务B的总效用是110).如果甲如实申报,公共服务A将被选中(此时公共服务A的总效用是190,公共服务B的总效用是170).由于甲的参与改变了最终决定,根据规则,甲应该支付相当于因决策改变而给乙丙造成的总损失的税,数量为10（公共投资由B工程转向A工程,乙获得0单位的效用,丙损失了10单位的效用）.同理,乙和丙的参与也可能会改变他人的效用.税制使得每个人的最优策略是申报真实的个人效用,通过真实的申报而获得有效率的纳什均衡.
以公共服务A、B为甲、乙、丙带来的效用举例来说,u甲等于150,uz,等于120,u丙等于90,Ti等于10,T7等于20,T3等于0.假设甲的效用是150,而他只申报130,其余的人也是这样做,甲的税还是10,但是公共服务提供的价值x变了,不再是甲的最优真实价值.而甲支付了和最优公共服务一样的税,但是此时公共服务的数量对甲来说已经不是最优.
尽管税能够起到引导人们真实申报个人从公共服务供给当中获得的效用,但是迄今为止还没有哪个政府在确定公共支出时使用税,这是因为税需要计算群体中每个人从公共服务中获得的效用,几乎没有实践的可操作性：即使税能够得以实施,公平问题依然难以解决[明.
由以上分析可知,政府在提供公共服务的时候无法实现供给最优,承担公共责任而非以单纯的公共服务供给优化为条件是认识政府这一职能的核心要旨.由于外部性是伴随着公共服务的供给、使用过程发生昀,个人和群体的相互影响往往会导致次优结果.就政府的定义而言,政府的职责是基于公共利益以及公共责任的目标,通过法律和公共政策参与协调政治和经济行为.然而政府在纠正市场失灵的时候自身也可能会陷入失灵,实际上政府行为本身就是外部性的主要来源之一,既可能是正的,也可能是负的.在公共选择中,公共服务供给中存在着政府与公务人员的角色冲突,以及公共性、政府责任的偏离,导致公共服务供给低效或无效,进而导致社会福利的流失,使公共服务的社会投入与其社会收益不相符,产生外部性：而在公共服务的使用过程中,由于“搭便车”等问题的普遍存在,导致社会成本（收益）与个人成本（收益）不相配,即公共资源被无效或低效利用,并妨碍他人的福利,产生外部性.因此,公共服务供给必须探索优化路径,政府应该更多地致力于消除或内化负的外部性并避免由此进一步衍生的其他负的外部性.毫无疑问,公共服务供给优化是政府以传统方式独家提供公共服务无法完成的使命.
至此可得出基本判断：既然公共服务供给离不开政府,而政府又无法提供最优化公共服务供给,那么另辟蹊径——引入社会资本参与公共服务供给,成为制度供给创新的必然选项,成为中国发展新阶段创新发展的当努之急.因此,PPP不仅仅是财政资金限制条件下公共服务供给的不得已而为之,更是打造优化公共服务供给长效机制的有意为之,最终将成为公共服务供给走向善治的必由路径.
三、PPP是传统公共服务供给提效升级的制度创新
在公共工程、公用事业和政府辖区连片开发等建设项目领域引入PPP,被认为是解决紧迫社会问题、改进公共产品与服务供给的善治方式,它倡导政府、企业与专业机构、公民社会组织发挥比较优势[18].由于各方的风险共担实为“优势互补”的风险分担,又有利益共享的“激励兼容”,PPP便由一个直观的融资模式创新,自然而然地生成“1+1+1>3”式提升绩效的管理模式创新.方兴未艾,未来更会星罗棋布于国土开发全局之内的PPP项目,又会形成整个社会治理以现代化升级为取向的制度体系的模式创新,是公共服务供给实现善治的必由之路.
政府是目标多元且为公共利益服务的公权组织,承担国家责任.盈利是企业存在的逻辑,相伴随的效率追求是企业的生命.政府通常找不到简单有效的干预方式以保证企业为公共利益服务.同时,政府一般又是低效的生产者,由官僚之间互投赞成票以及公共政策被民意裹挟造成的供给低效或无效等问题,很容易一点点蚕食公共利益[19].由上述分析看到,政府或市场作为公共服务供给的独立主体都无法做到完美.因此,政府在弘扬公共利益的前提下,在适当引入市场竞争效率的同时,与社会资本展开合作,以推进优势互补、资源整合、发展民生的渐进化机制创新与变革,已经成为时展的诉求.
当前社会远比霍布斯、洛克所处的时代更加复杂、多元,不仅需要社会资本协助政府进行社会治理,而且需要政府与社会资本推进创新式的合作进行治理.PPP是社会资本以分散自主决策的自愿方式,在政府的引导下有序地提供公共服务.政府保留特许权和融资支持等方面的相关责任,以外包服务机制调动社会资本的潜能.在PPP运行中,政府阳光化责任承诺、公私责任共担以及联合规划,无不进一步彰显了PPP伙伴关系的特征,代表了一种将公共管理(public administration)与私营管理(private management)观念和机制“互补”式的融合,既强调公共服务的使命又采用私人管理的经验：既与以往的公共资源配置政府包揽模式决裂,又保留了公共部门明确的认同感和目标使命：既以企业参与主体的利益驱动支持提高公共服务质量与产出价值,又以实现公共服务升级优化的社会意义为归宿.并且在建设管理运营过程中反映使用者的愿望、诉求和利益,以使用者的诉求作为反馈回路,强调公民参与.这样,PPP创新可充分发挥市场机制在公共服务领域中的潜力和作用,使公共服务供给优化不仅成为我们意愿中的帕累托效率优化,而且更多地托举了以公共利益为衡量标准的全民福祉.PPP借鉴社会资本的管理、运营相对优势,以实现公共利益、承担公共责任、回应民众诉求为己任,成为公共资源供给优化的创新与体现形态.
虽然普遍认为PPP是有用可行的工具,把它作为优化政府公共服务供给的可行路径,但是也应该对其持积极谨慎的态度.PPP仅仅是政府众多创新选择中的比较现实的选择之一,但其却是中国在贯彻供给侧结构性改革战略方针的当前阶段合乎逻辑的重要选项,应当引起研究者在本文所试图揭示的基本认识框架之下,理论密切联系实际进行的深入研讨.
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