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主题:发展历程论文写作 时间:2024-02-16

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? 刘振伟

金融是现代经济的核心,农村金融服务是我国金融体系的重要组成部分.在实施乡村振兴战略的大背景下,努力推动农村金融机构回归本源,提高其他各类金融机构服务乡村振兴的能力和水平,把更多金融资源配置到乡村振兴的重点领域和薄弱环节,对于拓展乡村振兴的投融资渠道,至关重要.

一、农村金融服务改革与发展的历程

农村金融服务的改革与发展,是与国家完善金融体制相伴相生的.

( 一) 恢复重建阶段(1978——1992 年)

1978 年,党的十一届三中全会作出了实行改革开放的重大决策,并率先在农村开启改革进程,也拉开了新时期国家金融体制改革的序幕.1978 年,同志在各省、自治区和直辖市党委第一书记会议上指出,银行应当抓经济,要把银行作为发展经济的杠杆,“把银行办成真正的银行”.按照要求,1978 年人民银行从财政部独立出来,1979 年先后恢复了中国人民建设银行、中国农业银行和中国银行,并从人民银行中独立出来,1981 年成立了中国投资银行,1984 年成立了中国工商银行,初步形成以产业分工为基础的独立的专业银行组织体系.此外,成立了中国国际信托投资公司等非银行业金融机构,一些外资银行也开始在中国设立处.银行业形成了以银行为领导、专业银行为主体、多种金融机构并存的组织机构体系.1980 年,中国人民保险公司基本恢复基层机构,实现了与人民银行的分离.1982 年中国人民保险公司开始复办生猪、棉花等农业保险险种,1986 年成立新疆生产建设兵团农牧业保险公司,开办种植养殖农业保险业务.1982 年,我国开始探索开展商业承兑汇票和银行承兑汇票的贴现业务,1984 年北京天桥百货公司在国内率先发行股票,1985年工商银行、农业银行开始发行金融债券,1987 年出现有价证券的转让业务,为建立我国证券市场打下了基础.

1983 年,国务院《关于中国人民银行专门行使银行职能的决定》,明确人民银行的银行地位,负责制定实施货币政策并履行金融监管职能.1984 年,人民银行实施存款准备金制度,不断加强利率管理,逐步建立起统一计划、分级管理的信贷管理体制,并允许专业银行实行存贷差额挂钩、多存多贷,1987 年人民银行将贷款总规模和货币供应量作为两项控制指标,进一步搞活微观金融活动.此时的人民银行履行对银行业、证券业、保险业及信托业的集中监管职能.这一时期,金融体制改革与城市改革、国有企业改革等相融相生.在从计划经济向市场经济转型的过程中,一方面专业银行承担了很多政策性业务,再加上现代企业制度缺失,采取多级法人制度,造成银行不良资产比重偏高,资本充足率降低,抗风险能力减弱,经营出现困难;另一方面,人民银行的金融宏观调控机制尚不健全,管理经验不足,对金融市场和金融机构的规范化监管不够,经济运行中的通货膨胀和市场疲软现象交替出现.

在农村金融改革方面,中国农业银行于1979 年恢复设置后,迅速在基层建立营业机构,并实现了与县级人民银行的分离,1980 年底,农业银行县级支行达到2200 多个,各级分行和营业所近2.6 万个.按照国务院《关于恢复中国农业银行的通知》,“农村信用合作社是集体所有制的金融组织,又是农业银行的基层机构”,农业银行在加强基层机构建设的同时,开始对全国5.9 万个农村信用社进行整顿,履行管理职责.1980 年在讨论银行工作时提出,“把信用社下放给公社办不对,搞成官办的也不对,这都不是把信用社办成真正集体的金融组织”.1984 年一号文件进一步明确提出,要把信用社“真正办成群众性的合作金融组织”.按照去官办、恢复合作经济性质的思路,农业银行逐步推动信用社管理体制改革,着重恢复信用社合作金融性质,加强合作社的管理、灵活经营.此时的农业银行和信用社在全国的营业机构超过8.5 万个,成为我国农村金融服务的主要力量.这一时期,农村信用社虽然可以自主开展业务,但基本是按银行规定发放贷款,亏损由银行补贴,信用社作为农业银行基层机构的性质没有改变,恢复信用社合作性质没有取得实质性进展.

在恢复农业银行、农村信用社的同时,农村合作基金会作为一种新的农村资金互助形式逐步发展起来.20世纪80 年代,生产大队、生产队改为村集体经济组织后,为弥补农民生产融资难,一些地方探索成立农村合作基金会.1987 年,在、国务院出台的农村改革文件中,明确提出进行农村金融服务改革,允许发展多样化的资金融通方式.文件提出,“一部分乡、村合作经济组织或企业群体建立了合作基金会;有的地方建立了信托投资公司.这些信用活动适应发展商品生产的不同要求,有利于集中社会闲散资金,缓和农业银行、信用社资金供应不足的矛盾,原则上应当予以肯定和支持”.此后,农村合作基金会在全国迅速发展.1991 年,原农业部制定了《关于加强农村合作基金会规范化制度化建设若干问题的通知》,明确农村合作基金会由乡村集体经济组织及成员按照“自愿互利、有偿使用”的原则成立,通过对本集体的资金管理融通、调剂余缺,支持本乡村范围内农户和企业发展生产,基金会不对外吸收存款和发放贷款.截至1993 年底,全国共建立农村合作基金会12.8 万个,其中乡镇级1.8 万个,村级11 万个,筹资总额255 亿元,累计投放305 亿元,资金主要用于支持农业生产.

90 年代中期,一些农村合作基金会在发展方向上出现偏差,有的在管理集体资金的同时吸收了农户和社会闲散资金,有的发行了内部股票,一些基金会的风险逐渐显露.也有一部分农村合作基金会成为县乡政府的“小金库”,跨区域调动资金的情况时有发生,一部分贷款投向了非农业领域,再加上亚洲金融危机对整个宏观金融形势的影响,农村合作基金会的发展方向备受关注和争议.

1996 年,国务院《关于农村金融体制改革的决定》指出,“目前相当一部分农村合作基金会以招股名义高息吸收存款,入股人不参加基金会管理,不承担亏损;基金会将筹集资金用于发放贷款,违反金融法规经营金融业务,隐藏着很大的风险”.1997 年,党发出《关于深化金融改革 整顿金融秩序 防范金融风险的通知》,对清理整顿农村合作基金会作出规定,一方面明确不再新设农村合作基金会,另一方面规定现有基金会立即停办存贷业务,全面清产核资,经营良好、符合条件的并入信用社,资不抵债的全部清盘关闭.到2001 年初,全国共清理整顿农村合作基金会超过2.85万个,其中经营状况良好被并入农村信用社的有6300 多家,占清理整顿总数的22%.

农村合作基金会的发展历史,“其兴也勃焉,其亡也忽焉”,有经验也有教训.农村合作基金会短时间内在农村生根发芽、快速发展的实践表明,农村合作金融接地气,在直接满足农户的生产经营资金需求,提供便捷、高效的农村金融方面具有优势,受到农民群众的欢迎,其发展方向无疑是正确的.问题在于,对于合作基金会的监管滞后,农业部门缺乏管理金融的经验和人才,金融监管部门在初始没有介入监管,出现一些问题后“一刀切”,这是值得认真总结的.农村合作金融的健康发展是建立在强化监管基础上的,需要以金融监管部门为主,农业部门为辅,携手监管.这一条,对于今后指导农村合作金融发展十分重要.

( 二) 深化改革阶段(1993 ——2003 年)

1993 年,党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出,“加快金融体制改革”“建立政策性银行,实行政策性业务与商业性业务分离”“现有的专业银行要逐步转变为商业银行,并根据需要有步骤地组建农村合作银行和城市合作银行”.同年,国务院出台了《关于金融体制改革的决定》,对完善银行宏观调控体系、组建政策性银行、建立现代商业银行经营机制、健全金融法律法规、强化金融监管等改革任务,提出了明确要求并作出具体部署.按照市场化方向,我国金融体制改革进入深化改革阶段.

建立健全金融法律法规体系,完善金融监管体制,是这一阶段金融改革的重要内容.1995 年,全国人大及其常委会先后制定了中国人民银行法、商业银行法、票据法、保险法、担保法,1998 年制定了证券法,2001 年制定了信托法,2003 年制定了银行业监管法、证券投资基金法,构建起我国支架性金融法律制度,为深化改革提供了坚实的法制保障.1997 年亚洲金融危机爆发,党召开第一次全国金融工作会议,针对金融深化改革中的问题,提出要完善银行调控机制、规范金融市场秩序、强化风险防范.1998 年中国人民银行开始对商业银行实行资产负债比例管理,取消了贷款规模限制,实行计划指导、自求平衡的信贷管理体制,存款准备金、再贷款、利率、公开市场操作成为人民银行主要货币政策工具.这一时期,我国金融机构类型不断丰富,市场化改革取得重大进展.1994 年,国家先后成立了中国进出口银行、国家开发银行和中国农业发展银行,*由原来专业银行承办的政策性业务.在剥离专业银行政策性业务的同时,国家推动专业银行逐步向商业银行转变,逐步建立以市场为导向的现代金融制度,并批准设立了交通银行、中信实业银行、招商银行等多家股份制商业银行以及区域性城市商业银行,同时允许在一些城市设立营业性外资金融机构,商业银行体系进一步发展.为实现专业银行转变为商业银行,提高资本充足率,恢复贷款能力,90 年代中期国有商业银行实行了全国统一法人改造,中农工建四大国有商业银行逐步上收分支行权利;1999 年财政部分别出资100 亿元成立了四大资产管理公司,先后剥离商业银行的不良资产1.4 万亿元,使四大国有商业银行的资本充足率接近巴塞尔协定要求.在保险业方面,90 年代初中国人民银行要求保险业务与银行业实行分业经营、分业管理,1991 年设立了太平洋保险公司,1996 年国务院批准中国人民保险公司改制为中国人民保险集团公司,1998 年中国人民保险集团公司被拆分为中国人民保险公司、中国人寿保险公司和中国再保险公司,之后又批准设立了新华等多家股份制保险公司,到1999 年,全国已有28 家各类保险业金融机构.这一时期,农业保险采取商业化经营模式,农民缴费能力普遍较低,保险公司亏损严重,农业保险规模萎缩,发展徘徊不前.在资本市场方面,1990 年上海证券交易所成立,1991 年深圳证券交易所成立,资本市场进入规范化管理阶段.在监管体制方面,为适应银行、保险、证券分业经营,按照有关法律和金融体制改革的决定,先后于1992 年成立了中国证监会、1998 年成立了中国保监会、2003 年成立了中国银监会,我国的金融监管体制实现了由人民银行集中监管向“一行三会”分业监管的转变(2018 年,中国银监会与中国保监会合并为中国银保监会).

为推动农村金融改革,1996 年国务院出台了《关于农村金融体制改革的决定》,提出改革农村信用社管理体制、建立农村合作银行、办好农业银行、增设中国农业发展银行分支机构、完善各类农业保险机构等改革任务.这一时期,我国农业政策性银行快速发展.1994 年中国农业发展银行设立后,迅速在全国建立起组织机构体系,支农服务以粮棉油购销储贷款等政策指令性业务为主,辅之以农业农村基础设施建设贷款等政策指导性业务和农业产业化贷款等自营性业务.作为政策性银行,农业发展银行采取“政府主导、实体承贷、财政资金与政策性信贷资金合力支农”的资金运作模式,对农业贷款项目坚持优惠利率,让利于“三农”,成为金融支农服务的重要一极,推动我国初步形成了政策性、商业性、合作性金融相结合的农村金融服务体系.这一时期,农村信用社成为金融支农主力军.为应对亚洲金融危机,1997 年的金融工作会议要求“各国有商业银行收缩县及县以下机构”,1998 年至2002年,四大国有商业银行累计撤并了3.1万个县及县以下机构或网点,同时随着法人改造和上收分行权利,包括农业银行在内的国有商业银行将服务重点放在了城市,这为农信社的快速发展提供了契机.1996 年,农村信用社脱离中国农业银行管理,凭借机构网点优势逐步发展成为农村金融服务的主力军.截至2002 年底,全国共建立市县法人农村信用社2453 家,机构网点超过5 万个,农业贷款余额5579 亿元、农户贷款余额4219 亿元,农业贷款占同期全国农业贷款投放总量的81%.这一时期,国务院对农村信用社改革的要求是恢复合作性,同时“在城乡一体化程度较高的地区,已经商业化经营的农村信用社,经整顿后可合并组建成农村合作银行”,但到2002年全国尚未出现改制为农村合作银行的信用社.农村信用社改革基本沿袭了农业银行管理时期的商业化经营模式,既没有恢复合作制发展方向,又没有真正实现商业化转型,信用社发展陷入“两不像”的尴尬境地.由于产权关系不明晰、法人治理结构不完善、历史包袱沉重,到2002 年底,全国农村信用社的不良贷款比例高达37%,资本充足率为——9%.

(三)改革攻坚阶段(2003 年以后)

2003 年,党的十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确将深化金融企业改革、健全金融调控机制、完善金融监管体制作为金融改革的主要任务,并提出“探索建立政策性农业保险制度”.在金融企业改革方面,2004 年成立汇金公司,通过购买增发股份方式,剥离国有银行不良资产,充实资本金,加快了国有商业银行股份制改造进程.2004 年,中国银行、中国建设银行率先实施股份制改造,2005 年工商银行完成股份制改造,2009 年农业银行完成股份制改造,至此我国国有商业银行股份制改造基本完成.之后,商业银行又经历了在A、H 股上市,资产总规模不断增长,商业银行体系和服务能力不断壮大.2013 年国务院制定了《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》,明确提出允许民间资本发起设立民营银行,2014 年中国银监会批准了三家民营银行的筹建申请.在健全金融调控机制方面,2007 年美国次贷危机引发国际金融危机,为应对金融危机冲击,2008 年国务院出台了《关于当前金融促进经济发展的若干意见》,对金融调控措施进行针对性调整.这一时期,中国人民银行灵活运用公开市场操作、利率、存款准备金率等货币政策工具,促进货币信贷稳定增长,同时应对商业银行信贷扩张动力,把信贷总量增加与优化信贷结构结合起来,把信贷投放与经济结构转型结合起来,引导银行将更多新增信贷资源投向“三农”和中小企业,不断增强金融服务实体经济的能力,防止金融机构脱实向虚.在金融监管方面,为应对金融控股集团和金融混业经营的发展,2013 年建立起由中国人民银行牵头,银监会、证监会、保监会等部门共同参与的金融监管协调部际联席会议制度,强化对跨行业、跨市场金融活动的监督管理,加强对影子银行和互联网金融监管,促进新兴金融业态规范化发展.

这一时期,党、国务院将农村金融作为金融工作的重点,推动解决农村金融领域的重点难点问题.2008 年,党的十七届三中全会确立了建立现代农村金融制度的目标,提出要“加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合,资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系”.按照十七届三中全会精神,全国人大农业与农村委员会自2008 年起先后协调推动广西壮族自治区田东县、安徽省金寨县开展农村金融综合改革试点,为进一步深化农村金融改革积累了可复制、易推广的经验.在2016 年的扶贫工作会议和老区工作座谈会上,总书记两次对田东县的金融改革特别是金融扶贫给予肯定.

这一时期,农村金融改革取得了显著成效:一是传统金融机构稳健发展.2003 年,国务院出台了《关于深化农村信用社改革试点方案》,启动了新一轮信用社改革,改革的重点是产权制度和管理体制改革,目标是稳定县域法人机构,积极稳妥改制为农村商业银行.为化解历史包袱,政府通过财政补贴、税收减免、专项票据置换等方式,安排2690 亿元处置不良资产,到2012 年全国农村信用社资本充足率达到11.8%,不良贷款率下降到4.5%.在清产核资基础上,各地根据信用社实际情况分类实施多元化的产权制度改革,符合条件的农村信用社逐步改制为股份制农村商业银行或股份合作制农村合作银行,并成立省级联社履行协调服务职能,信用社管理权限划归给省级政府.

在深化农村信用社改革的同时,2007 年后包括农业银行在内的商业银行逐步回归农村金融市场,在县及县以下增设机构网点,全国乡镇金融机构覆盖率和全国行政村基础金融服务覆盖率均为96%,其中农业银行在全国设有各类机构网点2.36 万个,基层营业机构1.97 万个(2017 年).2007年中国邮政储蓄银行成立,通过在农村地区开展以小额贷款为主的微贷业务,在一定程度上推动资金回流农业农村,2016 年邮储银行设立三农金融事业部,目前在邮储银行的4 万个机构网点中,有2.8 万个分布在县及县以下地区,数量超过70%.2009 年中国农业银行开始“三农金融事业部”改革试点,积极探索服务农业农村的商业化运作模式.2015 年国务院批复同意农业发展银行深化改革方案,明确以开展政策性业务为主的改革方向,对政策性和自营性业务实施分账管理、分类核算,目前农发行设有营业网点2017 个,其中县级支行有1677 个,2016 年农发行和国开行又分别设立了扶贫金融事业部.2017 年五家大型银行总行均设立了普惠金融事业部,185家一级分行完成了事业部分部设立工作.

二是新型农村金融机构不断涌现.2006 年,为弥补传统金融机构农村金融服务的供给不足,推动建立适度竞争的农村金融市场,国家逐步放宽农村地区银行业机构的准入条件,允许产业资金和民间资本在农村地区参与新设银行,开办村镇银行、农村资金互助社、贷款公司等新型农村金融机构,各地纷纷设立小额贷款公司,成为传统金融机构的有益补充.在农村合作金融发展方面,出现了农村资金互助社、贫困村资金互助组织、农民专业合作社内部信用合作等不同类型的合作金融组织形式,在农村合作基金会被清理整顿后,我国新型农村合作金融发展又应运而生.

目前,全国共成立村镇银行1601家(2017 年,下同),经银监部门批准设立的农村资金互助社48 家,有1112个县的2.3 万个村开展了贫困村资金互助试点,2159 家农民专业合作社开展了内部信用合作、资金互助试点,全国供销合作社系统领办的502 家合作社开展资金互助试点.此外,还批准设立了14 家贷款公司、44 家金融租赁公司、190 家内资融资租赁试点企业、8879 家小额贷款公司以及7340家融资担保机构等.

三是政策性农业保险较快增长.2007 年财政首次对农业保险给予保费补贴,给予税收优惠政策,2012年国务院颁布了农业保险条例,依法明确了政策性农业保险的发展方向.在财税政策的支持下,政策性农业保险快速发展,覆盖面不断扩大,保险险种不断丰富.目前,我国共有中资保险集团公司、财产险保险公司、人身险保险公司、再保险公司等各类保险业金融机构126 家(2017 年,下同),县级支公司2.39 万个,其中经营政策性农业保险的机构26 家,多数省份有3 家以上的农业保险经办机构,全国共建成农业保险基层服务网点36 万个,乡镇覆盖率达到95%.全国共备案农业保险产品1714 个,涉及215 类农产品,农业保险保费收入从51.8 亿元增长到2017 年的479.06 亿元,风险保障金额从1126 亿元增长到2017年的2.79 万亿元.

2017 年,我国在13 个粮食主产省选择200 个产粮大县开展了大灾保险试点,将新型农业经营主体水稻、玉米和小麦等三大主粮作物的保障水平由保物化成本提升至覆盖土地流转成本.保险试点扩大到生猪、蔬菜、粮食作物和地方特色农产品等共4 大类、72 个品种,2017 年实现保费收入12.9 亿元,参保农户65.3 万户次.“保险+期货”试点品种增加到玉米、大豆、棉花、白糖、天然橡胶等五类,涉及现货规模约96.15 万吨.在指数保险方面,已开发出57 款天气指数保险产品,标的涉及三大主粮以及水产、花卉、果菜茶、橡胶等农产品.小额贷款保证保险方面,保费规模达42.8 亿元,推动“三农”和小微企业获得融资贷款430.8 亿元.

四是农村金融扶持政策手段增多.2008 年国家开始实施涉农贷款增量奖励政策和定向费用补贴政策,对特定农村金融机构或特定农村金融业务实施税收优惠政策,人民银行通过实施差别化货币政策,金融监管部门通过设立市场准入“绿色通道”、免征金融监管费,进一步增加金融机构支农服务能力.

五是农村金融监管制度不断完善.2007 年中国人民银行实施了涉农贷款专项统计制度,2010 年出台了《关于鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法》,为监测和引导涉农贷款投放打下基础.监管部门建立起“事前有承诺、事中有监测、事后有考核”的农村金融监管制度,严格防范农村金融风险,同时实施差别化监管政策,调动金融机构支农服务积极性.

六是农村金融环境逐步改善.2009 年,国家启动偏远地区金融机构空白乡镇金融全覆盖工作,累计解决1249 个乡镇的金融机构空白和708 个乡镇的金融服务空白问题.中国人民银行积极推动农村信用体系、农村地区支付清算体系建设,改善农村信用环境和支持环境.

农村金融改革发展的历程表明:完全依赖市场机制,无法培育出农业、农村经济发展所需要的金融市场;发展农村金融服务,既要发挥市场对金融资源配置的基础性作用,又要加强政府的宏观调控和政策扶持,弥补农村金融服务的天然缺陷和制度缺陷;农村金融服务,单靠传统正规金融一条腿走路是走不远的,必须培育多元化的金融服务主体,构建多层次、多形式、运行高效、功能互补、有序竞争的农村普惠金融体系;解决农村金融服务问题,需要加强顶层制度设计.有观点认为,农村金融服务是“世界性难题”.从农村金融服务的特点与资本的逐利性背离,以及“雪中送炭”与“锦上添花”在市场环境中难以共生的角度看,农村金融服务确是金融体系的短板.然而,国外已有“世界性难题”的先例,再加上我们的制度优势,农村金融服务不应因“世界性难题”而放松改革和制度建设的努力.

二、农村金融服务乡村振兴面临的主要矛盾

当前,农村金融存在的体制机制性问题制约着服务乡村振兴能力和水平的提升,主要表现为四对矛盾:一是资本的逐利性与农业的弱质性、农民的弱势性之间的矛盾.农业是弱质产业,融资和抗御风险能力低,投资具有周期长、成本高、风险大、收益低的特征,而资本的逐利性决定了资金要流向收益高的领域,金融资本天然地具有离农倾向.二是金融机构功能定位与培育适度竞争、功能互补的农村金融市场目标之间的矛盾.农村金融市场仍是门槛高、准入难、竞争不充分的垄断性市场.传统金融机构处于垄断地位,受市场化经营、绩效考核和风险防范压力,支农意愿不强;信用社改制后,一部分农商行出现脱农倾向;政策性金融机构资金来源单一,经营范围受限;新型农村合作金融组织起步晚,缺乏法律规范,若不大力扶持,在较长时期难成气候.各类金融机构在服务上既有交叉,又有空白,供给不足和质量不高现象并存,“贷款难”和“难贷款”并存.三是农村金融政策“碎片化”与建立金融支农长效机制之间的矛盾.解决农村金融服务问题,需要通过政府调控,在税收优惠、分散风险、农业保险、损失补偿、信贷担保等方面给予政策扶持,实现财税政策与农村金融政策的有效衔接.当前的财税优惠政策在扶持对象、受益期限、覆盖范围等方面还有局限性,政策的稳定性不够,难以给予金融机构履行支农责任以长期稳定的政策预期,长效机制尚未形成.四是农村金融监管目标与提高农村金融服务效率之间的矛盾.合规性监管与差别化监管,以及金融风险防范与提高服务效率如何平衡,都需要继续探索.

三、农村金融深化服务要坚持深化改革与制度建设同步推进

2004 年以来,每年的党一号文件都将推进农村金融改革创新,提升农村金融服务水平作为解决“三农”问题的重要举措.2012 年全国金融工作会议,对推动农村金融组织体系建设、产品和服务创新、加大政策支持等方面提出具体要求,并明确要“加强金融法制建设”.2014 年,党的十八届四中全会将农业、金融作为全面推进依法治国的重点立法领域,2015年、2017 年党一号文件要求,“积极推动农村金融立法”.党的十九大报告提出实施乡村振兴战略.2018 年一号文件将提高金融服务水平作为推动乡村全面振兴的重要内容,对进一步深化农村金融改革,提高金融服务乡村振兴的能力和水平提出了明确要求.党关于农村金融的方针政策,既是推动农村金融改革发展的依据,也是农村金融制度建设的遵循.在掌控时机适时推出专门法之前,可先通过制定金融服务乡村振兴的规范性文件,弥补立法空白.

无论是立法或制定规范性文件,建议重点关注以下几个问题:

(一)关于农村金融服务主体的公平准入、适度竞争问题

目前,农村金融服务供给主体包括合作性、商业性、政策性、开发性等各类性质的金融机构,所提供的农村金融服务包括信贷、融资、保险、期货、担保、征信、支付等不同类型的服务项目.从涉农贷款的投放总量看(目前的涉农贷款口径宽泛,需要再作界定):截至2017 年底,全国涉农贷款余额达到30.95 万亿元,其中农户贷款余额8.11 万亿元、农村企业及各类组织贷款余额17.03 万亿元、城市涉农贷款余额5.81 万亿元.从各类金融机构投放涉农贷款情况看:截至2017 年底,五家大型商业银行县域贷款余额10.11 万亿元,其中农业银行涉农贷款余额30762 亿元(其中农户贷款余额1.15 万亿元),邮储银行涉农贷款余额10542 亿元.农信社、农商行、农合行、村镇银行等农村中小金融机构涉农贷款余额9.6 万亿元,其中村镇银行支农支小特点明显,农户和小微企业贷款占比达到92.3%.农发行重点支持粮棉油收储、农业现代化、易地扶贫搬迁等领域,其中粮棉油贷款余额20066 亿元、易地扶贫搬迁贷款521.11 亿元,国开行农村基础设施和扶贫贷款余额2417.98 亿元、易地扶贫搬迁贷款余额634.56 亿元.提升农村金融服务乡村振兴的能力和水平,应当着眼于规范和发育各类农村金融市场主体,推动建立公平准入、竞争适度的农村金融供给体系.应当适度放宽农村金融机构市场准入门槛,吸引更多社会资本到农村投资设立机构.推动农村地区金融机构多样化、专业化发展,形成不同类型金融机构定位清晰、功能互补、错位发展的经营服务格局.当前,应将发展农村合作金融作为重点.农村合作金融立足农业农村,贴近农民,信息渠道通畅,灵活方便,服务效率高.目前,全国农村资金互助社资产总额为27.5 亿元,累计发放农户贷款106 亿元(2017 年,下同);贫困村资金互助组织的资金总规模60.1 亿元,入社农户191.2 万户,累计发放借款140.6亿元;专业合作社内部信用合作组织累计筹资36.9 亿元,累计发放贷款42.4 亿元,在调节社员资金余缺、提升社员信用风险和管理意识等方面发挥了探路作用.对于新型农村合作金融组织,早规范早受益,只有规范才能发展,否则,很可能重蹈历史上农村合作基金会的覆辙.

发展农村合作金融的思路:一是赋予各类新型农村合作金融组织市场主体地位,规范和引导合作金融组织根据自身机构性质,到工商管理或民政部门*注册登记;二是明确新型农村合作金融组织的经营管理原则和业务范围,坚持成员制、封闭性、自愿设立、管理的合作经济原则,明确其主要开展针对社员农业生产经营活动的资金融通,不得向非成员吸收存款、发放贷款及*其他金融业务;三是明确各类新型农村合作金融组织的监督管理职责和风险处置责任.明确县级以上地方人民政府金融监督管理部门负责监管,同时由国务院金融监督管理机构的派出机构加强对地方监管部门的业务指导和监督管理.

(二)关于建立各类金融机构服务乡村振兴的约束机制问题

党的十八届三中全会提出,“保障金融机构农村存款主要用于农业农村”.在农村地区吸收存款的金融机构,都应当承担相应的贷款投放义务,金融支农是各类金融机构应当共同承担的社会责任.推动建立金融支农责任约束机制,明确各类金融机构应当履行的支农责任,是提升农村金融服务乡村振兴的核心内容.建立支农责任约束机制,需要规范可考核、可激励、可约束的量化指标,引导、激励金融机构将吸存资金的一定比例用于“三农”(县域).

一是设定商业银行涉农贷款投放比例.划定涉农贷款投放比例是国外农村金融立法的一个重要内容,印度的《银行国有化法案》规定,商业银行必须将贷款的一定比例用于农业农村,印度储备银行建立了“优先发展贷款”制度,规定商业银行必须将全部贷款的40%投向农业、中小企业、出口等国家优先发展的行业,其中贷款的18%必须投向农业及相关产业.菲律宾通过立法要求所有金融机构把25%的增量贷款发放给农业部门.泰国的投资促进法规定,商业银行吸收的存款必须拿出13%发放农村贷款,投放不足的应将差额部分拨付给农业合作银行.

设定涉农贷款投放比例,需要考虑的一个问题是设定强制性指标,还是激励性指标.从目前相关的管理规定看,银监会2009 年制定的《中国农业银行三农金融事业部制改革与监管指引》要求,“中国农业银行在县域内组织的资金应主要用于县域.三农金融部的新增贷款占其新增存款的比例在财务重组完成次年原则上应达到50%,五年内贷款余额占其存款余额的比例应争取达到50%以上”.中国人民银行2010 年制定的《关于鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法》,采取了鼓励性指标,该办法将年度新增贷款占年度新增可贷资金比例大于70%的县域法人金融机构考核为达标县域法人机构,达标机构享受相关扶持政策,目前参与考核的农信社、农商行、农合行、村镇银行等四类县域法人金融机构的达标率达到75%以上,为增加县域贷款投放发挥了导向作用.

设定强制性指标具有强约束力,但还需要把握好金融机构市场运作与非市场化制度安排之间的关系以及“度”.考虑到商业银行独立开展市场化经营、自负盈亏,如果硬性规定涉农贷款投放比例,可能会造成一些商业银行为避免主动违法而选择退出农村金融市场,或可能造成金融机构经营状况出现恶化.鉴于此,可以将涉农贷款投放比例设定为激励性指标,对达到比例要求的,规定享受相应的优惠政策.同时,在设定具体指标时,可以根据县域法人金融机构、农业银行县域三农专营机构及其他商业银行的县域分支机构涉农贷款投放的实际情况,作出分层次、递进式的制度安排,在防止涉农金融机构脱农离农的同时,推动更多的商业银行开展支农服务,引导资金助力乡村振兴.

鼓励金融机构向社区、乡镇延伸服务,要合理扩大基层金融机构信贷审批权限.商业银行要把涉农金融服务有效延伸到县域和基层,大中型商业银行要率先设立和做实普惠金融事业部.

二是明确农村信用社的市场定位和宗旨,推动回归本源.农信社、农商行和农合行是农村金融服务的主力军.当前,农信社正在逐步向商业化转变,搞活经营、发展壮大是好的一面,但改革不能脱离服务“三农”的根本方向.要明确农信社立足县域,服务农业、农村和农民的市场定位,明确农信社优先为当地农民和农业生产经营组织提供信贷服务的经营宗旨,防止改制后的农信社离农弃农.保持农信社和农商行县域法人地位总体稳定,深化省联社改革,强化服务功能.

三是规范政策性和开发性金融机构支农服务重点,不断拓宽支农服务领域.作为我国农村金融供给体系的重要组成部分,农发行、国开行发展中面临着资金来源不稳定、资金运用约束不够、风险分担机制不明确等问题.要对其职责定位、业务范围、运营机制等做出规范,明确农发行、国开行的支农重点领域,推动建立政策性、开发性业务的风险补偿机制,规范自营性业务的发展方向,引导其不断加强对农业农村重点领域和薄弱环节的信贷支持力度.

四是为金融精准扶贫提供制度支撑.确保现行标准下的贫困人口到2020 年全部实现脱贫,是全面建成小康社会的底线任务,金融精准扶贫是拓宽扶贫资金渠道,助力打赢脱贫攻坚战的重要举措.要立足于发挥金融精准扶贫的积极作用,明确金融机构落实脱贫攻坚责任的相关规定,明确金融机构开展金融精准扶贫的激励措施,鼓励各类金融机构创新金融扶贫方式和产品,引导信贷资金和社会资金更多投入脱贫领域.要加快贫困地区基础金融服务普及和信用体系建设,精准对接贫困地区特色产业金融需求,推动政策性农业保险优先向贫困村和贫困户倾斜,支持贫困地区利用各种融资模式开展公益性基础设施建设.2020 年决胜脱贫攻坚以后,这些地区仍有发展不均衡、不充分及发展滞后的问题,制度规范需要设计.

(三)关于建立各类金融机构服务乡村振兴的激励机制问题

综合运用财政、税收扶持政策和货币政策工具,有利于增强金融机构的支农服务能力,是降低金融支农成本的有效途径,有利于调动金融机构的支农服务积极性,是推动金融机构由“要我做”向“我要做”转变的重要手段.要推动建立农村金融激励引导机制,在给予金融机构稳定政策预期的同时,帮助金融机构降低经营成本并获得合理经济回报,实现支农服务的可持续性.

建立农村金融激励引导机制,要与金融机构履行的支农责任结合起来,在具体制度设计中,作出指向性规定,优先扶持达到涉农贷款比例的金融机构,优先扶持履行支农责任良好的金融机构,推动建立谁履行支农责任就扶持谁,谁履行支农责任力度大,享受的优惠就多的政策导向.

在财政扶持政策方面:我国农村金融财政扶持措施在改革实践中不断发展完善,目前国家通过实施涉农贷款增量奖励、定向费用补贴、涉农贷款贴息、建立政策性涉农融资担保机构、开展涉农贷款风险补偿等,支持各类金融机构开展农村金融服务.一方面,要将目前已有规定并经过实践检验的财政扶持政策固定下来,增强扶持政策的长期性和稳定性;另一方面,要把握好制度权威性与部门操作灵活性之间的关系,为国务院相关主管部门灵活执行具体扶持措施留出空间,明确由国务院或相关主管部门制定财政扶持政策的具体实施办法.

在税收优惠政策方面:2008 年以来,国家先后实施了对金融机构农户小额贷款利息收入减按90%计算企业所得税纳税额;对种养业农业保险的保费收入减按90%计算企业所得税纳税额;对农户贷款、农村企业和各类组织贷款中的关注、次级、可疑、损失等四类贷款资产按规定比例提取的专项准备金,在计算企业所得税纳税额时予以扣除;对种植业农业保险险种按规定比例计提的巨灾风险准备金,在计算企业所得税纳税额时予以扣除;对金融机构农户小额贷款的利息收入免征营业税;对农牧保险项目免征营业税;对农村信用社、村镇银行、农村资金互助社、县域农村商业银行、农村合作银行的金融业收入,减按3%的税率征收营业税;对农业银行三农事业部发放的农户贷款、农村企业和农村各类组织贷款取得的利息收入,减按3%的税率征收营业税;对农林作物、牧业畜类保险合同免征印花税;对贴息贷款合同、金融机构与小微企业签订的借款合同免征印花税等税收优惠政策.从政策实施效果看,减免税收对企业利润具有促进作用,减免税额每提高1 个百分点,企业利润率提高0.26 个百分点,税收优惠政策以营业税减免较多,减免总额占比超过60%,对减轻金融机构资金压力,改进金融机构经营绩效具有明显效果.2016 年5 月1 日后,金融业适用的流转税由营业税改征增值税,应认真研究试点中遇到的问题,提升税收政策对普惠金融发展的激励作用.

对服务“三农”的金融行为给予优惠政策,将产生巨大的“外溢性”,是解决农村金融服务难题的“牛鼻子”和“总开关”.

(四)关于对服务乡村振兴的金融机构实行差别化监管问题

实施差别化监管是党农村金融政策的重要组成部分,也是推动金融机构提高农村金融服务质量和效率的重要政策措施.实施农村金融差别化监管政策,前提是确保安全,要依法明确农村金融监管职责,有效防范农村金融风险;重点是提质增效,要从提高农村金融服务能力和水平出发,掌控好安全与效率的“度”.

建立涉农贷款靶向瞄准机制.建立靶向机制的关键是完善涉农贷款专项统计制度,要把握好农村金融服务与农业农村实体经济发展之间的关系,科学设定涉农贷款统计类别和标准,解决目前涉农贷款统计“虚胖”问题.涉农贷款统计应重点反映各类金融机构直接为农民、农村集体经济组织、农民专业合作社及其他新型农业生产经营主体提供的用于农林牧渔业生产及加工的贷款,直接用于脱贫攻坚的贷款,直接用于乡镇、村基础设施建设的贷款等核心指标.

建立农村金融效果评估考核机制.明确由金融监管部门对各类金融机构的支农服务效果进行定期评估、考核,主要指标包括金融机构的支农服务规模、利率或费率水平、农村网点建设情况、经营绩效等,评估、考核的结果将作为金融机构享受国家扶持政策的重要依据.同时,加强对农村金融扶持政策的实施效果评估,努力提高扶持政策的针对性和有效性.

建立差别化农村金融监管机制.针对不同类型金融机构的业务特点,对达到涉农贷款投放比例要求、履行支农责任良好的金融机构,制定和执行差别化的流动性风险监测指标,适当提高涉农贷款风险容忍度.实行有利于农村金融发展的市场准入政策,优先支持达标金融机构增设网点,优先*其金融服务市场准入事项.

(五)关于构建良好的农村金融服务生态环境问题

建立农村金融生态环境建设机制.明确农村信用体系建设、支付结算体系建设职责,规范各类金融机构开展农村信用信息采集、信用评价活动,推动农村信用信息实现共享,推动改善农村支付结算条件,依法规范非银行支付机构开展农村支付服务.建立农村金融权益保护机制.明确各级地方政府推动农村普惠金融发展,加强农村金融人才培养,宣传普及金融知识,查处金融违法行为的责任.一方面要保护好农村金融机构依法经营的权利,打击恶意逃废债行为,维护农村金融市场秩序;一方面要保护好农村金融消费者的合法权益,保障消费者的知情权和选择权,畅通金融消费争议解决渠道.建立农村金融服务风险分散机制.推动建立财政支持的大灾风险分散机制,促进农业保险和涉农贷款的融合发展,完善政策性农业保险制度.针对有效抵押担保物不足问题,构建国家融资担保基金、省级再担保机构、市县融资担保机构等政府性融资担保组织体系,加强农村产权交易市场建设,扩大农村有效担保物范围.

(作者刘振伟系十三届全国人大常委会委员、全国人大农业与农村委员会副主任委员)

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