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风险论文参考文献：
PPP项目风险分担框架研究
山东长恒信工程咨询有限公司李欣
摘 要：由于PPP项目具有投资
额大、合同周期长等特点,使得项目参与方将面临比一般工程项目更多的潜在风险.在项目风险管理中,最主要的工作就是依照利益共享、风险分担、合作伙伴关系等契约精神,坚持由最适宜承担风险的一方来承担相应风险的原则使风险在社会资本和政府部门间合理分配,基于此,搭建起风险分担框架,从而在整个项目生命周期有效控制风险.
关键词：PPP；项目风险,框架研究
一、 引言
PPP项目的风险分担牵涉的利益相关方众多,若风险分担流程不明确或风险分担不合理,将会造成大量的谈判成本,同时更有可能影响到项目性能及移交.在解决具体的承担和补偿方式问题之前,首先要将项目所面临的所有风险进行全面识别,并在充分分析政府方及拟建项目的利益目标和风险态度的基础上,建立合理、规范、基于多方共赢的初步风险分担框架.
二、 项目风险分配原则
PPP项目的风险分配机制以风险最优分配原则为核心,同时还应遵守风险与收益对等原则、风险可控原则.
(一) 风险最优分配原则
PPP项目致力于在政府和社会资本方间实现风险分配最优化而非政府风险转移的最大化,因此并非所有的风险都会转移给社会资本方,在风险转移水平由低至高的区间内,存在一个最优风险转移水平,使项目实现价值的最大化.
若将风险不恰当的转移给社会资本方,政府方可能会由于转移了自身可以更有效管理的风险而向社会资本方支付更多的费用.不恰当的风险转移甚至还可能危及政府和社会资本方合作关系的长期稳定性.在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下,每个可识别风险均应独立分配给能够以最小成本、最有效管理它的一方承担,即PPP项目的风险最优分配原则.
(二) 风险与收益对等原则
本项目的风险分配主要通过合同约定的方式进行,在风险分配时应遵循风险与收益对等原则.合同条款中既应关注合同主体对于风险管理成本和风险损失的承担,又应尊重其获得与风险相匹配的收益水平的权利.如果风险管理成本大于与之对应的收益,风险转移不可能在自愿的情况下发生,只有各参与方从风险分担中均得到好处,风险分配才有意义.
(三) 风险可控原则
PPP合作期限较长,一些风险可能会出现政府和社会资本方都无法预料的变化,导致风险发生概率上升或风险发生时财务损失增加.为保证政府和社会资本合作关系的长期稳定,在《PPP项目合同》中,应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因索设定风险损失承担的上限,不能由某一方单独承担超过其承受能力的风险.否则,社会资本方可能无法保证公共产品及服务的提供效率,政府可能拒绝履约,最终影响双方维持合作伙伴关系的积极性.
基于上述原则,为解决风险分配这一贯穿PPP项目生命周期的核心问题,节约政府和社会资本方风险分配方案谈判时间,降低交易成本.现建立项目风险分配的标准化流程如下.
图1-1风险分配流程图
三、 项目风险分配
PPP项目风险可按照政治层面、市场层面、项目层面和不可抗力等四个方面进行分配.
(一) 政治层面的风险
1. 政局不稳定风险
风险描述：虽然我国现代政治环境相对稳定,但是在PPP谈判中也不能忽视这类风险因素的潜在影响.
风险分担建议：由于政治不稳定可能导致的相关法律、政策的不连续,造成重新审查该项目等风险,此类风险对于地方政府和社会资本方而言均不可抗,由双方按股权比例共担.
2. 民众抵制风险
风险描述：由于PPP项目多是和居民生活息息相关的服务产品,如果由于某种原因无法保障公众权益或影响到公众的利益,可能会遭到公民抵制或反对.
风险分担建议：此类风险建议依照过错方承担的原则进行承担.如果“民众抵制”的具体归责对象是项目公司,即因为项目公司操作不当引起的公众反对,则由此事件导致的项目损失则由社会资本方承担,政府不予补偿；如果具体归责对象是政府部门,则社会资本方有权要求恢复到风险事件之前的经济地位；如果没有具体归责对象,则由双方商议共同承担损失,具体由项目公司负责调解,政府方予以配合.同时,建议在PPP项目合同中的赔偿机制内容中清楚地描述上述要求的权利义务分摊以及赔偿前提条件和操作过程.
3. 资产征用风险
风险描述：本项目涉及到公共设施、生态建设等主要领域,根据《中华人民共和国宪法》第九条、第十三条以及《中华人民共和国物权法》相关法律规定,为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产,但应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益.特别值得提醒的是,社会资本方切勿利用政府部门对项目的迫切需求,而签订不平等条约或违反国家长期发展目标的条件,因为这会加大出现该风险的发生概率.
风险分担建议：从风险规划的角度,一旦发生此类风险应由政府方承担全部责任,并依法补偿社会资本方因此造成的相关损失.
4. 政府失信风险
风险描述：若由于存在信息不对称以及缺乏PPP运作的经验,政府部门对项目的认识不足而做出不恰当的决策时,政府方有可能依靠其权利优势不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务.
风险分担建议：此项风险可以在PPP项目合同中要求政府部门作出相应声明和保证.此外,建议社会资本方可采取的其他措施包括争取更高一级政府的支持和建立与政府部门共享获益的机制等.故此类风险由政府方承担全部责任,一旦发生,应赔付社会资本方的相关损失.
5. 政府审批延误风险
风险描述：对于本项目来说,征地、开工等诸多程序都需要政府审批,可能由于政府决策办事效率或申请方自身的问题,造成审批延误,就会花费过高的成本并且影响到项目的工期.风险分担建议：若因政府方原因造成的损失由政府方承担全部责任,若因项目公司提供资料不及时、不全面导致审批延误,造成的损失由社会资本方承担全部责任,故该项风险应由具体责任方承担.
6. 法律变化风险
风险描述：PPP项目合作期限较长,在这期间很有可能发生国家相关法律规定的废除或修订等,从而会影响到各方利益.建议在项目合同中明确说明,当已发生或即将发生的法律变更对项目的正常运营产生影响时,任何一方可致函另一方,表明对其可能造成后果的意见,包括对项目运营的任何必要变动、是否需对PPP项目合同的条款进行任何变更以适应法律变更、导致的任何收益损失、导致的项目成本变动等,并应提出实施变动的全面具体的办法,在收到另一方发出的通知后,双方应尽快进行讨论并达成一致意见.
风险分担建议：由于PPP项目的期限较长,法律变化的风险几乎不可避免,无论是政府还是社会资本方都应该在项目建设前期有所预见,虽然法律变更主要是政府主导,但市、县级政府无法左右上级有权部门主导的法律变更,因此法律变更风险,应由双方协商解决,故此类风险应由双方按出资比例共同承担.
7、 税收政策变化风险
风险描述：社会资本方可以要求政府部门尽最大努力使项目公司有权根据国内有关法律、法规、规章获得税收优惠,并给予签约方政府权限范围内的地方税收优惠.但还是可能会发生由于国家或地方税收政策的变更,导致社会资本方无法得到合理的优惠或影响项目收益.风险分担建议：由于PPP项目的期限较长,税收政策变化风险几乎不可避免,无论政府还是社会资本方都应该在项目建设前期有所预见.社会资本方作为各级政府税收政策的纳税人、被执行者,并无改变政策的能力.签约本级政府作为基层政府组织无法影响上级政府对税收政策的调整,且社会资本方作为市场经济的参与者,应承担相应的税收政策风险变更,故此类风险应由社会资本方承担.
8、 行业政策性变化风险
风险描述：国家对于PPP项目相关行业标准法规的变更,直接会影响到项目的建设和运营成本.
风险分担建议：行业标准法规的变更,会对本项目的成本、管理方式等造成影响,实施机构或实施机构授权单位职权范围内发生的政策性变更由政府方承担,上级政府行业政策的变化风险由双方共担.
(二) 市场层面的风险
1. 融资可行性风险
风险描述：项目公司根据项目的实际需求设计不同的融资方案,可能存在融资方案不可行,融资不成功的风险.
风险分担建议：本项目由项目公司做为融资载体,社会资本方具体负责融资工作,政府方不承担项目公司融资责任,故此项风险应由社会资本方/项目公司承担.
2. 高融资成本风险
风险描述：PPP项目选择不同的融资方式和融资结构均会对项目的融资成本产生影响,如果项目公司融资能力不强,金融市场条件不理想,很可能出现融资成本过高的风险.
风险分担建议：此项风险是较为常见的PPP项目风险之一,也属于融资风险范畴,与项目的融资结构直接相关.由于社会资本方承担项目融资工作,故此项由社会资本方承担.
3. 金融市场低效率风险
风险描述：金融市场低效率风险主要表现在金融市场不成熟、市场运作机制不完善等,此项风险会影响到项目的融资渠道以及融资是否能按时完成.此项风险若在项目的前期政府方与社会资本方经过谈判确定了合理的融资构架和交易架构后即默认为社会资本方接受项目融资结构及政府金融市场运作规律,故政府方不再为此承担责任.
风险分担建议：本项目的PPP融资结构及交易架构都是经过政府方和社会资本方共同参与的平等谈判得出的,社会资本方默认接受金融市场的环境,故此项风险应由社会资本方承担.4、 通货膨胀风险
风险描述：通货膨胀对于项目的直接影响是导致项目成本的增加.通货膨胀幅度过大将会影响正常的经济秩序,随之会出现诸如上涨等情况,对项目的收益有较大的影响.
风险分担建议：此项风险应由政府方与社会资本方共同承担,参与各方在签订PPP项目合同时包含对未来通货膨胀的预期,设定相应调价机制.
5. 利率变动风险
风险描述：在PPP项目的建设和运营期内,利率的波动会影响到建设期利息和运营期财务费用,从而影响项目收益水平.
风险分担建议：本项目建设期融资利率按照中标融资利率执行,故建设期融资利率变动风险由社会资本方自行承担；运营期本项目根据中国人民银行公布的5年期以上贷款基准利率通过调价公式对融资利率及合理收益率进行调价,故运营期利率变动的风险由中选社会资本方和政府方按照调价机制约定共同承担.
6. 市场需求变化风险
风险描述：对于本项目,客流量以及运营收入的预测是个难点,第三方运营收入的预测一般都与实际有一定偏差,这就会对社会资本方的收益产生很大的影响.
风险分担建议：市场需求变化属于不可预知风险,社会资本方作为市场经济的参与者,对项目的第三方运营收入应根据自己的行业经验作出合理判断并在招标时给予报价.当实际第三方运营收入低于中标报价时,损失由社会资本方承担；当出现第三方运营收入过高时,通过设置超额收益分配机制,政府方和社会资本方共享收益.
7、 工程第三方风险
风险描述：承包商、供应商的服务质量会影响到项目的施工进度、物资供应,重新选择承包商、供应商还会增加额外的交易成本,因此这也是PPP项目关系风险中不可忽视的一个因素.
风险分担建议：本项目由项目公司负责投融资、建设、运营及维护,且通过招标方式确定的符合条件的社会资本方可以“两标并一标”实施项目施工建设,故此项风险应由社会资本方承担.
(三) 项目层面的风险
1. 土地使用风险
风险描述：土地使用风险主要包括用地征收、相关手续*等,通常在项目前期由政府主导负责.若上述程序不能及时有效的完成,将对项目进度产生较大影响.
风险分担建议：本项目用地由政府方负责提供,土地征用、征收补偿等工作由政府方负责.
故该项风险由政府方自行承担.
2. 基础设施配套风险
风险描述：基础设施配套主要包括给水、排水、供电、通讯等.配套条件不完善将直接影响项目的施工进度.
风险分担建议：本项目用地红线外的配套道路已由政府方修建,供水、供电、燃气、道路、通讯等配套设施的建设由政府方负责协调.故此类风险应由政府方承担.
3. 设计质量风险
风险描述：设计质量对项目的影响是全局性的,本项目的优点之一就在于集设计、建设、运营一体从而达到全生命周期内的成本节约,设计质量低下将直接影响到后期的施工和运营成本.
风险分担建议：本项目由社会资本方负责设计工作,故此项风险应由社会资本方承担.
4. 建设过程控制风险
风险描述：在建设过程中的风险,一是指由于技术落后或设计时错误、遗漏,造成施工技术方案不合理,安全措施不当等；二是施工过程中材料引发的风险,包括原材料、成品、半成品的供货不足或拖延、数量差错、质量规格有问题、特殊材料和新材料的使用有问题,材料的损耗和浪费；三是设备引发的风险,包括施工设备供应不足、设备选型不配套、设备故障或安装失误等；四是由于上述原因造成的成本超支、施工工期拖延等风险.风险分担建议：项目采用PPP模式,由社会资本方负责项目的建设,故此类风险由社会资本方承担.
5. 设计变更风险
风险描述：设计的变更可能导致返工或额外的工程,必然造成成本增加.
风险分担建议：本项目进入技术封存定性阶段后,若需要设计变更则会产生此项风险.风险的分担应由提出设计变更方案一方来承担此项风险.若是应政府方的要求修改的设计变更,此项风险应由政府方承担,反之由社会资本方承担.本项目不允许社会资本方擅自更改项目的设计文件.但若因社会资本方的方案本身缺陷而造成的基础定型阶段的设计变更,则应由社会资本方承担此项风险.故此项风险由具体责任方承担.
6. 工期延误风险
风险描述：该项风险因素也是工程项目最普遍的风险事件,项目推迟完工对项目公司意味着利息支出增加、机会成本的提高以及运营期的减少,直接影响项目收益.
风险分担建议：明确设计、建设过程中的定期进度、质量检查的期限和流程,以期适时对建设过程进行监督管理,并应该明确延误事件发生后的应对方案.故此类风险应由造成工期延误的责任主体进行承担.
7、 建设成本超支风险
风险描述：项目建设过程中,如果发生设计变更、材料上涨、项目公司管理不善等都将导致项目的建设成本增加,资金使用效率下降.
风险分担建议：由政府方提出的非因修复原设计可能造成的质量、安全瑕疵或公众利益受损而提出的设计变更导致的建设成本超支,应由政府方承担；由社会资本方的管理不善等原因造成建设成本超支,应由社会资本方承担,故此类风险应由责任方承担.
8、 工程质量风险
风险描述：PPP项目合同中对项目的质量、服务标准以及到期转移时的标准都会做出明确的规定,工程质量不达标造成的返工、维修以及赔偿等也是项目的风险因素.
风险分担建议：项目采用PPP模式,由中选社会资本方承担项目投资建设及运营维护责任,通过项目公司实施具体工作.故此类风险由社会资本方承担.
9、 费用支付风险
风险描述：项目进入运营期后,项目公司通过可行性缺口补贴形式获取政府付费,可能存在因费用支付不及时、绩效考核不达标而无法得到预期收益的风险.
风险分担建议：若PPP项目回报机制为“可行性缺口补助”.政府方应将付费义务纳入地方财政中期规划和年度预算,并按照PPP项目合同中的约定如期足额地向项目公司支付财政补贴,此部分风险应由政府方承担.但社会资本方在项目公司运营时,承担因经营不善、绩效考核不达标而带来的经营收入减少、财政补贴扣减,此部分风险应由社会资本方承担.故此类风险由责任方承担.
10、 安全运营风险
风险描述：运营期内,由于设备运营、人员管理不当等原因导致财产损失、停运等,使成本超支.
风险分担建议：PPP项目由中选社会资本方承担项目投资建设及运营维护责任,通过项目公司实施具体工作.故此类风险由社会资本方承担.
(四) 不可抗力风险
1. 非自然不可抗力因素
风险描述：不可抗力因素是指项目合同方无法合理预见,发生时又无法回避、控制,从而对项目产生严重影响的事件或情况,如事故、战争、禁运等.在PPP项目合同中需要明确对不可抗力事件作出定义,明确发生不可抗力事件之后的应对措施,例如明确相应的赔偿计算方法、支付程序等,此外也需要明确不得定义为不可抗力的事件.
风险分担建议：此项风险为不可抗力风险,应由政府方与社会资本方共同承担.
2. 地质条件风险
风险描述：该风险主要是指合理勘测外的气候/地质问题(例如工程建设用地上发现考古文物、化石、古墓及遗址、艺术历史遗物及具有考古学、地质学和历史意义的任何其他物品)影响到项目的执行的风险.
风险分担建议：PPP项目中政府方已对地形、地质、水文、气候等条件进行了周详的可行性评估,但并不免除社会资本方应尽的调查义务,原则上应由双方共同承担.
3. 气候环境风险
风险描述：主要指施工地点的气候、环境条件不利,影响施工进展的风险.风险分担建议：原则上应由双方共同承担此项风险.
综上,风险分担方案表如下：
表1-1风险分担方案表
参考文献：
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（本文主审：晓 翰教授）
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