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作为“直接”的经典形式,全民公投早在古希腊、古罗马时代就凸显其效率低下、地广人多时容易误事和民粹有时会被利用、误导的缺陷,而近代以来的主要是代议制,正是在“民意”和“效率”中寻找平衡点的结果——马上就要过去的2016年,全民公投的消息不绝于耳.4月荷兰公投否决欧盟与乌克兰联系国协定,6月瑞士公投否决“无条件基本收入”决议、英国公投决定“脱欧”,10月匈牙利公投否决欧盟强制分摊难民（因率不达标而无效）……但是这还没完.12月4日,意大利又举行了修宪公投.目前来看,意大利公投的失败很可能导致政府更迭,而一旦反欧盟的极右翼五星运动党上台,意大利或将步英国的后尘也搞“脱欧”公投.另外,法国、奥地利等国未来也都面临类似的状况.现在的欧洲似乎染上了“公投病”.
英国“脱欧”的涟漪
5个多月前,英国的“脱欧”公投给了欧盟一记重拳,将欧盟推进了数十年的一体化进程逼到了悬崖边.英国公投“脱欧”起到了一个不好的示范效应,荷兰、丹麦、法国、意大利等国的一些政党纷纷谋求本国“脱欧”.其中,意大利5日据信已公投失败.
作为欧盟第四大经济体,自1946年实行议会共和制以来,70年间意大利换了63届政府.伦齐政府上任两年多来,意大利这个欧债危机重灾区的经济稍有起色.为保证政策连续性和经济复苏,伦齐效仿卡梅伦,决定搞一次公投,并且赌上自己的政治前途,一旦公投失败就辞职.
伦齐搞的修宪公投,旨在大幅削减参议院席位、削弱参议院权限,使得包括政府信任案在内的大部分法案只需众议院通过即可,一改目前需参众两院通过的现状,以保证政治体制更简单高效.这样一来,在众议院掌握多数席位的情况下,伦齐政府就能长期执政.不过,伦齐显然已重蹈卡梅的覆辙.不但自己所在的党内有人反对,其他反对党更是坚决反对这一修宪建议,其中就包括极右翼政党“五星运动”和“北方联盟”.
“五星运动”在2013年意大利议会选举中异军突起,得票率和议席数排在中左联盟和中右联盟之后,但按各政党单独得票率和议席数统计,“五星运动”则是议会第一大党.今年6月的地方选举中,该党又获大胜,五大城市中拿下罗马和都灵.伦齐在公投失败后辞职,“五星运动”就有很大可能性上台.而一贯反欧元、反欧盟和反移民的“五星运动”早已发话,如果掌权就着手搞“脱欧”公投.这将从根本上动摇欧盟的根基,意味着欧洲不可忽视的一股政治力量的崛起.
这股力量在法国,就是极右翼的“国民阵线”.虽然在此前的法国地方选举中,该党高开低走,但在明年4月、5月大选临近之际,支持该党的呼声乍起,党首玛琳娜·勒庞有可能重演其父老勒庞2002年大选冲进第二轮的戏码.她也曾明确表态,一旦当选总统,就在法国推进“脱欧”公投.此外,英国公投“脱欧”后,荷兰议会第三大党、保守的极右翼民粹和疑欧主义政党自由党呼吁,荷兰民众也应就是否“脱欧”举行公投.丹麦议会第五大党、翼的红绿联盟也表示希望就欧盟成员国身份进行公投.在意大利修宪公投当天,奥地利也进行了总统选举,极右翼自由党候选人霍费尔胜出的概率很大,霍费尔如果当选,将成为二战后奥地利首位极右翼领导人.此前他曾威胁说,如果欧盟继续推进一体化,奥地利也将效仿英国举行“脱欧”公投.
受到这一系列刺激,欧盟委员会主席容克看不下去了.他最近发声呼吁欧盟国家不要随便举行“脱欧”公投,否则民众真的会像英国一样选择支持“脱欧”,在欧盟已经问题重重之时,公投只会带来更多争议.
公投不是“万金油”
容克说得没错.当前,欧债危机后的欧盟加强了对各国的干预,引发了不少国家的反弹.受欧债危机拖累,欧盟国家经济不景气,失业率攀升,社会福利面临缩水,欧盟内部人员流动和难民危机叠加,严重冲击着欧盟主要国家的就业岗位和社会秩序.
英国“脱欧”的一大动因就是来自东欧和欧洲以外的移民,分割了本国公民的就业和福利.法国巴黎、尼斯和比利时布鲁塞尔等多地发生恐袭事件,进一步加剧了欧洲多国对待外来移民的抵制态度,民粹主义政党就此借民意变化之势坐大.
当没有解决好经济问题、对难民潮缺乏有效应对,以及内部发展不均衡的欧盟吸引力下降时,各种公投自然就层出不穷了.除了上述吵闹着要“脱欧”的,还有匈牙利10月公投否决欧盟强制分配难民（因率未达标而无效）,以及荷兰4月公投否决欧盟与乌克兰联系国协定.
按说欧洲各国议员和政府首脑都是民选产生的,这种代议制已在很大程度上代表了民意,这些具备专业能力的政客的工作就是替民众管理国家.当出现各种问题时,为政者应该寻求解决方案或做出准确判断.现在,政客们把本该自己想办法处理的问题交之于公投,是某种程度上的不作为,也是一种无能和推卸责任的表现.
公投虽然直接反映民意,是直接,但这种决策方式存在很大的不确定性,涉及更复杂的问题时很容易失败.以英国“脱欧”公投为例,大部分普通民众缺乏专业知识,对于英国留在或退出欧盟这种复杂而宏大的问题,不可能做出准确且理性的判断,这种情况下,很多人只能依靠自身感受和好恶,常常因为对某一个点的不满而投出反对票,从而全盘否定整个议题,这样得出来的公投结果很难说全面客观地反映民意.
另外,这种公投的一大缺陷,就是以简单多数的方式解决了一个很难简单判断是非的复杂问题,让社会更加分裂.比如英国公投,就是以51.9%对48.1%的简单多数决定“脱欧”,完全否定了几乎另一半民意,以至于英国“脱欧”公投后有不少人反悔,联名二次公投的人超过400万之众,这反映出当初时不少选民的草率.一位叫亚当的英国男子就说：“我以为我们肯定会留在欧盟,所以就投了离开,没想到自己的票这么重要,现在很失望.”另一位叫瑞安·威廉姆斯的19岁男孩说：“我只是觉得改变很有意思,但我后悔了.我本来就不知道投哪个好,我朋友投了留下,我想着不能跟他一样,就投了离开.”
从更宏观的视角来看,欧洲“公投热”还与政治风向、社会思潮、媒体传播、技术环境等方面的变化直接相关,特别是民粹主义流行、反欧盟情绪上升等.专家认为,和民粹政治之间的界限在当前欧洲政治实践中模糊难辨,民粹正借助公投这一形式成为泛欧洲的政治势力.而由政治精英创建的、存在所谓“赤字”的欧盟最容易成为攻击标靶,借以迎合选民情绪,这也是欧洲许多公投都涉及欧盟问题的一大原因.
从当前形势判断,欧洲这股“公投热”仍将继续,可能造成的政治和社会影响不容忽视.一是在英国“脱欧公投”的示范效应下,欧洲其他国家预计会更多地通过公投,对内获取政治资本,对外迫使欧盟让步.二是公投无助于“达成共识”,还可能激化矛盾,为民粹主义势力创造条件.从某种角度来看,公投像一个潘多拉,一旦被打开,就会不断制造出分歧,加大现有政治秩序的撕裂.这也是导致现在欧美国家政府和整个政治体系权威受到挑战的根本原因.
全民公投类别知多少
当代流行的模式,是兼顾民意和效率的代议制,选举分为“普选”（直接选举）和“层选”（间接选举）两种,但决策则几乎都采用内阁、议会讨论表决的形式,但全民公决的形式并未消失,而是被广泛用于解决争议性、棘手性问题,或对任何政府、政党和政治势力而言都不敢自作主张的大政方针进行取舍定夺.
立宪修宪 宪法是一国根本大法,许多国家在制宪、修宪时都会通过全民公决赋予新修宪法以最大的权威性.这方面比较典型的例子如埃及,2011年“尼罗河革命”推翻穆巴拉克政权时,埃及就举行了“修宪公投”,废除旧宪法,让新宪法通过全民公投获得权威性,然后再以获得权威性的新宪法为依据组织总统和立法选举.2013年军方推翻“穆兄会”塞西政权,为赋予这一行为合法性,塞西政府于次年1月中旬迅速组织了两年内第二次修宪公投.在推行大陆法系的国家、尤其新兴国家里,“立宪修宪需要公投”是较普遍的共识.
主权领土归属 决定“统独”、“分合”之类涉及领土主权争议的问题事关重大,因此全民公投已取代战争,成为许多当事方的优先选项.这种类型的公投有的系国际调停并为当事方接受后举行,如2011年导致南苏丹共和国独立的“南苏丹公投”,就是根据2005年《内罗毕协议》原则,由昔日苏丹内战双方一致同意并保证尊重公投结果后举行的,结果98.83%支持南苏丹独立,其结果获得联合国和苏丹喀土穆政府的承认和尊重.也有的系一国自行决定举行,如2014年苏格兰独立公投,就是此前一年由英国卡梅伦政府主动提出的.
还有些主权性质的公投系特殊原因所造成,如加拿大魁北克独立公投,其原因是今天的加拿大系昔日说英语的安大略等省份和说法语的魁北克所组成,后者的“自决选择”从建国之初就被承认,且加拿大虽然1860年就建国,但直到122年后才真正摆脱英国终审裁决权,因此宪法在这方面存在漏洞.1995年10月30日,魁北克第二次独立公投,“统派”仅以50.6%对49.4%的微弱优势险胜,勉强保住了加拿大的主权领土完整,让“统派”吓出一身冷汗.这件事促使加拿大各方开始真正重视弥补宪法漏洞,并在1998年通过所谓“清晰法案”,提高了“魁独公投”的门槛.
如果涉及主权领土归属的公投既未得到当事双方认同,又未获得联合国之类国际组织支持,则其结果往往不会被承认,如科索沃独立公投、克里米亚归属公投都存在当事一方不认同的问题,而西班牙加泰罗尼亚两次“独立公投”则是西班牙政府拒绝承认.
重大事项 这一类全民公投覆盖面非常广泛：既有名副其实的“国家大事”,如今年英国脱欧公投和稍早时希腊是否接受“三驾马车”抒困计划的公投；也有看似“家务事”实则具有重大社会意义的敏感问题,如天主教传统浓厚的爱尔兰曾就是否允许堕胎合法化举行过公投；还有些公投则是比较“本地化”的,如加拿大除“魁独”问题外历史上第一次公投,是不列颠哥伦比亚省于2011年9月24日举行的税制公投,即究竟是实行此前不久由联邦政府推动、省政府落实的“合并销售税”（HST）,还是恢复此前长期实施的“分税”（分为联邦销售税GST和省销售税PST）.
当然,也有个别极端例子——瑞士.这个富有公投传统的国家平均一年要举行4次公投,很多在别的国家看来鸡毛蒜皮的小事,这里也要公投定夺.一般认为,瑞士公投属于“重大事项”中的特例,毕竟什么是“重大”并没有个统一的标准. （本报综合）
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