文化治理场域下中国文化保税区政府治理机制,本文是政府治理方面毕业论文提纲范文跟治理机制和保税区和政府相关论文写作技巧范文.
政府治理论文参考文献：
〔作者简介〕杨毅（1977—）,男,湖北武汉人,教育学博士,西南大学文化与社会发展学院副教授,主要研究方向为公共政策与文化治理；黄美玲（1999—）,女,重庆江津人,重庆文化产业（西南大学）研究院研究人员,主要研究方向为文化政策学；张琳（1982—）,女,吉林吉林人,管理学博士,西南大学文化与社会发展学院副教授,主要研究方向为区域治理与文化政策.
〔摘 要〕在“一带一路”的伟大倡议下,对外文化贸易和跨境文化交流增长迅速,我国文化创意产业依托国家对外文化贸易基地的政策优势繁荣发展,产生了进一步优化文化市场资源配置和提升政府文化治理能力的需求.为此,我国现已建立和筹建诸多文化保税区,以推进创新文化贸易实践模式及创新实践的体制改革.现阶段,我国文化保税区以税收减免为核心,以高效的服务为基础,为我国文化经济搭建起便捷化贸易平台,在聚集文化创意产业资源与促进对外文化贸易的发展中驱动效应显著.在国家文化治理体系日益完善的背景下,我国文化保税区在实践运作中存在的诸多问题与不足,需要在研究文化保税区实践模式的基础上,找出阻碍其治理机制创新的原因,探析发展中国家政府治理创新的路径,推动我国文化贸易国际化进程,提升国家文化软实力.
〔关 键 词〕文化创意产业；文化保税区；文化治理
〔中图分类号〕F712.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1671-7155(2018)05-0052-06
在“一带一路”倡议及文化强国战略背景下,2016年国家印发的《“一带一路”文化发展行动计划（2016—2020年）》强调要“切实推动文化贸易创新发展”.在我国自贸区文化贸易快速发展的过程中,文化保税业务功能大大加强.基于对外文化贸易中简化运营机制与降低运营成本的现实需求,为促进我国文化经济国际化进程,在利用当前自贸区、保税区现有基础和成功经验的基础上,应逐步完善其文化市场中的服务职能,设立文化保税区.2013年3月,我国首个文化保税区——“北京天竺文化保税区”揭牌,大批艺术品入区展览,突破了文化艺术品保税服务局限在瑞士和美国的格局,搭建起了文化产品“引进来,走出去”的便捷平台.2018年6月,正式授牌北京天竺综合保税区·文化保税园“国家对外文化贸易基地”,文化企业“走出去,引进来”平台作用更加凸显[1].在此过程中,政府在文化保税区管理协调和综合治理方面一直发挥着重要作用.在我国文化治理体系架构不断完善的场域下,文化治理能力在推动我国政府治理能力现代化体系中的引擎作用也日益显著.合理界定政府在文化治理体系中的职权范围,积极协调政府与文化市场各主体的关系,保障和实现国家文化政策导向,形成重点文化市场领域的政府管理机制,是构建我国文化治理体系的关键.在对外文化贸易中,特别是在文化保税区等特殊经济区域,政府需要有效扶持和合理引导,创新区内政府运营模式,促进文化市场流通体系、监控体系、法律体系、信用体系的建立与完善,提高国内外文化资源的利用效率,以此构建统一开放、竞争有序的文化市场体系,促使我国文化创意产业在“文化搭台经济唱戏”的舞台上谋取竞争优势,同时积极开展国际经济文化交流,通过先进价值理念、文化载体和文化传播能力建设致力于寻求一种体现国家利益和国家意识形态的文化力量[2],从而提升中华文化在国际关系范畴中的影响力、吸收力和同化力,助力提升我国文化软实力和对外文化贸易交流,以文化经济实力切实助推“一带一路”建设.
一、文化保税区政府治理的基本范式
国际上大多文化保税区在宏观层面上都是由国家设立专门的管理机构对文化保税区的设立进行审批、监督和协调等.在微观层面,文化保税区治理模式则以二元治理模式为主,包括“政府+常设机构”的政府主导型治理模式与“公司+政府部门”的公司主导型治理模式.这两种模式的选择主要视国内文化保税区法律完善水平和文化市场的开发程度而定.
以政府为主导力量的“政府+常设机构”模式往往出现在发展中国家.由于法律体制不完善,市场开放程度有限,发展中国家的文化保税区主要是由政府派出常设机构依法进行日常综合性事务管理,区内的基础设施大多由政府提供.政府常设机构对区内的文化贸易、文化服务等具体事务的干预程度高,在区内文化项目审批、文化市场监督、文化企业管理等方面具有较为严格的程序.巴西、泰国、越南等国家就采取的这一模式[3].
而以公司为主导力量的“公司+政府部门”模式多出现在发达国家.由于国家法律体系健全,市场开发程度高,发达国家的文化保税区在政府授权或者新设的公司管理下进行开发经营,其它专业性事务由政府相关部门负责管理[4].美国、加拿大、爱尔兰等国家采用这一模式.
我国文化保税区的治理模式为“+地方政府+管委会”治理模式,管理部门代表国家对文化保税区行使宏观管理职权,但是并不直接管理文化保税区,而是委托所在地的政府进行代管,地方政府设立派出机构对区内的日常性综合事务进行管理[5].从管理体制来看,文化保税区管理主要包括宏观管理和微观管理两个层面.
在宏观管理层面上,我国政府采取的是协同管理的办法,即由政府税务、海关、工商等多个部门对文化保税区设立的审批、监督、协调、运行政策制定等工作进行管理控制.其优点在于不需要针对文化保税区再设立新的政府管理部门,而是把文化保税区内不同事物划分到原有的政府职能部门.文化保税区的设立审批主要由国务院负责,而运行政策的制定则由海关总署、国家外汇管理局、外经贸部、工商行政管理、财政部、国家税务局等部门负责具体操作.
在微观管理层面上,我国文化保税区主要采用的是相对集权、分部门管理的模式,即总体上以地方政府的派出机构——“管委会”为主导,区内具体事务由海关、工商、税务等部门分别管理.管委会行使行政事务管理职权和经济管理职权,实行“一站式工作、一条龙服务”的行政模式,为保税区内企业运营提供综合服务.“一站式”工作,就是与企业设立、登记等有关的行政手续全部由管理委员会一个窗口为其*,以高效便捷的行政程序为区内文化企业设立及文化投资项目的审批、开户等工作提供最大的便利.“一条龙”服务,是指对于文化企业设立后日常运营所需的水电、卫生、绿化、仓储等服务,可以由管委会及其直属公司提供.以文物艺术品贸易为例,天竺综合保税区管委会建立了文物艺术品仓储存放、保护修复、通关物流等配套服务,为文物艺术品长时间储存、跨境流转提供了高效的支撑平台[6].而文化保税区内的海关、国检、工商、税务等具体事务则由各相关行政部门分别进行管理,区内行政部门受所在辖区政府行政部门的垂直领导,管委会负责协调各部门工作的开展.
我国文化保税区内推行“一线放开,二线管住,区内自由”的管理理念,对符合条件又有需求的文化产品,实行“先入区后报关”,即文化产品在进入保税区的时候可以先不*通行手续,进入区内以后在规定的时间范围内*进境货物备案申报手续；而对于进入文化保税区内的产品,首先是全程进行GPS系统实施定位监管,其次是安装与海关卡口联网对接的智能化监管系统,对货物的进出口实施全程监控,对超过期限而未按照规定程序报关的产品进行风险提示,且未报关的货物不能出区出境.
二、我国文化保税区政府治理的实践态势
（一）我国文化保税区政府治理的目标导向
1.基于效能型管理,降低交易成本
推动管理效能化发展,降低文化企业在贸易中的交易成本,是文化保税区政府治理的首要目标之一.就艺术品拍卖而言,文化贸易大型艺术品拍卖会上的拍品总估价动辄数十亿,而境外艺术品入境按照规定在报关时需要缴纳30%以上的关税、增值税等费用,数亿元的资金占压为企业带来了沉重的税务负担.而就举办展会而言,境外参展商必须提前几个月开始进行跨越多个部门的申报工作,手续繁琐复杂,还需提前缴纳保证金.巨额的费用负担和繁琐的申报流程造成国际重量级大型艺术拍卖和展览在中国举办积极性不高,阻碍着我国文化市场的国际化进程.设立文化保税区,利用区内“入境不入关”的优势,对文化贸易中部分税收进行减免,可以降低企业的税务成本；将文化保税区实施的“关税履约保险”由入关完税改为出保税区时缴纳跟税额等值的保证金,可以减轻企业前期运营的资金压力；通过提供“一条龙”服务,简化流通环节,可以节省手续费用,促使文化产品低成本、高效率流转,降低企业运营成本[7],以提升国外优质文化资源在我国文化市场的流通积极性,增强我国文化市场活力.
2.基于协同型管理,整合产业资源
国内外的文化企业大多是中小型企业,企业内部缺乏物流、关务、财务审计等配套部门,无法形成完整的产业链.大多文化企业依靠其他配套公司处理相关事宜,造成自身话语权大量缺失,甚至会导致因为委托的其他配套公司的违规操作而导致文化企业成为违法主体.例如2012年,一批画廊、拍卖公司偷漏税的海关查税事件,很大程度上是缘于物流公司的低报、虚报,很多文化企业连海关税票都没拿到,却成为事件的主体.鉴于此,文化保税区通过平台化资源与政策优势,吸引国内外文化企业纷纷入驻,吸引文化企业在此聚集,并通过协同型的管理方式,整合保税区内产业资源,打造专业化、规范化的产业服务系统[8],解决中小型文化企业在经营管理过程中的配套服务缺失问题,实现文化资源的优化配置,以完善文化企业产业链,最终形成文化规模效应.
3.基于服务型管理,创新管理方式
在社会分工日益精细化的时代,文化保税区实质上就是通过提供便捷化服务为文化企业“解绑”.一方面,文化产品价值的形成周期具有特殊性,以艺术品为例,与一般商品相比,其不是由其生产者——画家决定,而是在画廊或者拍卖交易过程中形成,在后续交易过程中也可能会发生变化,这给文化企业的日常经营带来了一定的风险；另一方面,文化产品价值的评估具有复杂性,例如版权交易中,国内某公司称进口的图书版权价值100万,在每日货物审批量数以万计的海关对该价值真实性的证明无疑需要大量的手续,从而增加了文化企业交易的复杂性.而文化保税区就是通过创新管理方式,通过出台优惠政策与建设配套设施,推动区内服务更加高效化快捷化发展,使文化企业能够更多地专注于自身的业务,从而将非业务类的事务交由文化保税区这个资源整合平台进行集中处理.以文化艺术品的审定为例,天竺综合保税区最新确定的以拍卖公司和藏家签订的“保留价”作为进口环节的定价标准的举措得到了多方认可,从而大大降低了文化贸易过程中的争议性和不确定性.
（二）我国文化保税区的政府治理绩效
1.税收减免效应显著
政府针对文化保税区进出口、区内企业间交易等出台了独特的关税豁免、增值税和消费税免除、所得税减免、保税和出口退税等税收优惠,减少了文化生产和贸易的成本.在费用成本上,无论是传统的电影节、艺术节,还是博览会、拍卖会都会产生数额较大的开销.而在文化保税区内,30%以上的税费成本可免除,只需缴纳一定的服务费.目前,众多拍卖公司已经成为园区驻区企业,并举行了多场大型拍卖会,拍卖活动前后拍品都储存在保税园内,使文化贸易更为高效便捷.在时间成本上,文化艺术品在展览区内快到6个月时,为避免因视同销售而交税可以将展品放到文化保税区内,相当于展品再次入关,延长了展期,节省了进出口的时间,降低了由于展区内展览时间的有限性与文化市场交易的不确定性而带来的经营风险.区内减免税收的政策优势,为文化贸易搭建起便捷的交易平台,将越来越多地吸引文化产品进入我国文化市场,有助于增强我国在国际文化贸易竞争的参与度,提高我国创意文化产业的国际竞争力.
2.产业集聚效应明显
政府利用文化保税区通过三个方面发挥产业集聚效应以完善对文化企业的服务.其一是信息集聚效应.利用平台优势对区内文化企业及文化贸易的相关信息进行整理收集,将文化产业的一手贸易资讯进行公示,有助于解决由于信息不对称所产生的文化企业经营困境.其二是物流集聚效应.将文化保税区打造成物流网全球合作的专业环节,有利于解决物流服务中所面临的海关问题,最终实现全网范围内“门”到“门”的概念.其三是金融集聚效应.利用保税区吸引文化企业的入驻也可以带动金融机构的加盟,从而为我国创意文化产业的发展创造良好的经济环境.例如,我国政府通过设立上海自贸区试验区,使得银行业与非银行业的金融机构获批成立营业性网点,为保税区的自贸业务提供金融支持,从而推动我国文化贸易和投资自由化与便利化,使得我国进入全球文化生产价值链、文化资源供应链、文化品牌服务链的步伐进一步加快.
3.对外贸易驱动效应突出
我国文化保税区内实行“境内关外”的运作方式,区内文化企业不仅享有税收上的优惠而且通关手续上被给予了极大的便利,减少了企业运营成本.以影视行业为例,北京市新闻出版广电局支持文化企业在天竺综合保税区内开展影视出版创作、后期加工、版权保护等业务,企业可利用区内保税优势引进海外先进技术和人才组建制作团队,从而大大简化了制作流程,节约了制作成本.进口影视文化产品可享受免许可证的待遇,从而简化了部分报关环节；出口影视文化产品到国际市场仅需向海关备案,无需报关,并且按规定享受增值税出口退税政策；区内企业在进行海关备案以后,其为影视制作而购置进口的专业设备可在区外开展保税租赁业务,分次摊销进口关税,从而可以提高设备的利用效率,摊薄影视作品制造成本.目前,我国文化保税区已逐步建立起保税展示、文化创意、进出口艺术品加工、仓储物流、金融支持等较为完善的配套服务体系,搭建起文化产品“走出去,引进来”的平台,形成了国际文化产品展览展示中心、国际文化企业贸易集聚中心、国际文化仓储物流中心、国际文化商品交易服务中心、国际文化贸易信息服务中心等功能区和服务平台及服务体系,极大地推动了对外文化贸易的发展.在此过程中,通过学习和借鉴国外文化企业先进的技术和管理经验,也有助于提高自身文化竞争力,在激烈的国际竞争中赢得主动,扭转文化贸易逆差,维护国家文化安全,增强我国文化的整体实力和国际影响力.
三、阻碍我国文化保税区政府治理机制创新的现实原因
（一）法律体制不完善
在国际惯例中,设立经济特区都是先立法,明确特区的性质、作用,再推广实施.而由于我国面临特殊的历史背景,保税区的设立没能够经历先立法再立区的过程,导致其发展过程中法制保障工作严重缺失.目前我国与文化保税区相关的法律体系由全国性部门法规部门规章、地方性法规和区内运营的管理办法细则构成.其中,省级政府或人大颁布的地方性法规及市级政府或管委会及其职能部门制定的管理办法细则是其体系中的核心内容.这种由全国性部门规章、地方性法规和区内运营的管理办法细则来管理文化保税区而缺乏全国性统一立法的状况,一方面使保税区内的运作缺乏统一的法令,各行其是,为了提高区域绩效,片面追求区内的经济效益,推行不合时宜的优惠政策；另一方面使政策稳定性受到质疑,导致外来投资主体对自身权益的合法性产生怀疑,影响投资信心.缺乏统一的文化保税区法规已经导致了各种条例法规和管理细则差异化甚至矛盾性存在的问题,妨碍了我国文化保税区的健康发展和在文化经济发展中各主体积极性的发挥.
（二）管理体系有缺陷
在保税区发展比较成熟的国家里,政府均设有专门的机构对保税区进行宏观管理,因而具有一定的系统性.这种系统性体现在：政府对所设区域内的全部事务进行统筹管理,有权自行制定统一的法规与条例.如美国的对外贸易区委员会、欧盟的欧盟理事会、墨西哥的部际委员会、巴拿马的自由贸易区管理委员会等.而反观我国文化保税区,在宏观管理上,我国推行共同管理型模式,没有专门的机构进行统一管理,容易出现各部门权力不明、权威性差、效率低、沟通协调难度大等问题.而地方设立的微观管理职能实际上是由对外经济贸易合作部、海关总署、国家税务总局、财政部、工商行政管理总局、文化局、等各地方职能部门共同执行,对保税区内文化、海关、交通等各种事务进行综合管理,形成了“多头多管”的局面[9].由于各部门对于保税区内文化企业的认识不统一,所出台的政策有时难以协调一致.此外,在利益驱使下,各职能部门在具体事务的管理过程中,容易产生管理职能交叉与管理缺位并存的现象.
（三）管理技术存在不足
文化保税区内管理技术不足主要体现在管理手续繁琐、信息沟通不畅、物流管理技术落后三个方面.首先,我国文化保税区在海关管理方面还没有完全实现“境内关外”,对外开放的自由度有限.国家海关总署对文化保税区的认识停留在文化领域“海关监管的特殊经济区域”,把保税区当作放大版文化保税仓库区来实施监管,没有真正地放开一线,造成监管手续繁琐,管理效率低下.其次,在管理信息的沟通方面还存在一定的障碍.一方面,区域一体化进程缓慢,各文化保税区之间缺乏高效便捷的信息沟通交流渠道；另一方面,文化保税区内部没有实现实体监控与信息监控的有机联动,当进出口文化产品享受税收优惠政策时,往往需要经过重复验关的繁琐手续,不利于文化产品在保税区的自由流通.最后,在物流管理上,文化保税区缺乏现代化物流技术与信息网络技术支撑,在文化产品的运输、仓储、搬运、实时跟踪、物流信息等方面的管理和监控技术有待进一步完善[10],从而使监督管理工作存在诸多缺口.
四、我国文化保税区政府治理机制创新的进路选择
（一）完善“统分结合”的立法机制
将我国文化保税区的性质、地位、功能等根本性质以法律的形式确定下来,使其步入有法可依的轨道,是我文化保税区可持续发展的前提与基础.完善文化保税区内的立法工作,应在遵循国际惯例的基础上,根据我国文化产业市场发展规律,建立起“统分结合”的立法机制.“统分结合”的立法机制囊括两个基本原则.一是统一立法原则.在我国文化保税区发展各自为政的现实情况下,国家需要统一领导、统一管理,从国家宏观层面出发,制定出符合我国文化保税区行业发展规范的法律.第二,地方补充原则.由于我国文化保税区的现实发展水平存在差异,在立法工作的开展中,需要在统一领导的前提下,充分发挥地方积极性,由地方相关立法部门,结合本地区文化保税区发展实际,制定一些地方性条例法规对国家立法进行补充.将统一立法与地方补充相结合,以法律形式明确我国文化保税区的功能定位,整合区内管理体制,规范区内运作模式,将推动我国文化保税区良性运转.
（二）建立“收放有度”的管理体制
建立“收放有度”的管理体制需要从三个层面着手.一是在宏观层面,应建立起全国统一的文化保税区领导职能部门,负责各文化保税区设立申请、审批等工作,制定文化保税区的总体发展战略和宏观管理政策,并且对文化保税区建立相应的职能部门进行垂直领导[11].二是在微观层面,要大胆放权,积极探索公司式的文化保税区管理模式,逐步实现政府职能部门由行政管理向行政治理的转变,增强政府服务职能,通过落实负面清单管理的措施,减少对区内企业经济贸易行为的干扰,从而推动区内投资主体多元化、社会化、公共化发展,加强与民间企业的合作,将区域招商与提供配套服务的权力有计划地下放给合作企业,通过鼓励企业积极参与的方式发挥市场配置功能,减少行政开支,提高行政管理效率.三是在市场监管层面,鉴于文化产业具有经济属性和意识形态属性的双重特点,政府需要加强市场监管力度,特别是对于涉及到文化产业的恶性竞争、文化保护、国家秘密等复杂问题实施重点监管,维持文化市场经济秩序,保护国家文化安全.
（三）构建“多元驱动”的发展格局
我国文化保税区在发展过程中,逐渐形成了重产品贸易、轻服务贸易,重政策、轻市场的局面,导致后续发展力量不足,被边缘化趋势日益明显.因此,政府需要处理好区内文化贸易中的两对关系,以此建立多元驱动的综合发展格局.一是处理好文化产品交易与文化服务贸易的关系,合理调整区内文化保税政策,将文化产品交易与文化服务贸易相结合,改变传统意义上单一的文化产品贸易格局,将无形的文化服务贸易越来越多地纳入保税范围,利用文化中的人文属性,发挥文化创意的经济价值,促进我国特色文化产业的发展与壮大,从而形成产品交易与服务贸易的多元驱动发展格局.二是处理好政府宏观调控与市场微观调节的关系.近几年来,文化企业越来越多地将焦点集中在文化保税区内的优惠政策上,利用政府宏观调控中的有利条件获取竞争优势.但是,长此以往保税区内的文化企业就会产生依赖政策的惯性,而不是利用提高自身创新能力来获取有利的市场地位,从而不利于创造力的发挥和积极性的提高,难以实现可持续性发展.因此,在文化保税区内也需要发挥市场在资源配置中的积极作用,将政府扶持与市场调节有机地结合起来,推动区内文化经济又好又快发展.
（四）实践“功能整合”的产业结构
保税区内产业的定位不仅关系到保税区的功能类型,也决定着保税区内的发展趋势.创新政府文化治理体系,明确文化保税区的产业定位,推动保税区内创意文化产业结构升级,应从三个方面对其功能进行整合.首先,应鼓励文化生产内容特色化.目前大多文化保税区都将功能定位于文化贸易、文化加工、文化展示、文化仓储四个方面,促进保税区内文化产业的特色化发展,需要在发展好这四项业务的基础上,发挥区内政策优势鼓励文化生产内容的独特性,充分挖掘保税区所在地的资源禀赋,打造鲜明的地域文化特色产业.其次,应引导文化资源配置的创新导向.文化产业的基本内核是创新,推动保税区内文化产业的创新化发展,需要通过出台优惠政策引进新型创意人才入驻区内,加大知识产权的保护力度,加强创新资金的投入等措施鼓励文化创意产业的发展,为创意文化产品与服务提供便捷的交易平台,建立常态化发展机制.最后,应促进文化与科技融合的业态.在文化与科技不断交融的趋势越来越显著的大背景下,应推动文化保税区加强与国内外高新技术企业、高新技术开发区的战略合作,将先进的科技成果运用在文化贸易、文化服务甚至保税区内的日常管理之中,运用优惠政策鼓励文化企业入驻园区内部,扶持文化科技的研发与升级,推动文化科技产业链的不断完善与发展,实现科技带动文化、文化促进科技的良性互动.
（五）促进“云端统筹”的技术革新
大数据时代下,进行技术革新,利用云端技术统筹区内文化企业经营与贸易往来中的数据信息,最终实现信息化管理,是提升文化保税区管理水平的关键.管理技术的革新,首先是要建立和健全信息化平台,完善区内网络系统,实现海关系统与文化企业网络的有效对接,为文化保税区内的信息化奠定平台基础.其次,应建立文化保税区海关外部网站系统,为网上申报业务提供便捷的平台,为企业在线*海关手续提供便捷的渠道,优化通关环境,提高通关效率.最后,需要建立保税区海关的内部网站系统,实现对文化产品的在线审核、核销等功能,将实体监管与信息监督相结合.通过完善三个不同层次的网络系统,可以建设文化保税区监管的信息化平台.一方面,利用该平台可以进行风险分析,在海关方面,通过对文化产品流向、敏感程度、交易额大小以及经营者状况等网络数据的统计分析,可以决定海关检查的复杂程度；在区内日常管理方面,通过对企业长期以来的资信、守法状况、经营管理水平等信息评估来制定检查的频率可以减少管理工作量,提高管理效率.另一方面,信息化平台有利于加强各文化保税区之间的信息交流与沟通,网络平台的信息公布可以使得区内的政务更加公开透明,便于文化企业进行业务咨询,为政府与文化企业的对话提供便捷的渠道,使文化保税区内的管理更加信息化、现代化、便利化、科学化.
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