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联合国教科文组织（UNESCO）是联合国（UN）旗下的专门机构之一,成立于1945年11月16日,总部设在法国巴黎丰特努瓦广场.其宗旨是促进教育、科学及文化方面的国际合作,以利于各国人民之间的相互了解,维护世界和平.1945年11月1日至16日,战争刚刚结束,根据盟国教育部长会议的提议,多国在伦敦举行了旨在成立一个教育及文化组织的联合国会议.约四十个国家的代表出席了这次会议.在饱经战争苦难的两个国家——法国和英国的推动下,会议代表决定成立一个以建立真正和平文化为宗旨的组织.按照他们的设想,这个新的组织应建立“人类智力上和道义上的团结”,从而防止爆发新的世界大战.
而美国国务院近日却宣布退出联合国教科文组织,这一决定将于2018年12月31日生效.事实是2011年美国就已停止向UNESCO提供会费,从而失去了在该组织中的表决权.当时美国给出的理由是UNESCO接纳巴勒斯坦成为成员国.另外早在1984年美国曾退出过UNESCO一次,直到2003年才重新加入.当下,华盛顿已经退出了巴黎气候协定和TPP,现在又退出UNESCO,这些退出行动连起来勾勒出“特朗普主义”的部分轮廓.
自己意志得不到贯彻才是主因
分析认为,让已经累计拖欠UNESCO的5亿多美元会费一笔勾销,应是华盛顿此时退出该组织的考虑之一.另外共和党也一直嫌联合国机构对实现美国利益效率低下.但美国退出的根本原因只有一个,那就是在UNESCO,美国经常感到自己的意志得不到贯彻.这是一个“知识分子的机构”,也是一个“多边分子的机构”,一个国家一票,美国没有否决权.因此,美国才会不屑、不给钱,乃至退出.这方面最典型的例子就是巴以问题.今年7月,巴勒斯坦的希伯伦老城申报世界遗产成功,而它却位于以色列的控制之下,这引发了以色列的强烈不满,甚至当时就有报道,巴以双方大使在现场发生了冲突.每年两次的教科文组织执行局会议,都会谈论以色列占领下巴勒斯坦的遗产、教育保护状况.每到这时,美国都会发动其他国家,不要支持巴勒斯坦,但却经常无法达到目的.克里米亚问题也常在这儿谈,但西方国家占多数,所以经常结果是谴责俄罗斯；但在阿拉伯问题上却很难,因为很多发展中国家从感情上是支持巴勒斯坦的.当然近几年在美国的引导下,投弃权票、反对票的也在稳步增长.包括最近,教科文组织提出,要制订互联网空间的*规则,美国也不高兴.
所留真空自会由其他国家填补
不交会费对美国在这个组织中发挥作用其实并没有什么影响,组织中的美国雇员是比较活跃的,虽然不交钱,但不影响美国在执行局中发挥一定作用.这虽然已经让很多国家感到非常不满,但两年前美国要竞选执行局委员时,时任美国国务卿克里坐着飞机来到巴黎安排宴请,很多国家的大使也都去了.第二天一选,美国依然是委员.不交会费还能享受权利,这种情况换成其他国家很难想象,这便是美国的强权和实力.
其实,美国就算连观察员都不是,它的小弟们也依然会执行其意志,依然可以发挥其影响,比如日本.而美国即使不是观察员,也不影响与UNESCO合作,它已有的世界遗产的称号也不会被褫夺.
而无论美国如何“权高位重”,中国领导人坚持的是要把联合国作为国际治理的核心,构建国际政治经济新秩序——教科文组织常被称为联合国的“灵魂”,美国退出后,可能会留下一个巨大的真空,这个真空也自会由其他国家填补,而中国将成为第二大会费国,我们会在这条路上继续走下去“,任尔东西南北风”.
教科文组织究竟发挥着怎样的作用？
教科文组织的工作领域有五个：教育、自然科学、社会科学、文化、信息与传播.我们说“大象无形”,它的影响之深远,很多时候“日用而不知”.我们知道今年我国的可可西里、鼓浪屿申请世界遗产成功,而世界遗产、非物质遗产、文化多样性这些概念,都是教科文组织提出来的.包括像生物*、医学*、科技*、互联网空间*,这些前瞻性领域的规则制订,也是教科文组织在领导进行.而包括故宫的客流量限制、遗产的保护理念,不仅影响专业人员,也早已深入百姓心中.我们今天熟悉的全民教育、男女平等,也都是教科文组织的重要推广工作.甚至酒店、学校、景点的残疾人设施推广,也跟它有关.这就是用规则规范来引导.
教科文组织还有一个政府间海洋委员会,是联合国系统唯一的海洋领域合作平台.中国永暑礁的观测站,怎么证明是中国的？1978年时那儿就插了两面旗,一面联合国的,一面中国的.这就是证据.
教科文组织还是援助机构.亚非拉国家在某些方面有欠缺,它会提供援助：大部分是技术支援,也有一些具体资金.比如尼泊尔的佛塔倒了,它第一时间去支援；阿富汗巴米扬大佛被炸了,也是它在修复；叙利亚帕尔米拉古城被IS破坏,同样是它组织专家、国际力量去协调.因此它是一个出规则、出思想的地方,也是国际合作的平台和网络.
退出教科文组织,美国再展任性
UNESCO会费的最大来源本来是美国,占了22%,因此美国的退出肯定会产生负面影响.而这对美国的影响大多是软实力方面的,它会损害美国的道德形象和威望,这与美国退出巴黎气候协定是相似的.不过美国现任政府不像前几届政府那样看重软实力,它对加强构建美国的硬实力更感兴趣.
作为唯一超级大国,美国一直在两条路线之间做权衡,一是通过联合国等多边机制推行美国利益,二是直接使用美国的实力胁迫各方向美国的利益靠拢.前一种做法是可以增加行动的合法性,但“效率低”.后一种做法有些时候在效果上更立竿见影,但也会伴随更多风险.党政府大多倾向前一种路线,共和党政府则倾向后一种.
美国政府当下强调振兴国家经济,抓就业,很舍得增加军费,主张强化核武库,同时退出了多个国际组织和机制,认为它们“没用”,甚至觉得它们“挡了美国的道”.华盛顿显然认为增加和动员美国硬实力所产生的效果足以补偿其退出国际合作所造成的损失.
华盛顿的做法是对“美国优先”主张毫不犹豫的落实,这将对未来一段时间国际关系的基本氛围产生影响.过去加强合作已是国际间的某种“政治正确”,现在华盛顿带头打破了它.合作的道德感召力和可信赖性都将受损,软实力会受到更多质疑,而硬实力将被更多推崇.
硬实力强大就可以有更多任性,这是华盛顿向世界的一种示范.在美国做出这些重大退出决定后,原有国际组织和机制能否坚持有效运行,华盛顿留下的真空能否经各方努力得到填补,将是重要考验.是美国将原有机制冲散,还是那些机制反而释放出更大能量,最后将美国吸引回来,这将是美国与世界的一场拔河赛.
（本报综合）
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