美国瞄准性学前教育财政投入的经验与,该文是教育财政相关硕士学位论文范文和美国瞄准性学和启示和财政方面硕士学位论文范文.
教育财政论文参考文献：
[摘 要] 为实现学前教育起点公平,美国采取了三种与社会运行相一致的“瞄准性”财政投入方式：通过立法保障国家贫困儿童专项项目实施,通过联邦、州、地方政府合力提供持续的项目经费,通过购买学前教育服务提高弱势家庭选择能力.在我国学前教育稳步发展与经济投入受限并存的情况下,可借鉴美国的成功经验：通过立法为“瞄准性”学前教育财政投入提供法律保障,财政投入优先关注贫困家庭弱势儿童,建立学前教育“瞄准性”投入的多中心治理模式.扩大财政投入的受益面,提高财政投入的有效性,从而为学前教育健康、有序、均衡发展创造良好环境.
[关键词] “瞄准性”财政投入；学前教育；教育公平；多中心治理；弱势扶贫
[中图分类号] G619.2
[文献标志码]A
[文章编号] 1674 - 6120( 2018)11 - 0036 - 08
党的十九大报告指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾.”学前教育领域“不平衡不充分的发展”突出表现为政府公共财政投入在地区间、城乡间、园际间的高度不均衡,这已经成为影响贫困家庭美好教育需求的重要问题.本文拟探讨,在国家大力倡导创办“普惠性幼儿园”的今天,为何要强调实施“瞄准性”学前教育财政投入？“瞄准性”财政投入的内涵及意义是什么？美国学前教育财政投入方式有哪些成功经验值得借鉴？
一、“瞄准性”学前教育财政投入的内涵及意义
当前,经费投入不足制约了我国学前教育的发展,精准扶贫的关键在于精准识别和精准扶持.因此,可将“瞄准性”学前教育财政投入定义为：有准确目标地对弱势群体学前教育进行“瞄准性”的财政扶助,重在对社会的不平等现实进行弱势补偿,优先保证弱势群体接受学前教育以实现差异平等.“社会和经济的不平等只有在其结果能给每一个人,尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益时,它们才是正义的.”正义的社会是当出现资源分配不均的问题时,应该对社会中最少受利益者（贫困者）给予补偿,以提高弱势群体的可行能力为目的.“所谓可行能力,是一种预存能力,即能够自由从事创造性活动的能力.人们一旦拥有了这种能力,就能够从根本上消除贫困和落后的根源,实行社会公平和可持续发展.”
1999年的OECD报告指出,幼儿教育是向终身学习的第一笔投资,是一项意义远大的政策援助,面向弱势群体的幼儿教育投入效益是最高的.有研究者自20世纪60年代起对123名来自低收人家庭的幼儿进行了近40年的追踪研究发现：“与对照组相比,实验组儿童学业成就高,就业率与经济收入高,犯罪率低,家庭关系和睦,吸毒率低,其他国家（如加拿大）的研究也得出类似的结论.”贫困家庭和富裕家庭子女的教育机会的差别,从幼儿教育阶段就开始了.这显然与提高教育效率、促进教育公平的基本要求相违背.只有为贫困家庭的子女创造接受良好教育的机会才能使其聪明才智充分发挥,从而减少人力资源的浪费.
一、我国实施“瞄准性”学前教育财政投入的原因分析
为了缓解学前教育日益突出的供需矛盾,我国出台了相关政策及措施,取得了一定成效.如2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》指出要多种渠道加大学前教育投入,并重点支持中西部农村地区学前教育发展.自2011年学前教育三年行动计划实施以来,学前教育财政投入不断增加,“人园难”“人园贵”问题有所缓解.然而由于底子薄、欠账多,且受地方经济发展水平的影响,地区间、城乡间、园际间财政投入失衡,学前教育仍是教育体系中的薄弱环节.
（一）紧迫性：政府学前教育财政投入总量少且结构不合理
从学前教育投入总量来看,我国学前教育投入一直处于各教育阶段中较为薄弱的环节.“2010年,政府学前教育投入占CDP Lk例不足o．06%,占公共教育支出比例只有1.7%,而美国政府学前教育公共投入占GDP Lk例基本维持在o．35%,占公共教育支出比例在6%左右.与世界其他国家相比,我国政府学前教育投入占公共教育支出比例低于OECD国家2010年平均值(8.20-/0) 6.5个百分点,低于转型国家平均值(12%)10.3个百分点.”从2003年到2011年,我国幼儿园财政性教育经费占国家财政性教育经费的比例在1% - 20-/0的水平,详见图1.随着学前教育三年行动计划的实施,学前教育财政投入在国家财政性教育经费中的占比逐渐增长,在实施第一个学前教育三年行动计划期间,我国政府追加了2 100亿元的学前教育财政投入,这使得我国学前教育经费占教育经费的比例于2012年达到了3.4%的水平.由于我国学前教育起步较晚,基础依旧比较薄弱,“即使与阿塞拜疆( 7.05%)、爱沙尼亚(7.85%)、吉尔吉斯斯坦(8.1%)等转轨国家中处于较低支出水平的国家相比也是最低的.”对于我国学前教育财政总投入偏少的状况,“瞄准性”弱势扶贫是实现“差异平等”的有效途径.长期以来,我国实行“地方负责,分级管理”的学前教育管理体制,在一定程度上造成了学前教育经费投入的不足与结构失衡.目前,地方政府仍是学前教育财政投入的责任主体,已有研究表明：“我国地方政府将有限的学前教育财政资源集中到少数‘优质’幼儿园,在学前教育财政投入上呈现‘扶强扶优’的特征.这种学前教育领域里的‘马太效应’将整体上降低学前教育质量,导致严重的教育及社会后果.”
(二)必要性：学前教育发展失衡的重点和难点在农村
国际上大量关于学前教育经济回报的实证研究表明：“‘瞄准性’地针对弱势群体进行学前教育投入,具有更高的私人回报和社会回报率,而普及性学前教育财政投入对促进教育公平是否具有如此贡献还有争论.尽管有许多国家提出普及性的学前教育目标,即将这种证明通过‘瞄准性’的财政投入方式推广到全民,但这样的做法是否能促进社会公平、能否经得起成本效益检验还缺少实证研究.”木桶定律”认为一个木桶的容量取决于它最短的那块木板,若其中一块木板较短,则木桶的盛水量就受到限制,该短板便成为这个木桶盛水量的“限制因素”（也可称为“短板效应”）.目前,我国农村地区弱势儿童的人园问题正是学前教育健康持续发展的“短板”.“1989年联合国《儿童权利公约》、1990年《儿童生存、保护和发展世界宣言》等都重点关注了弱势儿童的受教育问题,要求对处境不利儿童面临的教育不公平问题进行纠正.”[4]124由于我国缺乏全国性的、持续性的、大规模的针对贫困家庭儿童入园的扶助措施,因此在学前教育财政投入总量有限的情况下,唯有通过“瞄准性”弱势扶贫才能保障农村贫困儿童平等接受教育,实现教育公平.
三、美国“瞄准性”学前教育财政投入的三种方式 诺贝尔经济学奖获得者海克曼(Heckman)认为：“没有哪一项政策能够像学前教育一样,既由于具有高于其他阶段教育的投资回报率而受到经济学家的青睐,又由于解决了公共的家庭需求而受到社会的认同.”美国将有限的公共教育资源更多地向处境不利的儿童倾斜,将学前教育经费投向弱势群体,达到“雪中送炭”.这种灵活的财政投入方式不仅扩大了学前教育儿童的受益面,而且提高了财政投入的有效性.“美国通过‘瞄准性’财政投入,盘活存量,激发活力,最大程度上满足弱势群体在教育子女方面的需求,改善了儿童的发展成效.”其具体方式主要有以下三种.
(一)通过专项项目为弱势儿童教育提供支持
为保证弱势群体享受公平的受教育权利,美国通过举办各种大型的学前教育项目直接为符合资格的贫困家庭幼儿提供免费的早期教育服务,详见表1.表1中的各种项目对学前教育的功能和保育功能各有侧重,主要面向弱势群体.其中,1965年开始并在美国施行50多年的教育项目“开端计划”（Head Start Program）,“这是美国第一个由联邦政府在其强有力政策的支持下为低收入家庭的儿童提供学前教育和健康保健服务的综合性计划,其目的是为低收人家庭的儿童提供一个良好的开端,提高他们以后在学校的成功几率,为他们一生的发展打下坚实的基础,从而斩断贫困循环的链条.”‘10,“1965年,提前开端项目拨款只有9 640万美元”,“1998年提出增加对‘开端计划’的投入,扩充招收名额,到2002年将招收100万名贫困家庭幼儿,比1997年增加25%,届时将年投入50多亿美元.”“随着项目不断发展壮大,联邦政府投入也随之增多,2008年项目拨款约为69亿美元”“2010年的预算更是超过了72亿美元”.
除了“开端计划”,联邦儿童保育和发展固定拨款针对各州低收入家庭和贫困家庭提供经费支持.2002年,联邦对该项目的拨款为48.17亿美元.此外,各州还允许使用临时救助贫困家庭项目经费(山e Temporary Assistance for Needy Families)对儿童保育进行资助.社会服务固定拨款项目( SocialSeIvices Block Grant)的资金也为包括儿童保育在内的社会服务提供支持.“2002年联邦政府为该项目提供的经费为17亿美元.2007年用于研究和评估早期开端项目的费用将近2 000万美元.”评估的结果不仅保证和促进了该项目的健康发展,而且也证明了国家“瞄准性”投入学前教育的必要性.
(二)通过联邦、州、地方政府合力提供持续的项目经费
美国政府对学前教育阶段处境不利儿童进行“瞄准性”投入的项目种类繁多,现仅对投资规模较大的四类项目（开端计划、幼儿特殊教育、K-12中的学前一年、州Pre-K项目）的政府投入及其分工情况进行统计.结果显示,从2005年至2012年,政府投入学前教育项目的总金额从374亿美元增加至594亿美元.其中,州、地方政府在学前教育弱势扶贫的投人中承担了主要责任,2012年,联邦、州、地方政府的投入比例分别为21.55%、43 .43%和35. 02%,详见表2.针对不同项目,各级政府的投入差异也较为明显.“开端计划”项目的经费几乎完全由联邦政府承担,州、地方政府仅做部分补充；“州Pre-K项目经费80%来源于州政府；2012年,联邦、州政府对特殊教育的投入比例分别为46%和54%；2012年,州、地方政府对学前教育一年的投入比例分别为44.2%和43.3%.随着学前教育项目弱势扶贫成效凸显,联邦政府的投入责任发生了较大的变化.2008年,联邦政府总投入比例为8. 820-/0,2012年,联邦政府投入比例已增长为21. 55%.联邦政府在州Pre-K项目、K-12中的学前一年和幼儿特殊教育项目的投入比重都呈现上升趋势.2005学年,联邦政府在这三项教育项目的投入比例分别为3%、8%、35%,2012学年,联邦政府在这三项教育项目的投入比例增长为8%、12.5%、46%.”
（三）通过购买学前教育服务提高弱势家庭选择能力 除了通过专项项目直接资助弱势儿童,美国政府还采取了两种极具特色的政府服务方式.
“一种是面向‘供给方’的直接向私立幼教机构购买服务.在美国一些财力不足的州,州Pre-K(Pre-kindergarten)项目的对象是社会经济地位较低和个人学业发展处境不利的儿童,公共财政为弱势儿童购买服务.”比如新泽西州和北卡罗来纳州均为处境不利的3-4岁儿童开办了公办学前班.针对公办学前教育资源的不足,佐治亚州教育署官员认为：“与其考虑新建、扩建机构,把资金用在砖头和水泥上,还不如直接与私立的儿童保育协会合作,把资金用在孩子身上.私立机构有立即可得的入学机会,这种方式非常快捷,不用等着楼房修建完成才开始扩展项目.”州Pre-K项目为了保证弱势儿童受教育的质量,对申请参与购买学位的私立幼教机构提出了严格的规模和质量要求.“佐治亚州要求参与州Pte-K项目‘购买学位’的托幼机构的班级规模则应在18 - 20人以下,师幼比为1：10.纽约州要求参与州Pre-K项目‘购买学位,的托幼机构的幼儿教师必须持有教师资格证.”
另一种是以教育券为代表的面向需求方的“间接购买”方式,从增加家长选择的角度来考虑,对私立幼教机构的管理和限制相对要宽松一些,以实现服务的灵活性和多样化.1990年《密尔沃基家长择校计划》规定,所有住在密尔沃基的贫困家庭,只要满足家庭收入不足联邦贫困线的175%的条件,就可以申请到最高限额为5 106美元的“教育券”.“1995年,俄亥俄立法机关通过的《克利夫兰教育券计划》规定申请者的家庭收入低于贫困线的两倍,可申请到含金量为最高限额2 250美元的‘教育券’,或所选择的私立或教会学校实际学费的90%.”各州根据具体情况和家庭需求的差异灵活分配资金,通过“教育券”这种补助形式,不仅赋予了贫困家庭更多自由选择的权利,满足了弱势家庭的个性化需求,而且间接实现了通过促进竞争来提高学前教育服务质量的目的.
不管是直接购买还是间接购买学前教育服务,均将低收入家庭儿童作为主要的受益对象,通过“瞄准性”弱势扶贫,保障了幼儿在人园机会上的公平.
四、美国“瞄准性”学前教育财政投入方式对我国的启示
学前教育作为终身学习的开端,对幼儿身心健康、习惯养成和智力开发具有重要价值.“将人力资本的投入直接指向幼儿是对社会公共资金更有效的利用.”在我国精准扶贫政策背景下,美国学前教育投入方式的成功经验对我国有如下启示.
(一)通过立法为“瞄准性”投入提供保障
从美国学前教育投入与反贫困战略来看,学前教育是消除儿童贫困、切断贫困代际传递的重要途径,对国家长远的减贫战略、人力强国战略具有重要意义.美国政府通过颁布《开端计划法案》《残疾人教育法案》《儿童保育与发展固定拨款法》等法律为贫困儿童学前教育提供了保障,结果表明：政府通过立法保障“瞄准性”财政经费投入是弱势儿童平等享受教育的重要支撑.鉴于学前教育在人力资源储备中的重要性,通过全面考量教育投入的收益和回报率,在公共学前教育经费难以覆盖所有儿童的前提下,我国应该加强学前教育财政立法,将学前教育“瞄准性”投入项目进行专项单列,并进一步明确各级政府的职责以及“瞄准性”财政投入的方向及额度,为我国弱势儿童享受“瞄准性”学前教育投入提供可靠的法律保障.保障“瞄准性”财政投入将资金投入到贫困儿童身上,补足我国政府学前教育投入的短板,最大限度发挥效益,帮助贫困儿童从根本上脱离贫困.
(二)财政投入优先关注家庭贫困弱势儿童
“瞄准性”学前教育财政投入对贫困家庭弱势儿童的教育补偿,可以为弱势群体提供自由选择的教育机会及防护性保障.通过外援性支撑,补偿弱势群体由于社会地位和收入差异所导致的不平等.通过“瞄准性”的经济投入,为弱势群体享受公平的教育提供防护性保障,让弱势群体拥有实质的教育选择自由,从而通过自由的“工具性作用”,使越来越多的农村弱势儿童可以平等享有接受规范学前教育的机会,促进贫困地区学前教育公平发展.美国联邦学前教育项目“提前开端”和“早期提前开端”中90%以上的招生对象为贫困儿童,多数州的Pre-K项目只针对或优先考虑处境不利儿童.由此,我国学前教育财政投入应“瞄准”弱势儿童发力,“完善学前教育资助制度,提高家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受学前教育的资助标准,扩大覆盖范围”.同时,“政府应对所购买服务的私立机构的收费标准作出严格的规定,并建立起完善的监管和评价体系,以保证公共财政的社会效益和经济效益.”
（三）建立学前教育“瞄准性”投入的多中心治理模式
“多中心治理理论提出了公共物品的多中心供给模式.多中心治理以自主治理为基础,允许多个权力中心或服务中心并存,通过相互合作给予公民更多的选择权和更好的服务,减少了‘搭便车’行为,避免‘公地的悲剧’,扩展了治理的公共性.”根据学前教育“准公共产品”属性的特点,学前教育多中心治理的关键在于通过制定“瞄准性”财政投入制度将各级政府、市场与社会紧密关联起来,推动办学主体和投资主体的多元化.一方面,从美国各级政府主体责任分工来看,联邦、州政府承担了主要的帮助弱势群体的责任.而在我国学前教育财政投入“以县为主”的背景下,各地区县域财力差距较大,制约着学前教育公平发展.应建立、省级、县（市）多中心供给模式,制定学前教育投入的国家最低标准和省级最低标准.对于财力不足的县（市）,建立严格的转移支付制度,明确各级政府在“瞄准性”学前教育投入的责任分工.另一方面,鼓励市场资本兴办差异化的学前教育以满足特殊需求；针对政府财力缺位的一些偏远、贫困地区,鼓励社会组织积极办学以满足弱势儿童教育所需.如非营利社会志愿机构针对农村留守儿童、失学儿童、特殊儿童提供的支教活动,就在很大程度上解决了政府财政对偏远农村地区的供给缺位与不足的问题.可以构建学前教育多中心治理框架,详见图2.
总体而言,政府、市场与社会组织中的不同主体扮演着不同的角色.“政府主要负责提供基础性的教育需求；市场则负责满足商业化的特色需要；社会志愿组织则扮演着‘补缺型’角色,针对政府失灵、市场失灵的领域,及时加以补充.”因此,由公共学前教育经费和资源支撑的公办幼儿园主要为社会弱势群体提供公共服务；而让市场力量举办不同质量、风格各异的民办幼儿园,为社会优势群体提供商业服务,社会组织则提供公益服务,通过建立多中心治理的理想模式,从而最终形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局.
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