乡村振兴中的省直管县改革：何以需要？何以实现？,本文是改革本科论文开题报告范文与省直管县和省直管县改革和乡村方面论文例文.
改革论文参考文献：
〔作者简介〕朱进芳（1972—）,女,河南汝州人,信阳师范学院中国农村综合改革研究中心副研究员,主要从事中国特色社会主义理论与实践研究.
〔摘 要〕乡村振兴是中国特色社会主义进入新时代后,解决城乡发展不平衡问题的一项重大战略.省直管县改革与乡村振兴间存在高度关联性,能够促使资源和收益向县域和农村集中倾斜,从而使更多的县域居民和农民受益.促进乡村振兴和省直管县改革之间的有效结合,既是推进乡村振兴的一个重要手段,也是未来行政体制改革的一个重要落脚点.为此,应确定省直管县改革为农村发展带来的托底功能,完善和深化相关改革.以县城和中心镇为依托,促进县域城镇化发展.坚持共建共治共享理念,重构市县良性竞合关系.因地制宜,分类推进撤县设市、县改区、强镇扩权等工作.
〔关 键 词〕乡村振兴；省直管县改革；市县关系
〔中图分类号〕F323 〔文献标识码〕A
〔文章编号〕1671-7155(2018)03-0056-06
“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾” [1]（P4）.城乡间发展不平衡、农村发展不充分,是新时代我国社会主要矛盾的突出表现.党的十九大报告明确提出乡村振兴创新性战略思想,标志着我国城乡发展的重大战略性转变,乡村发展迎来新的历史性机遇.重塑城乡关系,探索促进城乡融合发展已成为当下的热门话题.基于这一背景,本文把省直管县改革与乡村振兴结合起来,从需要、可能和现实三个维度出发,阐释乡村振兴何以需要省直管县改革,乡村振兴需要的省直管县改革内容是什么,以及在乡村振兴中如何推进和实现这一改革.
一、乡村振兴中省直管县改革的必要性
对这一问题的探讨,首先需要明确当前为什么要实施乡村振兴战略？省直管县改革的目的何在？它们之间存在何种内在关联性？
改革开放以来,在市场经济和城镇化快速发展的浪潮中,城乡差距逐步扩大,农村发展严重滞后于城市,广大农村地区和农村居民作为弱势一方,未能充分分享到中国社会经济发展的成果,这严重影响到亿万农民的幸福感,也影响到我国全面建成小康社会的成色和社会主义现代化的质量.当前和未来一段时间,我国面临传统经济结构调整和城镇化发展模式的转型压力,必须充分发掘和激活农村潜力,以此来对冲城市经济和城市投资放缓的影响.然而,近年来,农业和农村发展过程中存在着要素非农化、劳动力老龄化、农村空心化、环境污损化等诸多问题,乡村凋敝已成为客观事实,农业、农村可持续发展正遭遇越来越严重的挑战.乡村振兴战略正是基于这样一个宏观背景而出台.
释放农村活力,实现城乡共同繁荣进步,离不开政策、体制、机制等方面的改革和创新.20世纪80年代初,我国开始陆续推行市管县体制,其初衷是在地级市的影响和带动下,实现农村社会共同进步.当时,无论学界还是地方政府,它们对这一体制都给予了很高的评价和期望,认为这是一个能够实现以城带乡,缩小城乡差距,促进城乡同步协调发展的有效模式.但从这一体制后来施行的实际效果看,这项改革虽然对促进我国市场化、工业化、城镇化进程发挥了积极作用,使一些区域中心城市迅速发展起来,但城乡共同发展的预期目标并没有实现,不仅没有实现,反而随着时间的推移,差距进一步拉大了.市管县体制下的“市卡县、市压县、市吃县”的现象越来越严重,城市在牺牲农村利益的基础上迅速发展,大批农村劳动力进城,农业荒废,县域和农村经济发展受到严重影响.鉴于市管县体制存在的诸多问题,20世纪90年代以来,一些省区相继进行省直管县改革方面的探索,其战略愿景是“减少层级,强化县政,市县协调,人民满意”.实践中,省直管县改革对促进农村县域发展发挥了积极作用.基于此,笔者认为当前乡村振兴战略与省直管县改革之间存在高度关联性,省直管县改革有助于资源和收益向县域和农村倾斜,县域居民和农民能够受益更多.因此,促进省直管县改革和乡村振兴战略的有效结合,应当成为当前和未来一段时期推进乡村振兴的一个重要手段和行政体制改革的落脚点.
（一）省直管县改革有利于扩大县级经济社会管理权,激发县域和乡村发展的内生活力
长期以来,市管县行政体制制约和束缚了我国农村县域的发展.在这一体制下,县级政府独立管理权十分有限,上级出台的政策和目标任务在经过地级市的解读、分解、过滤后,才能下达到县,而这时政策和目标任务可能已不适应当地情况.省直管县改革的核心和要义就是要扩大县级政府的管理权限和自主发展县域经济社会的空间.在省直管县体制下,县级政府由省级政府直接领导,这样县级政府可享有更多权力.例如,河南省就规定：“试点县（市）享有法律、法规、规章规定由设区的市政府行使的经济社会管理权限,以及省政府及其部门下放给省辖市政府及其部门的经济社会管理权限.”再例如安徽省也规定：“除国家法律、法规有明确规定的以外,原由设区的市审批或管理的经济社会管理事项,均由试点县自行审批、管理.” 这些权力使县级政府在发展本地区社会经济方面更加自主灵活,在制定和执行政策时效率更高,针对性更强,各项管理措施更加务实.由此激发了县域和农村经济社会发展的内生活力,调动了基层广大干部群众加快发展和创新的热情和积极性,有助于农村县域经济社会发展质量进一步提升.
（二）省直管县改革有利于增强城乡统筹协调,促进资源向县城和乡村集中延伸
市管县体制下也存在省域的统筹,但实际落实的效果并不理想,县域发展主要还是着眼于市的发展意图、资源配置和产业布局.地区间社会经济发展水平存在较大差距,城乡不协调、不平衡问题不仅没有缓解,反而日益严重.因为有些地级市原本财政就只能勉强维持自身,即使有心想要顾及所辖县的经济社会发展问题,但也没有实力.更有甚者,有些“小马拉大车”的市,为了做强自己,与县争利.它们依靠行政上的管辖领导权力,大肆从县里“抽血”,对上级给县里的各种资源随意进行截留.在这种情况下,上级政府的政策和财政转移支付根本无法及时准确落实.省直管县体制下,省级政府和县级政府的统筹协调能力增强,省级政府会从整个省域角度出发,统筹城乡,按照城乡基本公共服务均等化要求,注意城市和县域经济社会发展的平衡性,综合运用公共财政支出、金融支持、制度创新等各种手段,把更多的资源和机会引导到县域,使县域尤其是县城率先得到发展.县级政府也会站在整个县域角度,协调中小城镇与乡村经济社会发展之间的关系,依托县城,发挥县城作为城乡连接点的承上启下作用,使基础设施和公共服务进一步向乡村延伸、覆盖.由此将引领乡村振兴,逐步形成以城带乡、城乡互动、融合共享发展的新格局.
（三）省直管县改革有利于厘清城乡在社会经济发展过程中的角色定位
市管县体制的初衷是希望能够通过市县之间的行政隶属关系来实现城乡协调发展,但结果却事与愿违,县域发展的空间受到挤压.因为在这一体制下,无论在发展优势还是吸纳要素方面,县与市相比,明显处于劣势.由于市的领导地位,其工作重心势必主要围绕中心城市建设与管理做文章,重城轻乡成为不可避免的问题,上级政府对地方的公共政策和财政转移支付常常难以到位.乡村振兴意味着将发展农村经济置于优先地位,这无疑对县和乡镇政府提出了更高要求,需要它们积极作为.从这一角度看,强化县的作用,建立“以县为主”的公共服务供给体系意义重大,是促进城乡经济社会协调发展的有效路径.对于市、县来说,省直管县改革,将意味着双重解放,城乡各自在特定的区域内实施有效管理,着力解决各自面临的不同问题.市级政府可以抽出更多精力发展和治理城区,而县则拥有更大的自主权,能够更好地致力于发展乡村.
综上,与市管县体制相比,省直管县体制总体上更有利于统筹城乡发展,更有利于农村县域发展,这将助推公共资源在城乡之间逐步得到均衡配置,生产要素在城乡之间自由流动,从而使城乡经济社会发展进一步融合,发展成果由人民尤其是农民共享.因此,在中国特色社会主义进入新时代,乡村振兴战略被提上日程的背景下,社会发展更需要省直管县改革发挥重要作用.这些作用归根结底源于一点,即推行省直管县改革,优先发展农村,是乡村振兴的题中应有之义,是乡村振兴战略的重要构成要素.
二、乡村振兴中省直管县改革的主要内容
自20世纪90年代省直管县改革开始探索以来,围绕省直管县改革的困惑和争论一直存在.尤其是进入行政省直管阶段之后,“各方面对于省直管县的认识不是越来越清楚,而是越来越模糊；实践层面的省直管县改革的问题不是越来越少,而是越来越多”[2].对于下一步省直管县改革如何推进,省直管县改革该何去何从,更是见仁见智.笔者认为能有效助推乡村振兴的省直管县改革应具备以下四个特征.
（一） 从政策目标来看,省直管县改革应定位于为农村的稳定发展托底
省直管县改革是省以下行政体制改革的重要内容,那么这一改革的目标是什么？如何来看待这项改革？实践中,尽管已经进行了三轮较大规模的改革,但这一改革到底是单纯为缓解基层财政困难、化解市县矛盾,还是为统筹城乡、促进农村县域发展？这一点仍未十分明确.从政策目标上看,2002 年探索的主要意图是解决基层财政困难；2005 年前后各地大力推进,主要是强县扩权或扩权强县；2010 年至今全国范围内的大范围试点工作,其意图是摸索出全面实施行政省直管县的一套可行经验和操作方案.近几年,一些试点地区把推进新型城镇化,建设中小城镇作为新的目标,出现了省直管县改革与新型城镇化发展结合的新趋势.总之,似乎每一次改革目标都是具体的,但实际上缺乏连贯性,缺乏一个一以贯之的价值主线.这不仅使省直管县改革在实践层面上乱象丛生,而且也导致实际推进过程中始终存在顾虑、摇摆和不确定性.
当前,在乡村振兴背景下,需要省直管县改革有一个明确的价值目标和定位.为此有学者主张,应该把政策目标定位于“为农村的发展稳定托底”,笔者非常认可这一主张.我国农村人口比重很大,这一客观现实决定了我国的现代化离不开乡村振兴和乡村现代化.虽然,我国目前城市尤其是大城市发展,与发达国家的差距正在迅速缩小,但农村的对比状况还实有悬殊.因此,必须重视农村地区的发展稳定,也就要通过省直管县改革进行政策倾斜,发展农村、稳定农村,防止农村在城市化进程中被边缘化,为其中可能蕴藏的风险托住底.设计政策时要更多地考虑如何布局乡村发展,如何激发和调动乡村的积极性和活力,保证城市与农村共享增长与繁荣.正如总书记多次强调指出的,在走向共同富裕的道路上,“不能丢了农村这一头”,“决不能让困难地区和困难群众掉队”.
（二）从发展动力来看,省直管县改革的根本动力源应是深化改革
从新制度经济学对制度变迁的动力分析来看,“制度变迁可以分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁”[3]（P107）.一般而言,制度变迁初期多是诱致性制度变迁主导,但诱致性制度变迁的创新动力会随着时间推移而逐渐降低.因此,当发展到一定阶段后,需要国家干预推行强制性的制度变迁,增强制度供给.省直管县改革属于诱致性制度变迁,目前地方政府自行探索的空间已经很小,小改小调的改良式推进方式不足以从根本上解决问题,根本性的动力源仍然是深化改革.
目前,各项制度的滞后已经严重影响到省直管县改革的实际效果,实践中观望情绪严重,甚至出现一些回潮现象.因此,着眼于乡村振兴,对于需要省直管县的地方,应进一步深化配套改革,国家要出台顶层设计,从财政、人事、经济社会管理权等单一维度向各个维度全面展开.如果改革的过渡期过长,各种矛盾的积累就会越来越多,解决的难度和成本也会越来越大.此外,如果不能进一步突破城乡二元体制,实现城乡之间发展要素的平等对流,基础设施、公共服务和社会治理的平等覆盖,省直管县改革的实质性推进将会十分困难,乡村振兴也会流于表面文章.因此需要从更深层次上从城乡两端全面激活入手释放制度潜能,大力度深化土地制度,农业经营制度,集体产权经营制度等关键领域的改革力度,更具针对性地优化和创新农业支持政策及农村公共政策,只有这样才能有效释放改革红利,发展难题.
（三）从发展路径看,省直管县改革应重构市县关系
总体上看,发展城市有利于节约资源和减少污染,发展县域和乡村则有利于实现社会公平和基层稳定,二者不可偏废.适应乡村振兴的新要求,要把乡村发展做成能够与城市并行媲美的主体,设计政策时就要更多地考虑如何布局乡村发展,如何激发和调动乡村的主动性和活力.但这并没有削弱中心城市发展的意图,中心城市在经济社会发展过程中的辐射力和带动力不容忽视,县域和乡村的振兴发展离不开中心城市.另外,由于大城市拥有多年积淀的资本、技术、信息和人力资源等优势,因此,中心城市的跨越发展在我国经济社会转型升级的过程中扮演着重要角色.省直管县改革的最终目的是试图通过强市、活县、活乡,以实现城乡协调、共享发展.
目前,省直管县改革实践中一个不容忽视的问题是市县关系趋于恶化,主要表现为市县争利加剧、低水平重复建设现象严重、跨区域公共产品供给困难.10 年来,省直管县改革的政策设计和执行都聚焦于打破旧的市县关系,而忽视了如何去构建新的市县关系.在省直管县改革的研究中,市县关系的争论多集中在“市县合治”与“市县分治”上,缺乏对改革后重建市县关系的系统研究.此外,随着县自主权的扩大,同一县域内县乡矛盾也有所凸显.因此,仅仅着眼于将“市从县里刮来的”再返还回去,这样的改革成效是极其有限的.只有重构全新市县关系,才是释放省直管县改革红利的关键环节,这对于省直管县改革的未来走向和乡村振兴发展战略具有决定性影响.
（四）从推进方式上看,省直管县改革应分类推进、避免一刀切
当前,乡村振兴热遍及所有农村领域,各地政府热情高涨,表现出希望尽快改变乡村发展现状的机遇意识和行动能力.但是,我国地域广阔,各地情况千差万别,乡村振兴要充分考虑到区域差异和差距的现实约束,避免利用行政手段来下指标、定任务,搞“一刀切”“齐步走”.就省直管县改革来说,需要分类推进、重点突破.但现实中,由于理论界对于推行省直管县改革的条件缺乏系统的理论梳理,而实践探索的时间也不长,很多问题依然没有被充分认知,因此,个别地方在推进过程中出现了盲目攀比、一哄而上的现象.一些县根本不考虑自身发展状况和现实条件,为追求政绩盲目争抢“省直管县”的帽子,甚至出现急于过渡的情况.
中国地域辽阔,各地情况迥异,用一刀切的改革去解决全国性问题是不现实的.退一步讲,即使成功其效果也要大打折扣.明确改革目的是首要的,至于达成目的的方式和路径则可以是多样的.从实现维度来看,乡村振兴实践中的省直管县改革,不是要把所有的县都交给省政府来管理,而是充分考虑各地多样化的事实,尊重地方政府的灵活处置权.“省直管县（市）与市管县不是一种替代关系,而是一种互补关系”[4],空间上可以并存.
三、乡村振兴中省直管县改革的路径选择
中国特色社会主义进入新时代,推动省直管县改革与乡村振兴深度融合,主要应做好以下几个方面的工作.
（一）确定省直管县改革为农村发展托底功能,完善和深化相关改革
1. 继续巩固和推进省直管县财政体制改革
要结合改革,建立完善的县级基本财政保障机制.适当增加省级政府的调控力度,切实将财政体制核定落实到县、转移支付测算到县,尤其是农业大县的财政保障机制要重点予以关注.完善省以下转移支付制度,适当增加一般性转移支付和均衡性转移支付,适当减少和控制专项转移支付项目和规模.在纵向财力分配方面,进一步优化格局,依照城乡间基本公共服务的均等化原则,向县域倾斜,使直管县在基本运转、民生、公共服务等方面获得可靠的财力保障.
2. 加大对农村基础设施的财政投入
着力改造和提升农业生产基本条件,为农业发展创造更好的环境要件.一方面,通过健全体制机制,将城市的工商业资本、人力资本等,合理、有序地引入农村农业中,促进农业向现代化、规模化方向发展；另一方面,充分发掘农业、农村在传统文化、绿色、休闲等方面的潜力,满足人们对高品质的农副产品和文化、休闲旅游等更高层次的消费需求.
3. 深化农村土地和房屋产权制度改革
市场条件下,通过省直管县改革这一路径将城市要素引入农村,发展农村经济,离不开产权的清晰界定.只有明确产权,才能真正释放农村生产力,实现与城市对接、融合发展.当前,要进一步深化农村体制机制改革,把农村产权制度改革作为重中之重,深入推进承包耕地的确权颁证,宅基地、集体建设用地使用权确权、登记等工作.这些工作的顺利开展将为深化省直管县改革,促进城乡互动,共享增长与繁荣,实现乡村振兴奠定坚实的制度基础.
（二）以县城和中心镇为依托,促进县域城镇化发展
乡村振兴的过程,其实质也是农村县域的城镇化过程,在这一过程中,县城和中心镇占有重要地位,因此,以县城和中心镇作为载体,提高县城和中心镇的辐射示范能力,带动农村社会经济全面发展,是推进省直管县改革的重要抓手.在省直管县政策推动下,各种资源和要素会加速流向县域,而县域中最有承接能力的无疑是县城,因此,县城作为省直管县改革最大和最直接的受益者,会伴随改革的红利释放加速发展.县城在城镇化过程中,会继续把资源向周边村镇辐射延伸,从而带动村镇城镇化.以县城和中心镇为依托,促进省直管县改革和乡村振兴相结合,要做好以下几个方面的工作.
1.做好县域发展规划
在规划县城的发展目标、重点任务时,既要因地制宜,又要顺应国家新型城镇化总体规划.要结合当地县域工业化、城镇化、农业现代化发展情况,使县城真正发挥在乡村振兴和县域新型城镇化过程中的龙头作用.争取在10-20年内,将一些重点县城发展成具有一定规模和影响力的中等城市.
2. 依托乡村小镇完善农村基础设施
着力发掘乡村优美环境、人文风俗、特色资源等方面独有或不可替代的潜质和优势,在空间上进行集中和集聚.把发展比较好的村庄升格为小城镇,以特色小镇承载产业与人口,一方面发展农村生产生活服务业和衍生产业,另一方面吸引城市资源要素的流入,承接城市消费的外溢.把小镇融合到乡村中,推动村镇化,这既能从根本上增强乡村的内生发展活力,也能契合当前我国新型城镇化发展的要求.
3. 做好产城融合发展规划
我国传统产业规划体制下,产业大多集中在大中城市,大中城市处于强势地位,县城和小城镇的产业发展空间被严重挤压,失去了很多发展机会.要改变这种状况,就需要结合省直管县改革,把一些适合于在县域发展的产业放在县城园区或中心镇.这样可以有效促进农村人口就近向城镇集聚,就地就近解决农业转移人口市民化问题,同时还能有效规避县域城镇化过程中的“空心化”风险.
（三）坚持共建共治共享理念,重构市县良性竞合关系
以共建共治共享理念为引领,通过机制创新促进城乡合作共贏、协同治理,保证区域经济发展不受影响,这是实施乡村振兴的内在要求,也是解决省直管县改革困境的关键所在.
1. 厘清地级市与试点县之间的权责关系,促进市县关系制度化
一方面应尽快出台“政府间关系法”、“市县关系法”等,为市县关系良性发展提供合法性和刚性支持,另一方面要系统规划,实现倾斜性放权向制度性定权的转变.对权力下放的标准与过程作出详细规定,避免主观随意性,同时,还要弱化“城乡合治”,对市县的功能重新进行法律上的厘定.地级市主要职能是管理城市,发挥在区域性协同治理中的区域一体、辐射带动功能.试点县政府主要对县域居民负责,在合理扩充经济和社会事务管理权时,承担的职能应重点放在执行政策、壮大县域经济、建设小城镇、推动乡村振兴发展方面.
2. 构建地级市与试点县利益分享和成本分担机制
要平衡不同利益主体在改革过程中制度创新的收益,就要有效激活各参与主体的积极性和能动性.在财政上向县倾斜,加大帮扶力度的同时,要通过增加转移性支付等手段弥补市在改革中的“财政损失”,加大对市在区域性公共事务治理中的成本补偿,合理安排市应该承担的各种转移支付与相关配套资金比重.试点县也可以主动向地级市购买公共服务,或者运用分担成本的方式,增进市县资源共享和合作.
3. 构建地级市与试点县协商合作机制
省里要统筹安排,在基础设施建设和公共服务方面,特别是那些具有普惠性的道路、水利、电力等方面,要在区域内进行均衡配置,做到同向发展,避免可能引起地级市与试点县发展的“新反差”问题和新矛盾的出现.地级市和试点县要着眼于自身资源特点和比较优势,实行错位发展,避免单打独斗带来的同质化问题.“防止重复建设,促进市场要素的合理配置和自由流动,实现重大公共基础设施共建共享,优势互补,共同发展”[5].要淡化体制性因素在市县关系中的作用,在区域分工、产业结构和资源配置方面,让市场发挥更大的作用.为推动区域利益优化,增进社会效益,可以尝试建立多种方式的市县合作机制.例如可以从一些非正式的信息分享、共同战略、地方行政联络会议等开始,在时机成熟后,通过正式的府际协议,契约外包、组建共同机关等形式,开展稳定的长期合作关系.甚至“应超越体制内的市县双方扩展到包含体制外的NGO、企业、公民等参与的多主体系统,借助于协同共治及网络治理机制,形成区域治理中多主体间的多元性互动与网络化关联”[6].
（四）因地制宜,分类推进撤县设市、县改区、强镇扩权工作
落实乡村振兴战略,探索促进城乡融合发展的行政区划管理体制和政策体系,需要推进撤县设市、撤县设区等行政区划调整.
1. 重启县改市工作
随着省直管县改革的推进,一些县已经发展起来,而其下一步的发展仍需继续探索,这种情况下重新启动县改市工作需要被提上日程.东部地区发展较快,存在很多已经事实上城市化的县或镇,因此应通过设市进行确认.中西部地区,既要对发展起来的县设市进行确认,也要根据城镇化发展的要求,通过提前设市主动培育一批节点城市.
2. 推进撤县设区工作
基于区域经济健康发展的考量,对于一些发展得比较成熟的地市,可以通过撤县改区,来进一步拓展其发展空间,提升城市发展层次.有些学者担心撤县设区可能会使一些中心城市借机扩充地盘,变相阻碍省直管县改革,这种担心有一定道理,因此在推进此项工作的同时,应注意几个要素：首先,市的发展是否受到地域空间的制约；其次,县与市在经济、交通等方面的联系是否紧密；最后,县域经济发展和城镇化的水平.如果县在地理位置上邻近中心城市,市县经济、社会等关联度高,就应该撤县改区,这在扩大城市规模、带来规模效益的同时,也可以解决市县竞争的体制矛盾.当然, 撤县设区后,要重新按照区政府的标准确定政府职能,要与原来的县政府职能有所区分.
3. 积极推进直管县中的经济发达镇行政体制改革
通过深化行政管理体制改革,可以扩大经济发达镇的经济社会管理权限,切实增强其社会管理和公共服务水平,破除经济发达镇发展过程中遇到的体制瓶颈,使其能更好地适应省直管县体制.只有扩大镇级政府的相应权力,才能使基层政府真正发挥其在实现乡村振兴过程中的作用,进而促进乡村社会经济发展、改善民生,维护乡村稳定.
[参考文献]
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[3]黄锟.中国农民工市民化制度分析[M].北京:中国人民大学出版社,2011.
[4]刘尚希.改革成果存续时间是否太短——对“省直管县”欢呼背后的冷思考[J].人民论坛,2009,（2）.
[5]张占斌.省直管县新试点：省内单列与全面直管[J].中国行政管理,2013,（3）．
[6]韩艺.省直管县体制改革进程中的市县关系——嬗变、困境与优化[J].北京社会科学,2013,（3）．
（责任编辑 马 凌）
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