PPP模式财政风险管理,本文是风险管理有关毕业论文范文和风险管理和财政和模式方面学年毕业论文范文.
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［摘 要］目前,普遍认为PPP不仅能有效解决地方债务问题,缓解债务压力,还能将风险转移给社会资本,提高效率.实际上并不是所有的公共产品或服务都适用于PPP模式,也并不一定都能提升效率、降低债务.PPP模式在实际运作过程中蕴含着一定的财政风险,如果运作不当反而会增加政府的负债,加大政府的财政压力.因此,在看到ＰＰＰ模式对财政的积极意义的同时,还要审慎运用控制PPP项目,以防控财政风险.
［关键词］财政风险；PPP模式；风险管理
［DOI］10.13939/j.cnki.zgsc.2017.15.028
PPP模式本质上是一种合作关系,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益.ＰＰＰ模式是公共服务供给机制的重大创新,有利于充分发挥市场机制作用,提升公共服务的供给质量和效率,实现公共利益最大化.政府通过PPP模式不仅可以平滑财政支出,减轻当期财政压力,预先享用项目收益,缓解投资资金不足问题,同时还可以规避财政限制.但在当前我国财政预算和会计制度还不完善的背景下,PPP模式可能不仅不能有效降低财政风险,还可能会形成新的财政风险.因此在运用ＰＰＰ模式时,要保证ＰＰＰ项目在生命周期的顺利运行,政府要严格控制ＰＰＰ项目中的财政风险,而管理的关键在于将PPP项目的支出责任与地方财政的收入和增长建立相匹配的联系,从而将PPP支出责任有效地控制在10%红线以内.
1ＰＰＰ模式中财政风险管理现状
与其他公共投资模式中财政问题比较隐性、容易累积相比,PPP模式中的财政风险问题是比较显性的.在ＰＰＰ实施方案设计中,会采用相关的财政工具合理地确定项目成本、内部收益率、项目风险分担等,会运用物有所值论证和财政承受能论证来对项目进行有效管理.合作双方对项目运作中可能出现的问题会预先设定解决方案,如：边界条件设置、重启谈判机制等.
(1)在PPP项目的推进过程中,法律顶层设计中财政风险管理的政策不完善,导致财政风险缺乏控制.PPP模式在我国已运行了一段时间,可法律建设还很不完善,现行的法律规定大都出自国务院、发改委、财政部、住建部等国家部门以及地方政府部门,虽有形成一套监管制度,但其政策法规较为分散,不同部门出台的行政法规甚至存在重叠、“掐架”的现象,各级地方政府制定的PPP模式指导意见,从内容上看,专门针对地方政府财政风险的政策很少,致使PPP在推进过程中财政风险管理缺乏有效的制度保障.
(2)PPP项目在实施过程中蕴含的各种债务和风险分担,对财政风险管理造成负面影响.相对于传统公共融资模式,PPP模式拥有许多优势,可也隐含着各种政府负债问题,政府承诺在未来按照PPP合同规定购买社会资本供给的公共服务,形成政府直接负债；政府承担项目风险如政策风险、法律风险、最低需求风险和提供政府担保如担保、通胀担保、信用担保等形成或有负债.同时政府还将面临或有隐性负债,如破产风险、环境污染风险等.另外,PPP项目的投资控制难度大、运营周期长、法律约束和道德约束不足、政府换届等不确定性因素,都必然导致PPP项目面临较大的财政风险.
(3)地方政府缺乏专业人才,对支出责任无法完全进行科学的财务测算,扩大了PPP模式的财政风险.PPP项目是公共项目,涉及公众利益,执行全口径预算管理,在实施过程中,政府付费和可行性缺口补助类型的PPP项目,对财务支出的测算要求具有较高的专业技术水平,才能合理确定社会资本的投资回报,从而避免社会资本方通过看似合理的PPP实施方案,以政府的补贴方式获得超额利润.实践中地方政府为了PPP项目的顺利推进,往往会忽视有效的项目识别和科学的财务测试,加大了政府面临的财政风险.
(4）咨询机构服务缺乏深度,前期工作准备不足；物有所值论证、财政承受能力论证的方法有待改进.咨询机构是PPP项目实施过程中的重要参与方,在协助策划建设项目、选择运作模式、确立交易结构、跟踪融资计划和绩效监管等全生命周期中发挥着关键和顾问作用,但从目前一些落地的PPP项目的成效看,咨询机构一般只注重某一专业领域或核心环节提供专业服务,在项目识别阶段的物有所值论证和财政承受能力论证相对较粗,PPP项目运作中许多非市场化项目并没有相应的对比数据可以参照,特别是有流项目的财务测算；加上一些可研报告为了项目包装无法体现市场真实数据,导致项目定量物有所值评价难以推进,而定性评价指标内容过于简单,缺乏实际评价价值,避重就轻、粗略定性.甚至出现有些项目未全部完成概算批复就纳入PPP项目实施范围,仅在招标文件中约定设计变更和造价计取的规则,评审人员因资源不足,无法从科学角度进行审慎评估,导致前期论证工作难以发挥识别作用,加大了PPP项目的失败和违约的风险.
2ＰＰＰ模式中财政风险管理的对策和建议
(1)加快PPP法律顶层设计,完善政策体系,明确财政风险的界定和规范.应该尽快形成国家层面的法律体系,建立一套完整、规范的PPP法律制度保障,对PPP项目中的财政风险防范做明确的界定和规范.完善PPP合同,确保PPP合同的完整性、规范性和长期有效性,让合作双方的权利和利益得到充分的保障.协调好各部门特别是发改委和财政部的立法工作,进一步明确各执行部门之间的分工、协调、审批和财政风险监管问题,同时对PPP模式的五大环节的相关利益主体的财政风险监管和边界条件作出明确的规定,统筹协调各部门和地方的PPP政策文件,对现有的冲突文件进行调整和深化,出台完整的财政风险管理制度,进一步完善法律体系.
(2)加强财政预算管理体系,建立透明的财政预算制度.科学、全面评估和披露PPP模式中的财政责任,建立财政风险评价动态监测模型,分行业建立物有所值评价、财政承受能力评价模板,完善定性分析和定量分析,及时发现并处置监测运行过程中的动态风险.改进政府的预算会计制度,结合中长期财政规划统筹考虑,将PPP支出责任纳入同级政府预算,按照预算管理相关规定执行,设置充分的财政风险信息披露制度,增强透明度.加强有效报告和披露PPP模式中的财政风险责任,将财政风险更好地控制在可接受范围内.
(3)建立PPP模式全生命周期的财政风险管理制度.全生命周期的监管制度是有效防范财政风险的重要前提.PPP模式主要包括五大步骤：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交.项目识别的财政风险主要是“两论”的审定,有条件的项目尽量开展定量分析,有效地控制PPP支出责任不超过一般公共预算的10%；项目准备的财政风险主要是实施方案中风险分担、边界条件设置、绩效付费设置和重启谈判机制等,要科学合理地设置风险最优分配,保证合作双方承担其能最优管理的那部分风险,实现最优风险共享,实现合作收益最大化.项目采购的财政风险主要是确保采购过程的公平、公开、公正、合法、合规.项目执行主要的财政风险在于融资管理和绩效监测与支付,严格控制融资成本和按绩效支付对价；项目移交的财政风险主要是资产交割和绩效评价,避免国有资产的流失.由于PPP项目全生命周期内的不同阶段参与监管的主体不尽相同,重点监管财政风险的职责也不同,各监管主体应根据不同阶段对项目的参与程度,明确各自的财政风险监管职责,提高监管效率,形成系统化的动态监管体系,切实将全生命周期的财政风险监管落实到位.
实践经验表明,PPP项目如果操作不好会增加政府财政负担,加大财政风险,政府必须主动管理PPP模式的财政风险,根据对PPP模式的财政风险层次分析结果,建立每个步骤财政风险的监管主体、监管程序和监管职责,制定出有针对性的措施,才能有效地控制PPP模式的财政风险,全力保障PPP项目的社会效益和公众利益.
参考文献：
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［作者简介］李志贤(1976—),男,福建泉州人,泉州市政府和社会资本合作(PPP)管理中心,经济师,在职研究生学历.研究方向：经济管理.
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