农村土地三权分置问题分析和路径优化,该文是土地方面有关毕业论文题目范文跟土地和优化和路径相关论文范文素材.
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摘 要：以农村土地集体所有为基础,农村土地“三权分置”的特殊之处在于将土地承包权与土地经营权分离,替代原有的土地承包经营权,最终达到农村土地所有权、承包权和经营权相互作用、“三权分置”的局面.农村土地“三权分置”的实施,面临着农地“三权”难以平衡、法律体系不完善、政策不协调以及配套机制不健全等问题.实现“三权分置”要从加强经营权流转的监督管理、完善法律体系、出台相应配套机制等方面开展研究.
关键词：农村土地“三权分置”；路径优化；土地产权
一、引言
2013年农村工作会议中指出：“不断探索实现农村土地集体所有制的有效形式,落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权.”这是“三权分置”概念首次正式提出.之后几乎每年都会出台有关“三权分置”的新政策,加深这一概念.最近一次是2017年的十九大报告,总书记再次做出指示：“巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善‘三权分置’制度.保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长30年.”由此可见,近些年层面的关注点始终未曾离开农地制度改革.
国内学者的研究也十分活跃.韩俊认为,我国现行的农地产权稳定性缺乏保障,但如果将三权间的联系明确界定,可以有效减少现有土地产权关系中的不确定因素,保证农民的产权不被忽视.[1]刘志刚等强调,提升土地所有权的地位,放活经营权,始终以建设集体农村土地产权制度为重点.[2]宋才发提出,农村土地的集体所有权不清晰是建立“三权分置”制度的体制性制约因素,农村土地使用权不规范是建立“三权分置”制度的机制性制约因素,农村土地承包关系不稳定是建立“三权分置”制度的结构性制约因素.出台《土地权利法》可以保障农民土地权利；出台《不动产登记法》可以规范农村土地交易秩序；出台《土地权利救济法》可以加强农村集体土地权利保护.[3]但国内学者的研究目前主要集中在“三权”的关系和边界问题、构建“三权”的产权结构和“三权”的法律政策研究等方面,对于“三权”的路径设计研究相对薄弱.基于这一状况,本文拟研究农村土地“三权分置”的实现路径,以期为政府层面出台相关政策提供参考.
二、制度及实践进展
现阶段我国的农村实践显示,越来越多的农户与承包地分离,一些地区和农民开始自发地寻求将土地承包权与经营权分离的最优路径,并已广泛应用.一些地方也已经通过地方性法规的形式对“三权分置”予以肯定和鼓励,并将其作为土地承包经营权流转的创新模式.至此,所有权、承包权、经营权分离已经成为农村土地改革的必然选择.[4]
嘉兴市南湖区通过规范土地经营权有序流转,建立新型农业经营方式,完善农村基本经营制度等方法促进土地流转,实现土地规模经营.为了农村土地经营权流转工作的顺利推进,南湖区先后颁布了多项地方性政策法规,如《关于加快农村土地经营权流转服务组织建设的实施意见》《南湖区农村土地流转经营权登记管理办法》等文件,以此保障土地流转工作顺利开展,形成共同协作的服务网络.
广东南海实行集体土地股份制,取代原先的农户家庭承包制,将集体土地、财产折价入股,通过这样的方式将村里土地集中、统一起来规划,配股对象需为社区户口,并根据不同村民的情况设立承包权股和劳动贡献股等多种股份,从而设置不同的配股档次,按股权比例分红.[5]这种运用土地集体经营与股份相结合的方式,效果显著.
三、农地“三权分置”的阻碍因素
1. 经济性因素：农地“三权”难以平衡
市场经济体制下,三权的权利主体会互相竞争从而获取最大利益.纵观所有权、承包权、经营权这三权,只有经营权能带来一定经济收益,在市场中交易.正因为这一点,在经济利益的驱使下,农民会更加注重经营权,甚至只重视经营权.长期如此所有权与承包权的地位可以说是岌岌可危,造成所有权和承包权在经营权的巨大阴影下被逐渐吞没,三权矛盾更加突出.目前经营权市场的开放门槛逐渐降低,再加之供求关系的操控,土地经营权流转的势必会被抬升,致使农业生产的成本价提高,从而将规模经营的经济效益压榨得越来越少,“三权分置”制度的实施被干扰.[6]其次,大多数经营者会选择种植经济作物.顾名思义,经济作物的经济效益肯定远远高于种植粮食,对粮食种植的忽视,容易造成农地“非粮化”.
除此以外,我国农村土地一直都肩负双重功能：社会保障和生产要素,并始终试图将二者均衡发展.可这样兼顾的政策在具体操作中却存在明显矛盾.例如,如果侧重社会保障这一功能,就必须限制土地流转及抵押并出台相关政策；而如果侧重土地的生产要素功能,又要鼓励土地流转和抵押,出台与之前相悖的政策.[7]这样的两难局面成为一个亟待解决的突出问题.
2.政策性因素：“三权分置”缺乏法律支撑
“三权分置”这一制度的实施虽然得到了政策层面上的肯定,但具体到法律层面似乎还是一片空白,缺乏相应的法律支撑.当前,我国现有的土地产权法《土地管理法》《农村土地承包法》等均未涉及所有权、承包权、经营权“三权分置”的相关内容,尤其是独立后的经营权与承包权,更是少之又少.政策方面,“三权分置”制度虽已得到认可,为农村土地产权制度改革指明方向,可原有的政策体系却始终难以与之磨合,两者间存在诸多漏洞.比如,粮食直接补贴、农机购置补贴等政策原是为进一步促进粮食生产、保护粮食综合生产能力、调动农民种粮积极性.[8]但实施“三权分置”制度后,农地经营权流转次数逐渐增多,加之接受补贴主体存在不确定性,导致农民最终拿不到属于自己的粮食补贴款,这样的粮食直补、农机补贴成效不大.
3. 机制性因素：相关配套机制不完善
“三权分置”制度实施暴露出经营权权利实现方面的诸多问题：一是经营权流转机制不完善.我国在开展土地承包经营权流转工作方面虽已很有经验,但机制方面仍欠缺,存在诸多问题.比如,不时出现的土地纠纷矛盾,社会化服务水平较低等.二是经营权确权行动滞后.目前土地承包确权登记制度的不完善引发了许多实践中的问题：首先,由于确权登记颁证工作的滞后,引发农村土地权属关系混乱,许多历史遗留问题难以解决.其次,没有统一明确的专门法律规范和指导.再加上农民缺乏必要的法律意识,存在许多不规范甚至违法流转的现象,由此导致的土地流转纠纷日益增多,不利于土地经营权流转的长久发展.[9]三是经营权抵押缺乏相应的支撑系统.国家虽已承诺“三权分置”下可抵押农村土地经营权,然而应用到实际的工作过程中却不如想象中顺利.比如,缺乏专业的经营权评估机构、相关的社会服务机构、经营权的变现困难等.
四、农地“三权分置”路径优化对策
1.加强经营权流转的监督管理
“三权分置”制度中,经营权的流转是最关键的一环,因其直接与农民的收入、经济利益挂钩,因此对土地经营权的监督管理工作尤为重要.首先,加大经营权流转市场的监管力度.需要政府及时出面,动用“看得见的手”——宏观调控,使得经营权流转在大背景下趋于平稳化.其次,实施经营权流转的期限制度.在我国土地流转实践中,多数流转合同签订的期限都较短,严重影响经营权人对土地生产能力投入的积极性.综合考量农业生产特点和农村土地产权的基本情况,经营权流转的最低期限应考虑设置为4—5年,最长为土地剩余承包期.[9]第三,加强对经营权流转程序的监管体系建设.应严格审查申请农地经营权的经营主体是否具有进行农业生产的资格、丰富的经验与熟练的技术等因素,且能否保证不改变农村土地的农业用途.进入农村后,要继续监督这一经营主体,保证其在获取经营权的过程中不违背自愿流转原则.
2.完善相关法律体系
没有法律的保障政策就很难执行下去.首先,应该修改并完善土地基本法.《物权法》中应有农村土地所有权、承包权、经营权物权属性的体现,界定三权使用等方面的权利边界.其次,有关农村土地承包经营权方面的内容在法律中缺乏体现,应及时补充,促进土地经营权各个方面的完善.此外,建议出台深化各具体职能的法律,如《土地租赁法》.第三,确保土地经营权合法抵押.
3.出台相应配套机制
首先,加快农村土地确权颁证工作的脚步.确立土地经营权的限期、主体等要素,从而为经营权的抵押打好基础.其次,建立专业的经营权价值评估机构与负责相关业务的社会服务机构.只有存在价值才可以抵押,而在实际测量中必须充分考虑土壤的质量、当地降水、气候条件等诸多因素,甚至还要纵观农作物近5年的产量,最后通过综合测算得出结果.如此之大的工作量是很难实现的.因此,更加需要专业的评估机构,从而缓和经营权变现困难的紧张局面.第三,加强对于经营权抵押的管理力度,明确经营权、承包权两者的主体,并对其在管理范围方面有一个界定.
参考文献
［1］韩俊.中国农村土地制度建设三题[J].管理世界,1999(3):184－195.
［2］刘志刚,郭仁德.农地产权制度改革的设想[J].领导决策信息,2003(5):25.
［3］宋才发.建立农村集体土地三权分置制度的法治探讨[J].学习论坛,2016,32(07):26-31.
［4］赵新潮. 我国农村承包土地“三权分置”研究[D].石家庄：河北经贸大学,2016.
［5］张曙光.城市化背景下土地产权的实施和保护[J].管理世界,2007(12):31－47.
［6］张力,郑志峰.推进农村土地承包权与经营权再分离的法制构造研究[J].农业经济问题,2015(1):141.
［7］张克俊.农村土地“三权分置”制度的实施难题与路径[J].中州学刊,2016(11):39-45.
［8］龚睿. 农村土地“三权分置”的制约因素及路径研究[J].中国农业资源与区划,2016,37(05):143-147.
［9］赵新潮.我国农村承包土地“三权分置”研究[D].石家庄：河北经贸大学,2016.
[基金项目：北京联合大学“服务北京全国文化中心的智库建设——城乡文化遗产保护传承与活化创新”]
（作者单位：北京联合大学应用文理学院）
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