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社会资本类硕士毕业论文范文 与政府和社会资本合作中的政府信用建设类参考文献格式范文

主题:社会资本论文写作 时间:2024-02-17

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[摘 要] 政府与社会资本合作(PPP)实现了公共产品市场化供给的创新,充分利用社会资本的力量、发挥财政杠杆的作用、通过公平的市场竞争实现公共物品的高效率、高收益.在传统政府管理向政府治理现代化转型的过程中,在政府与社会资本的合作治理中,政府的一些失信行为已成为制约合作治理能否顺利开展的”阿基里斯之踵”.加强政府与社会资本中的信用建设,不能头疼医头脚疼医脚,必须站在国家治理现代化的高度,从行政理念到政府治理模式及规章制度建设都要进行必要的更新,才能为政府与社会资本的新型合作关系提供基本保障.

[关键词] 政府信用;政府与社会资本合作(PPP);合作治理

[中图分类号]D922

[文献标识码]A

[文章编号]1008-4053(2017)03-0028-06

一、问题的提出

政府与社会资本合作是在缓解地方财政压力、持续提高地方公共物品和基础设施供给质量与水平情况下提出的一项新举措.截至2016年6月底,全国落地项目已经有619个,项目总投资额1万亿元.然而如火如荼的政府与社会资本合作在发展中也暴露出一些问题,据民生证券研究院发布研究报告称,“2014年9月国务院办公室发布《地方政府性存量债务清理处置办法》(43号文)之后,34个省、市、自治区地方政府共推出了总额约1.6万亿的意向性公私合作基础设施项目,但是,截止至2015年3月,真正签约的只有大约2100亿,实际签约率为13%,仅占总额八分之一.”对于如此低的签约率,纵然有PPP项目自身的时滞性的特质性原因,社会资本短期内难以有效续接政府投资,但不可否认的是,信用环境不完善、社会资本对政府的诚信度存在质疑是制约PPP发展的重要原因.推进政府信用建设在发展PPP项目中的意义是什么、政府失信的表现有哪些、其背后的原因是什么、如何提升政府信用等,这些都将是本文所关注和要试图解决的问题.

二、推进政府信用建设的意义

孔子日“人无信不立”,同样,“国无信不立”“政无信不立”,政府信用反映出社会对政府的认同程度,是衡量政府合法性的重要指标,也是保障国家和政治系统稳定的重要基石.所谓政府信用是”政府及其部门作为公共权力机构或公共权力的*者信守规则、遵守诺言、实践践约,是社会组织、公众对政府信誉的一种主观评价和价值判断,是政府行政行为所产生的信誉和形象在组织与公众中所形成的一种心理反应.”政府既应该成为社会信用的维护者和监督者,其自身也应该是守信用的率先垂范者,应该政出即守、信守承诺.前者是政府的职责,后者则是政府的义务.在与社会资本的合作中,政府信用对于顺利实现合作具有重要意义.

第一,在国家战略上,推进国家治理体系和治理能力现代化是新时期全面深化改革的总目标.在经济领域内的体现就是通过鼓励民间资本参与公共服务生产,在公开、透明、平等、协商的环境中实现政府与社会资本的协同治理、合作共赢.虽然与“国家管理”只有一字之差,但国家治理所蕴含的契约精神与市场观念却是治理现代化的重要保障,注重信任机制建设是国家治理现代化战略的必然要求,以PPP项目中的政府诚信建设为抓手深入开展政府信用建设的理论与实践探索,必将推动国家治理现代化深入发展,必将提升政府在合作治理中的能力与水平.

第二,在发展观念上,加强政府信用建设是树立契约观念的重要一环.政府秉持契约观念不等于有相关的红头文件,关键在于公平、共赢的规则意识是否融入政府运行流程中,将遵守契约视为合作的底线和守信规则.如果仍然秉承管理主义甚至一元化集权统治观念,政府既是裁判员又是运动员的,继续占据合作规则的解释权,不从促进合作发展、激发市场活力的长远角度想问题、办事情,无论出台多少文件,都无法从根本上改变”政府办社会”的情况,都无法确保社会资本的真正独立自主地位,PPP的发展将永远缺少公平合作的内核.

第三,在治理方式上.PPP超越了一般意义上的政府融资,实现的是新的治理方式一合作治理,这是治理时代政府治理模式的重要转型,也是时展的客观需要,政府与社会资本在公共物品的提供与生产中各司其职、各负其责,达到资本收益的最大化.政府信用是对社会资本投资的基本“激励相容”,是引导社会资本进入公共领域的一种动员保障机制,会实现商业利益和社会效用的统一.如果社会投资方在做出投资决策之间对政府部门的信用情况抱有防备,双方之间可能因此陷入较长时间的反复谈判中,既浪费资源又可能错过最好的时间窗口,最终导致项目高风险而失败.著名诺贝尔经济学奖获得者加里·贝克尔对此曾提出:”无效的政府项目一定也是政治上有害的:它们造成的过度负担意味着更多的损失,这些损失都要记入政治谈判中”

三、地方政府失信的表现形式及成因分析

(一)地方政府失信的表现形式

在我国,PPP是政府自上而下进行的政策驱动,政策是对社会价值进行的权威性分配,是政府贡献的基本公共物品,也是政府与社会资本合作的基本准则和标杆,相关政策在设计上的公平性、规划上的合理性、执行上的稳定性与连续性是影响政府信用的重要因素.因此,本文就将从政策的角度对政府失信情况展开分析.

1.政策设计不公,搭车寻租.公平公正的政策不仅是社会投资方对政策的基本期许,也是公共政策本身所应奉行的价值.政策设计公平性是影响基层政府信任度的重要因素,在政府信任度建构中扮演着重要的角色.PPP政策的公平、公正与否将直接影响到社会投资方对政府运用公共权力分配政策资源的期待与认同.政府滥用权力制定了显失公平的政策或在政策中设置各种人为障碍,具体表现在政策设计背离双赢目标,在官本位的惯性思维下,政策仍有明显的”利己…惯性,甚至表现出明显的进入壁垒和利益筛选,控制得多服务的少、监督的多保障的少、利己的多利他的少,如在项目审批中地方政府利用掌握的权力寻租设租:招投标不透明、操纵招标过程,准入门槛人为设限,对资本投资方放松资格审查,甚至纵容利益输送,将水、暖、气等盈利能力相对较好、获利高、收益稳的项目承包给利益输送者并实行差别化的政策.既产生了严重的腐败,更影响了政府信誉形象.

2.政策执行环境差,执行走样.虽然国家财政部、发改委等部门已对开展PPP项目明确了总体思路和具体方针,但在地方实践中仍存在“玻璃天花板”的现象,很多看起来很美的政策在贯彻和落实过程中总差在“最后一公里”上,存在着各类玻璃门、弹簧门、旋转门的阻碍情况.如对国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等没有按照同等标准和同等待遇,往往对“财大气粗”的国有企业偏爱有加,而对民营企业则态度冷漠或设置多重门槛和苛刻的准入条件,如设置过高的合作条件或无关的资格条件限制、设置过高的保证金等,或对潜在民营资本合作方实行差别待遇或歧视性待遇,迫使有的民营资本为了获得经营权而选择利益输送的方式.此外,还体现在政策执行中的”打架…I青况,国家已出台的多重PPP政策中存在着政策与地方政策的纵向打架和不同部委、不同职能部门的政策横向打架的问题,使社会资本无所适从,迫切需要各部门之间需要理顺政策打架的地方.

3.政策稳定性差,朝令夕改.PPP项目大多数公用基础设施及服务项目,项目周期较长,在实施过程中不可避免会出现调整,但如果调整变动过于频繁,特别是产生利益重新配置时,则政策的权威性就会收到质疑.特别是某些政策朝令夕改、一届政府一朝政策,新官不理1日账,大环境变迁、随意改变或终止契约合同中的承诺等,随意撕毁、终止招商引资时签订的合同、做出的承诺等都会使社会资本平白遭受损失,对政府推出的PPP合作项目望而却步,造成了非常坏的影响.

(二)造成地方政府信用风险的原因

1.社会契约意识薄弱导致公权力缺少制约.契约关系是社会关系的一种存在样式,国家这一政治共同体就是由契约关系编织成的社会网络,社会契约不仅是一种行为规范,更应体现为一种精神和信仰,是全社会都应该树立的规则意识、平等观念及合作思维,是建立在主体平等基础上的合作共赢,遵守规则是实现共赢的保障和底线.同时,契约是为应对不确定性而生的,是对不确定性的安全保障,它使得契约方在应对不确定性时能够凭借对他人信用的认可采取策略性的行为,从这个意义上说信用是契约的重要内容之一.市场天生厌恶风险、规避不确定性,经济领域出现的民间投资意愿不强,资本外逃压力持续多与这种系统性的不确定及政府信用缺失有关.因此,社会契约履行程度是衡量一个国家经济制度环境成熟度的重要标识.PPP项目所体现出的平等交易特征正是契约合作关系的核心体现.201 1年亚洲开发银行一份PPP制度环境成熟度的评估报告中,中国得分49.8分,与PPP应用成熟的国家,如澳大利亚(92.3分)和英国(89.7分)差距很大.其中的重要差距就来自政府信用,从我国行政生态环境来看,无论是从传统文化上还是在当今社会主流行为规范中,维护契约合作的底线规则还没有完全建立起来,短视行为和即时利益交换导致人们更关注短期利益兑现.许多地方政府为了追求政绩的一时“光鲜”会采取“非常规措施”,加之缺少对权力行使的有效制约,行政权力独大成为抑制企业自主经营权的重要诱因.当公共权力代替制度与规则,甚至代替法律成为政府与社会投资方合作的“第一准则”,契约精神便无从谈起了.

2.社会总体信任滑坡导致政府公信力降低.社会信任与政府信任度之间存在紧密联系,政府信任实际上是社会信任的附属品和衍生品,民众对于政府的信任是从社会整体信任里分离出来的,社会信用体系是一切社会行为取得有效性甚至合法性认同的根本支撑.当前,我国正处于新1日社会秩序转换的过渡阶段,在1日的社会运转机制和秩序不断消解、新的机制和秩序尚未成型之前,大众对未来的预期存在较大不确定性.由于这种不确定性产生于深层次的制度变革,其影响也是系统性的.在长期以来“礼法合一”的中国社会,“礼”中包含着诚信的内容,然而改革开放以来,受各种西方思潮的影响,在经济获得巨大发展的同时,传统的礼教和信任对社会的约束力越来越弱,假冒伪劣商品、电信欺诈、钓鱼执法、碰瓷等问题的出现降低了人们之间的互信程度,甚至可以用礼崩乐坏来形容,加之政府对市场监管不力,缺乏有效的应对措施,进而影响了人们对于政府的信任程度.

长久以来,政府仅依靠自身的组织信用支撑自己的信用体系,然而,这种“组织信用”往往是抽象的或是泛政治化的,没有强有力的法律或制度约束,支撑信用的只有权力本身.当社会总体信任水平降低时,公共权力运行就会受到两方面影响,一方面,“低水平的社会资本会导致政治功能的紊乱和失调,制度的有效运行必须依赖于高水平的社会信任,一旦社会信任降低,政府则必须运用强制力来规范社会关系”,总体社会信任程度降低在客观上加剧了公权力的作用强度,形成了公权力膨胀的恶性循环;另一方面,公共权力天生具有强制性和扩张性的基因,在官僚体制中,权力在纵向上向上负责,责任向下推脱,在横向上权力有向组织外恣意横行的强烈内驱力.例如在缺少契约精神和法律制度的约束下,地方政府会将本应该自己承担的决策失误、项目视察等责任转化为推脱或变更合同的借口,转化为不诚信的行为,并运用权力的强制性惯性以及资源优势、规则解释权等强加于社会投资方,任性的权力自我摧毁了地方政府的自身信用,相当于在组织内部形成对政府信用的瓦解力量.

3.职责边界不清导致合作治理关系脆弱.近代以来的公共事务管理结构中,政府都被视为公共治理的唯一主体,所有社会事务都在政府的统筹安排之下展开,其弊端是一元主导、低效率及非专业化.而在治理的话语下,多元参与及合作将成为主流趋势,处理好多元治理主体间关系将成为重要着眼点.合作治理的重要特点是协商对话代替了行政命令,伙伴关系代替了指导关系,平等关系代替了层级关系,双方的角色和职责都发生着变化.划清各自的职责边界是展开长期合作的必要保障.

PPP是政府与社会资本基于公共物品供给形成的合作治理,从现实情况看,政府主导公共事务的倾向还很明显,职责边界模糊,“跨界”成为常态,“当我们只是考虑自愿交换与交易成本问题时,政府的象征物使我们想到的是强有力的像狮子和老鹰这样的动物而不是收银机或者商店,这绝不是偶然的.”由于政府占据着政策制定与实施、执行监管等公共权力,扮演者裁判员与运动员的双重角色,两种角色的背后是政府权力定位的交错,利用所掌握规则话语权和解释权,成为僭越规则的理由和工具.同时,“家长式”的政府必然造就出”幼儿式”的社会组织.社会组织“等、靠、要”的倾向还很明显,抑或是被长久管制下的“功能不完善”.这种不对等的关系造成合作变得脆弱不堪.

在与社会组织的合作中,政府既不是当“甩手掌柜”也不是继续“全权包揽”,而是要转变角色和定位,关键是明晰自身责任.在政府与社会投资方之间形成的契约关系中,政府扮演着合作参与者的角色,从公共服务的“生产者”转为“提供者”,从表面上看,政府将公共基础设施等公共服务项目委托给社会资本生产,专注于公共服务安排者角色,似乎减轻了负担,但事实是政府仅仅是将本不属于自身专长的公共服务生产职能转移出去而已,对于安排和提供公共服务的职能不仅没有弱化反而更有提升.

4.“官本位”思想严重导致领导干部片面追逐短期政绩.权力体制的弊端和市场主体的理性选择使得有些政府部门、政府官员把政府公共信用当成个人利益交换的筹码,变为谋求个人政绩或维持权力稳定的工具.具体表现为首先,领导者为了个人利益的最大化在项目签订过程中擅自变更合同内容,甚至与政府政策之间存在部分具体合约条款违反政策方向的违规操作,抑或是社会资本投资方利用政策漏洞和地方官员求项目心切的心理打“擦边球”签订了不合规合同,为双方后期的合作埋下多重隐患,甚至致使合同提前终止并造成投资方预期利益受损.

其次,中国传统行政话语中存在着“新官不理1日政”的传统,就是继任官员对不利于自身利益的事情不予贯彻执行,即便前任的决策是正确的也会被继任者叫停.从实践情况看更多的是由于前任领导迫于政绩提升需要的短视行为导致某些不符合条件的项目匆匆上马,而当项目开展过程中暴露出问题时已错过最佳的弥补阶段,在负责领导出现更迭后,继任领导会以前任政策已失效为由不予承认项目或某些条款的合法性,致使社会投资方投诉无门.

最后,为官不为的消极行政思想也会影响社会投资方对政府信用的认可度,随着党对行政体制领域推进的改革不断深入及对腐败整治力度的不断加大,某些领导者中出现了“无过便是功”的消极思想,不敢放手做,不敢大胆干.将本应承担的政府责任也推卸掉,这种消极的思想也促使社会投资方不敢与政府合作,对政府的行为能力和履行承诺的水平产生严重质疑.

5.信息披露机制不完善导致双方信息不对称.国务院曾专门发文指出推广PPP模式要坚持公开透明的基本原则,“实行阳光化运作,依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息,保障公众知情权,对参与各方形成有效监督和约束.”随着PPP项目落地速度的加快,因为PPP项目信息缺失或信息不对称所产生的政府监管、市场环境营造、公众知情权保障等问题愈发凸显.为此,2016年末财政部公布了《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》(以下简称《办法》)以加强和规范PPP信息公开工作,有效监督和约束PPP项目各参与方行为,保障公众知情权,促进PPP市场公平竞争、规范发展.在《办法》中规定了项目识别、准备、采购、执行和移交各个阶段信息公开的内容,以及即时公开和适时公开两种项目信息公开方式.但其概括性和适用范围过于广泛,以至于实践中缺乏强制规定性,地方政府在多大程度和范围上公开前期信息成为地方政府自由选择的行为,成为政府的“道德自觉”,缺少规范性和统一性,极易造成与社会投资方之间的信息不对称.由于缺少针对地方政府守信程度的制度性规范和考评,致使地方不愿“自找麻烦”、自曝家丑,不愿意将既往的信用情况公之于众.特别是由于PPP项目生命周期较长,如何在长生命周期内保证双方在获取信息上的平等性,及对信息控制或处置上的平等性就成为制约社会方投资意愿的重要影响因素.

6.缺乏专门的法律保障.政府与社会资本合作中涉及到政府与社会资本之间资源的配置与重组,这就离不开专门的法律作为基本保障.然而目前我国只有《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)以及《国务院转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015]42号)两个文件,但均不属于“行政法规”,即缺少专门的PPP项目立法,法律上的空白会造成实践中缺少强制性执行标准.国家发改委等六部委联合颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》及有关规范性文件和财政部发布的一系列规范性文件不但法律层级较低,不能实质性地解决相应的法律障碍(如担保法障碍、仲裁法障碍等),而且不少文件指导性与原则性强,可操作性与稳定性较弱,法律规范不完整,更为重要的是,这些文件更多关注社会投资方的资质审查以及政府与其合作过程中的基本要点,基本没有谈及政府信用风险问题,更缺少对政府失信情况下对社会投资方权利救济的内容,所以更像是一部”偏袒”政府的规定,这种”显失公平”很难在实践中约束公共权力的任性的行为.

四、提升政府信用的举措

要做大PPP的“蛋糕”首先要做好保障,要全面提升PPP项目在我国的推广与应用、提升政府信用助力PPP发展的程度与规模,就需要从观念到法治再到制度的全方位的改革创新.

(一)用契约保障治理

政府和社会投资方遵守契约精神就是要发挥契约在调整和规范双方行为中的作为,主要体现在”确立平等地位、明确各自责任、旨在保障权利”三方面.以契约精神保障双方平等互利及双方权利得到尊重和贯彻,以平等的身份缔结法律协议与项目条款,未经协商不得擅自改变协议内容,为双方规范行为构筑契约底线.建立在契约关系基础上的责任关系,是确保双方合作治理顺利开展的重要纽带.双方通过签订协作合同的方式确立了正式的契约关系,与过去的行政命令式或“红头文件”等行政性命令规划形式的协议相比更具有法制性和平等性,体现了双方的意思自治和双向合意,更有利于明确双方的权利义务及责任关系.

(二)用法治约束合作

契约没有刀剑便只是一纸空文,保证契约执行的有效条件在于法治水平的提升,PPP立法是打消各方疑虑、保障各方权益的关键举措.世界银行的一项研究发现,信息自由立法是PPP合同披露最常见的法律基础.政府与社会资本方依法合作是开展PPP项目的灵魂和精髓,是契约观念的贯彻与执行.双方通过签订合作合同的形式,将各自的权利义务、责任边界、风险配置、利益补偿等内容清晰列出,这本身就是法治精神的形式要件,在此基础上依照合同约定的内容贯彻执行开展合作就是贯彻依法治国理念的重要表现,也是诚信运行的基本要求.具体来说,应由全国人大常委会制定专门的PPP立法——《政府和企业合作法》,在立法中充分体现出政府与社会资本在合作中的责、权、利分配关系和分配比例,既要保护社会资本方的合法权益,也要充分体现公共物品和公共服务的价值及增值.此外,还要加强配套法律的建设及法律间的衔接工作,如做好与特许经营立法的衔接、充分尊重市场主体的自主经营权,兼顾放宽市场准入门槛与建立市场准入负面清单制度的有效结合,既要避免人为干预的”利益筛选”及权力寻租,也要守住市场准入的安全线和安全门.

(三)用责任明确边界

责任政府是现代政治的基本要求.政府与社会资本合作过程中地位没有真正平等起来的本质在于双方在责权利上的不平等,特别是在责任的范围与边界上没有划分清楚.在政府与社会资本合作中,“政府的具体责任通常是:确定公共服务应达到的水平及可支出的公共资源;制定和监督提供服务的安全、质量和表现标准;执行这些标准并对违反的情况采取行动”具体而言,政府在与社会资本合作中应承担如下责任:

1.进行“物有所值”(val ue for money)评估和财政承受能力论证.“物有所值”的提法源于20世纪90年代的英国.英国审计署把它定义为“最优化利用可用资源以获取想要的结果”,包含节约(Economy)、效率(Efficiency)和效果( Effectiveness)等内容.我国财政部文件也规定建立在财政部门的PPP中心会同行业主管部门从定性和定量两方面进行此工作.通过财政能力评估的PPP项目就会将财政支出责任列入当地财政中长期规划,达到质量、、效率与政府信用的统一.

2.项目监管责任.对PPP项目的监管主要包括准入监管、绩效监管和退出监管三个方面,在这三个阶段中,政府要充分发挥监管职责,严把入口关,重视绩效考察,在持续满足公众对公共产品需求的前提下,促进社会公平.

3.最后风险兜底责任.从政府作用来说,提供公共物品是政府的基本责任,PPP仅仅是提供方式上的变革,并不能改变最终责任承担的归属.因此,虽然政府与社会资本双方按照风险优化分配、风险可控等原则并结合政府与社会资本在风险承受能力、项目特质和市场未知风险等方面的内容确立的风险分配框架,但政府依然要承担诸如法律、政策执行、不可抗力及最低需求不足等风险,这与“汉德公式”也是基本一致的.

(四)用制度强化信任

经济学家奥尔森在《集体行动的逻辑》中曾指出经济成功的两个必要条件:对所有人有稳定的且界定清晰的财产权利和公正的契约执行权利以及没有掠夺行为.前者是政府的公共服务职能,后者则是对行政权力的约束.在当前我国大力推进的供给侧改革背景下,政府与社会资本合作生产与供给公共物品及公共服务的方式无疑是一次供给侧结构性改革的创新,而信任制度是确保这一创新能够顺利开展的重要保障.完善的制度不仅可以降低交易成本,还可以加速整个社会的现代化进程.在PPP项目中,政府通过与社会资本合作实现资本的最大利用,构建起了健康的合作治理关系.在这种关系中,彼此信任发挥着重要作用,要增强社会投资方对政府的信任就是要加强制度建设的作用,推进政务诚信制度体系建设,因为“信任与交换一样都是一种社会关系,它可以作为协作行为的润滑剂”如果政府通过寻租设租的方式在PPP项目中获得了额外的收入,其实是将这种成本转嫁到了全社会中,这种成本外溢造成整个社会收益的降低.因此,必须要从制度上严控可能发生成本外溢的情况和负外部性效应.

[责任编辑:正元]

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