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国企党组织领导与董事会决策关系怎么摆？
把加强党的领导和完善公司治理统一起来,建设中国特色现代国有企业制度,是当前国企改革的重大命题.这一命题的核心是公司控制权分配问题,而破题的关键是如何协调好党组织领导作用与董事会决策作用之间的关系
文/卢明璇
坚持两个“一以贯之”,把加强党的领导和完善公司治理统一起来,建设中国特色现代国有企业制度,是当前国企改革的重大命题.具体来说,就是结合实际形成国有企业党组织发挥作用的有效途径,把党的领导融入公司治理各环节,把企业党组织内嵌到公司治理结构之中,在实际运作中处理好党组织和其他治理主体特别是与董事会的关系,明确权责边界,做到无缝衔接,形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制.这一命题的核心是公司控制权分配问题,而破题的关键是如何协调好党组织领导作用与董事会决策作用之间的关系.
相济互补的统一关系
作为法人治理结构的有机组成部分,党组织和董事会之间不是领导与被领导关系,也不是矛盾对立关系,而是相济互补的统一关系.
有观点认为,因为党的领导是全面领导,“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”,所以党组织在企业中也应“领导一切”,进而得出党组织凌驾于董事会之上、实行党组织领导下的董事会负责制的结论.但其实,“党是领导一切的”中的“党”应该理解为全党以及代表全党的党.按照党章规定,国有企业党组织发挥领导作用,体现为“把方向、管大局、保落实”,围绕企业生产经营开展工作,具体承担5项基本职能,主要包括保证监督党和国家的方针政策在本企业的贯彻执行,支持股东会、董事会、监事会和经理依法行使职权,参与企业重大问题决策等,侧重于把关、监督和保障,并非“领导一切”.
党组织与董事会在治理目标上是统一的,在职能作用上是互补的.董事会的根本职责是对股东负责、维护股东利益、实现股东回报,而党组织工作的出发点和落脚点,同样是立足服务企业生产经营,提高企业效益、增强企业竞争力、实现国有资产保值增值.而且,党组织开展党建工作、发挥领导作用,是对董事会职能的重要补充和加强,对完善公司治理具有独特作用和价值,有利于促进科学决策,督促决策事项有效执行,有利于加强对经营管理者的激励约束作用,防范“内部人控制”,防止国有资产流失,有利于激发企业内生活力和发展动力.
全国国企党建会以来,企业党建工作取得明显进展和实质性加强,现代企业制度建设取得重大突破,但这些工作大多带有“补课”性质,一些重大理论和实践问题还需进一步探索创新.目前党组织与董事会之间相济互补的统一关系还没有完全建立,特别是在涉及重大决策和选人用人等敏感问题上还需要加强磨合.
遵循四项原则
依法依章程原则.目前国有企业近乎全部完成改制和党建进章程,从而使得公司法和公司章程成为企业党组织、董事会等治理主体之间分配控制权的根本依据.董事会的权利来自法律规定和章程约定,党组织的权利主要来自章程约定.公司法以法律的形式明确了董事会的法定地位和主要职责,同时也为党组织发挥作用提供了法律空间（公司法第十九条）.公司章程则以约定的形式明确了党组织在法人治理结构中的法定地位以及和其他治理主体之间的关系.
“双向进入、交叉任职”原则.最新颁布的企业领导人员管理规定要求,企业党组织领导班子成员与董事会成员、经理层成员实行双向进入、交叉任职.党组织书记、董事长由一人担任,董事长、总经理分设；总经理一般担任党组织副书记并进入董事会；党组织专职副书记一般进入董事会.这是从领导体制上保障党组织能够与董事会、经理层之间进行充分沟通、协调运转,有效参与重大问题决策.虽然党组织对董事会没有领导关系,也不直接领导经理层,但是可以通过领导董事会中的党员,由其按照党组织决议在董事会发表意见,进而实现党组织决议通过法定程序转化为董事会决策.
帕累托改进原则.帕累托改进是指在不损害任何一方权益的前提下,通过调整资源配置等方式而使得至少一方的权益得到提高.当不存在这种改进余地时,就达到了帕累托最优的理想均衡状态.对于加强党的建设与规范董事会建设而言,两者在公司控制权分配过程中,应优先采用帕累托改进路径,在共同加强中相济互补,产生1+1>2的治理成效,避免落入零和思维的窠臼,不搞“拔河比赛”.例如,在重大决策方面,董事会应事先听取并充分尊重党组织意见,同时党组织也要维护董事会决策权,既不能缺位,也不能越位,使董事会真正成为企业的决策主体.
比例原则.这一原则是对帕累托改进原则的补充.当内部控制权在党组织、董事会之间让渡时,虽然可能导致一方权利受到限制,但如果能使公司治理的效率效益得到提升或者其他重要的方面得到加强,那么这种权力让渡就有一定的合理性,但同时要注意适度、合乎比例,做到权责对等、权责利效相统一.例如,在选人用人方面,虽然由董事会按照有关法律规定和公司章程履行经理层任免程序,但是根据企业地位和作用,按照干部管理权限,上级党组织仍在较大程度上掌握对国有企业干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权.
把握两个重点
重大决策
在重大决策方面,党组织领导班子研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序,重大经营管理事项应当经党组织领导班子研究讨论后,再由董事会或者经理层作出决定.进入董事会、经理层的党组织领导班子成员和本企业的党员应当落实党组织的意图.对此应着重从以下几个方面进行把握：
一是党组织前置程序研究讨论是前置审核把关,主要是审核重大事项是否符合党、国务院要求,是否符合党纪国法规定,是否符合企业发展战略需要,是原则性的、偏宏观的,根本目的是为了保证监督党和国家的方针政策在本企业的贯彻执行.
虽然目前国有企业规范建设董事会,外部董事占多数,上市公司还设有一定比例的独立董事,但由于国有大股东主导,再结合双向进入、交叉任职的领导体制,党组织意见基本都能在董事会决策重大问题时得到充分尊重和有效落实.即便党组织和董事会在理论上分别代表党和出资人的意志主张,但在实际中各治理主体却可以具有“异口同声的默契”.然而,这不意味着党组织可以直接作为企业生产经营的决策和指挥中心,而只将董事会作为党组织意图合法化的“橡皮图章”.
鉴于党组织和董事会的组成原则不同,会议召开和议题提出的规则也有所区别,在推进混合所有制的过程中,随着股权多元化特别是非公出资人话语权提高,可能会暴露党组织意志一元化与董事会（出资人）意志多元化之间的矛盾.公司法规定经1/3以上董事提议可召开董事会临时会议,经2名以上董事提议可提出董事会议案.单纯从法律角度讲,存在一种可能,即党组会研究讨论不同意,而议案仍能够提交董事会审议甚至通过的情况,反之也存在另一种可能,即党组会研究讨论通过,而议案遭到董事会否决的情况.
归根结底,党组织领导力的强弱最终要靠股权硬实力、董事会票决结果来说话.对于董事会决策重大问题是否应以党组织研究讨论通过为必要前提,可以在公司章程中约定.或采用特殊管理股方式,保证少量国有资本拥有对违反党和国家方针政策议案的“一票否决权”.
此外,对于国有企业境外子公司,党组织有效发挥作用在法律上存在一定障碍.境外子公司党组织可以将其意见向上级党组织报告,由上级党组织将相关意图转化为股东意见,从而实现对本企业董事会决策重大问题的有效参与.
二是对重大问题的界定直接决定了党组织参与董事会决策的范围,也直接体现了落实董事会职权的程度.目前实践中普遍是将董事会决策前需经党组织前置程序研究讨论的“重大问题”理解为“三重一大”事项,即重大决策事项、重大项目安排事项、重要人事任免事项、大额资金运作使用事项.但也有其他理解.例如《党组工作条例（试行）》对于应当事前经党组研究讨论的重大经营管理事项,界定为涉及国家宏观调控、国家发展战略、国家安全等更高层面的重点问题.现阶段从稳妥的角度,将董事会、经理层研究决定“三重一大”问题,都纳入党组织前置研究讨论的范围,是可以接受的.但是随着实践经验累积、议事规则完善、董事会职权落实,党组织参与重大事项决策的范围应该进一步精简,围绕如何保证监督党和国家的方针政策在本企业的贯彻执行这一根本目的,真正做到议大事、抓重点.
此外,有观点认为重大问题的准确理解应为重大经营管理事项,只包含重大决策事项、重大项目安排事项、大额资金运作使用事项,并不包含重要人事任免事项.虽然在理论层面上,经理层选聘权作为董事会的重要职权,应该一并纳入董事会决策范畴,但是实践层面上却并非如此.以企业为例,人权和事权分属中组部和国务院国资委管理,对下授权程度并不一致,对央企领导人员的任免是直接讨论决定,董事会只是履行相关程序,并不像对重大经营管理事项那样,拥有相应的最终决策权.又例如在《关于深化国有企业改革的指导意见》《关于开展落实企业董事会职权试点工作的意见》等一些国企改革的纲领性指导性文件中,都是将重大决策、选人用人等权利并列表述.同志在全国国企党建会上的讲话中,则是将重大决策和选人用人分属两个重大问题分别论述.
三是责任追究问题.董事会实行集体审议、独立表决、个人负责的决策制度,例如对于上市公司的董事,按照党组织意图发表意见,因此违反相关上市监管规则,受到证券监管机构追责的情况.经理层实行总经理负责制,例如总经理按照党组织意图开展经营管理,因此出现重大损失,受到董事会追责的情况.虽然目前这样的情况鲜有发生,但随着追责力度不断加强,重大决策要终身追责,不同主体之间决策机制与问责机制不协调不衔接的问题可能会日渐突出.
选人用人
在选人用人方面,把坚持党管干部原则与发挥市场机制作用结合起来,即坚持党管干部原则与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者、经理管理者依法行使用人权相结合.发挥党组织在国有企业选人用人工作中的领导和把关作用,确保党对干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权.应着重从以下几个方面进行把握：
一是党管干部原则是党实现全面领导的重要基础.同志在全国国企党建会上的讲话中强调,“坚持党管干部原则不能动摇、不能走样、不能被架空,必须保证党对干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权”.按照调整后的中管企业领导人员管理体制,中管企业领导班子和领导人员由党统一管理.由此中管企业经理层人员的选拔任用,虽然形式上是由企业董事会按照有关法律法规和公司章程履行任免程序,但实质上还是由及中组部直接委任,仍带有较重的行政色彩.最新颁布的企业领导人员管理规定明确,中管企业不纳入董事会选聘经理层成员试点工作,也就是说,今后一段时期都不会将中管企业经理层选聘主导权授予董事会.
二是干部管理权限是开展选人用人工作的逻辑起点,区分好干部管理权限是建立国有企业领导人员分类分层管理制度的关键.国有企业领导人员,按照其层级和产生方式不同,一般可以分为上级党组织管理人员、本级董事会管理人员、本级党组织管理人员等.按照管理权限,党管干部一般下管一级,即上级党组织管理本级企业党组织、董事会、经理层组成人员,本级党组织管理本级企业内设部门负责人等.虽然董事会应掌握职业经理人选聘权和管理权.但“落实董事会、经理层选人用人权,并不意味着党组织可以当甩手掌柜.”上级党组织应通过确定标准、规范程序、参与考察、推荐人选等,把好人选政治关、品行关、廉洁关,依规考察提名,依法履行程序.此外,有必要积极探索党组织向董事会差额推荐经理层成员,给董事会更大选择权.
三是发挥党组织在国有企业选人用人工作中的领导和把关作用,确保党对干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权,通过实现对人的领导,保证对企业重大经营决策的有效参与和监督把关.以牢牢掌握选人用人主导权为前提的向董事会授权的逻辑,一方面是由于国有企业公司治理机制还不够完善,另一方面也暴露出目前治企兴企的思想观念、方式方法还主要依靠人治,依法依章程依规则治企的现代治理理念还需要继续加强.
四是股东会依法选举产生董事会、董事会依法选择聘任经营管理者、经理管理者依法提名或聘任其他管理人员是公司法赋予的法定权利,但党组织在国有企业选人用人工作中的领导和把关作用,以及党对干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权并没有法定依据,也未列入党章规定的国有企业党组织5项基本职能.目前党组织主导选人用人工作中的提名考察推荐等权利,均来自于公司章程约定.在前述提到的股权多元化的过程中,同样可能面临党的意志与出资人意志不一致的挑战.
作者任职于中国船舶工业集团有限公司人力资源部
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