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一、城市百年
1908年的《城镇乡地方自治章程》,可看作近代以来中国城镇化的里程碑标志,是中国现代城市产生的伊始.经历几十年的内外交困后,“地方自治”成为清末新政的重要部分.1908年清政府通过了《城镇乡地方自治章程》（1909年1月颁布）,试图通过放权地方,放权城、镇、乡,促使地方民众辅佐官治,*地方公益事业,包括学务、卫生、道路工程、农工商务、善举、公共营业等,改革“-地方”的基本关系,促进清国的活力.《章程》中要求城、镇设置议事会和董事会,就本地的公产或者庙宇设立自治公所.议事会议员由地方选民选举产生,负责议决地方应行的兴革事宜、自治规约等；所决议之事交由董事会执行；议事会同时还兼有监督董事会职责.几年后清王朝解体,但地方自治顺应了解体后的地方需要,在民初设立的一些商埠等,一定程度上带有自治的色彩,市政过程中的重要事务需要向地方的参事会咨议.现代城市作为一种不同于以前的新空间,需要从旧有的行政体系和空间网络中切离出来.它往往既是新生产关系的结果,也是新生产力与生产关系最主要的空间.但它的开始,却通常在于旧体系对于这一新空间的赋权,试图通过赋权激发新空间的经济与社会活力,来缓解、应对旧有体系的各种危机——《章程》就是这一赋权的开始.
作为新空间的现代城市依托于两个相互关联方面的发展.一方面是与外界的关系——这一层越来越呈现出支配性的状况.现代城市不是内部自给自足的静态空间,不是简单的城市与城郊或周边农村之间物质交换的场所；在更大程度上,它们是区域社会背景中现代交通结构和经济过程的节点,是流动性的节点.在孙中山的《建国方略》中,区域间的交通建设是其最有远见的构想.到了20世纪40年代后期,形成了全国基本的铁路网.铁路网主要分布在华中以东的地带,由东北至华南的地带.这一基本格局,构成了中国东西地区不均衡的基本架构.另一方面,是城市本身的建制与治理——处于一种与其他城市之间的竞争状态中.“建国必先建市,建市必先建制”是当时一种认知.也就是说,要建设一个现代化的国家,就必须先建设现代化的城市；而建设现代化的城市,就需要建构一套合理的制度,包括合理的“-地方”间的制度、城市自身的现代化制度等.
就城市本身而言,1927年的《市组织法》结束了清末至20年代初关于市组织形式的探讨,之后各地主要城市进入渐进的建设与治理过程.这一过程,不仅仅是物质建设,也是社会、文化建设的过程.“拆城筑路”成为彼时一个基本的建设模型,尽管过程一波三折——毕竟城墙是前工业时期中国府、州、县城的最大物质公共品,也是一个重要的文化象征.建设新城市既需要破旧立新,以彰显新政权的正当性和现代性,也需要空间与钱财；而拆除城墙,销售城门楼木料、城砖、利用城墙墙基的空间用于建设新马路,符合了各种要求——某种程度上,西方城市如维也纳的拆除城墙,建设宏伟壮观的城市景观也提供了“先进案例”的支持.在20年代,对于相当一部分主事者而言,现代城市的建设,就是马路、码头、路灯以及公园等的建设；到了40年代,随着城乡关系的加剧变化,城市生活的复杂化,社会分工的深化,各种城市问题的浮现,包括苏维埃的国外城市现象与理论引入,总体而言,对于城市的理解一方面更加多样化和综合化,另一方面对于个体而言却也更加的专科化和片段化.尽管战争影响城市的发展,市政管理的科层化、理性化却是没有停止过的基本趋势和实践方向.
建市过程中的“省市划界”、“县市划界”也是一个令人深感兴趣和意味深长的问题.这是一个空间的问题,但不仅是空间的问题.新市作为一种新空间,并不受县民的欢迎.现代市政建设必须从地方汲取剩余,县不情愿轻易丢失收益肥厚的地段,市的“纸醉金迷、霓虹闪烁”往往意味着道德的败落,市的混乱的各色人员流动潜藏着危险与不确定性.20年代初,许多地方的商埠、市政厅行政的范围小,或者只是在旧有的城郭范围及其周边,或者是城郭外交通便利的一小块地段,因此不引起大的社会冲突.1927年后各地普遍设市,立刻出现市的“治域”问题,出现与省之间的空间划界（特别市）,与县之间的空间划界（普通市）问题.比如,广州、北平、上海、南京、成都、重庆等市都出现过省市、县市在划界过程中严重的社会冲突.这是新、旧空间博弈过程的一种；也可以从这一过程中看到,在现代转换过程中新市的兴起和作为前工业社会基本治理单元的县的黯淡.主要大城市的划界问题从20年代末开始,一直持续到40年代后期,才算初步落定,构成了新中国城市发展的基本格局.
二、城市四十年
1978年后,特别是1994年一系列改革后,城市化进程加速,城市建成区密度加大,用地规模扩张,城乡关系剧烈变迁,深刻地影响着每一个人的日常生活.这是中国现代化历史过程中社会最剧烈变化的一个阶段,对这一阶段的人来说,这既是他们难得的幸运也是他们深刻的不幸.城乡物质景观的巨变,社会阶层的多元化和极化,价值观念的高度差异化、各种公共品的市场化、生态环境的退化以及地方历史物质载体的快速消失共同构成了急变、混杂和斑驳的社会景观.时空的加速变化和强烈的不确定性使得“焦虑”成为一种普遍经验.
20世纪的上半叶,城市的现代化是民族国家建设的希望与依托.历史发展过程中,这一根本目的没有改变.尽管各种城市现象纷繁复杂,层出不穷和眼花缭乱,城市仍然是民族国家建设最重要的载体.国家需要通过城市的建设,生产全球化状况下的经济、社会和文化的竞争力.或者说,城市是国家的骄子而不是农村.
表1是一张建国以来若干阶段中国际与地区格局、国内经济形势与政策、面临的主要危机以及城市规划的应对的几者间关系图,或者说是相关图.这是一张不完整的相关图,也需要详细解释的图,它试图表达的是,城市发展首先并不是、也不可能是自身独立的选择.地区与国家之间这一支配性关系的变化、出现的危机,首当其冲传导到城市的生产；外部性的危机转换为城市内部的问题,也可能向更广的乡镇、村庄转移和扩散,经由空间和时间来稀释危机,缓解危机,化解危机.外部性危机的出现往往并不可预测,是复杂的总体运动、总体矛盾在某一特定时间呈现在局部空间的面貌.不可预测性随着全球化步伐的加快、全球互联的复杂性而加强,表现为越来越频发的突发性危机（不仅仅是经济危机）,进而转化为城市需要短时应对的具体实践.
为了达到这一目的,和清末与民国时期相似,城市必须是一个被赋权的空间.城市需要在“-地方”的制度性框架下实践.这一制度性框架的设置,很大程度上决定了城市可能的发展前景.从改革开放后的历史过程上看,不断地增裂“新空间”是一种显见的模式.设置广义层面的、各种类型的“开发区”从未间断,包括“特区”、“高新技术开发区”、“国家级新区”、“自贸区”、“免税区”等,这本身就是一个持续的赋权过程；它们构成中国城市化一个显著的特点.它们既可以看成是旧城的空间扩展,或者是空间质量的提升,也可以看成是新的空间增量.但更准确地说,它们应该被看成是异质性空间,因空间中政策的差异而与原来老城不同的异质性空间.相比旧有的空间,这些空间具有更大或者更自由的权、能.从地方政府的角度上看,在高度政治与经济竞争的状况下,尽可能扩大这些空间的容量与质量,是其重要的工作.这一模式在开始之初由于其制度的差异性而产生效能,但随着设置数量增加和制度性差异减弱而效能降低（制度供给能效降低）.应对这样的情况,只能通过不断赋权,不断经由赋权生产制度性的差异空间,来生产可能的、更高的效能.
1994年的一系列改革,特别是财税制度与金融制度的改革意想不到地推动了城市政府的土地经营和空间经营,与1998年的住房制度改革相配套等措施,生产出一个巨大的房地产市场,史无前例地改变了中国城市社会的物质与人文景观——进而也使得城市住房问题成为一个严重的社会问题.仍然是在“-地方”制度性变革的框架下,在垂直树状向上级负责和水平同级竞争的状况下,地方被迫主动性地经营城市,销售城市,这是一种政治与经济实践的路径选择；地方城市政府普遍从之前的管理型政府更多地向经营型政府转变——各种类型的城投公司已是政府运营城市的重要组成部分.
土地营销成为一项重要的收入后,城市政府在政策框架（也可能冒着风险溢出政策的限制）下,通过调整土地利用和城市总体规划,尽可能扩大土地规模；通过基础设施的投入,生产高溢价的土地.另一方面,吸引各种（高新）产业落地生产,仍然是城市政府的基本工作.在这样情况下,在过去一段时间中,相当数量的“撤县设区”成为许多大城市增量的一种方式——这不由让人想起一百年前“县、市的划界”,市已然强势得多,庞大得多,结构复杂得多.如果相对简单地把“市”看成是一种新空间,看成是新生产力与新生产关系的新空间,同时“新”的定义本身在不断变化,把“县、镇、乡”看成主要是小农经济的空间,百年间市、县的权、能与空间规模的变化过程也可以说是中国现代化的过程,是逐渐将低效能的小农生产转变为现代生产方式的过程.
2008年以来,欧美经济的萧条影响中国商品出口,随之转换为严峻的城市经济压力（受控于外部市场的压力与危机一直存在,并不开始于2008年）,生产“市场”成为新时期的一种急迫的必要；城市社会从之前的生产“生产”进入了更需要生产“消费”、生产“市场”的阶段——虽然在国际劳动分工中,中国仍然是最重要的生产国.欧美发达国家现代历史的经验表明,供求关系转变将带来深刻的空间生产范式的转变.半个世纪前1968年巴黎“五月风暴”运动往往被看成西欧社会转型开始的标志.大卫·哈维在《后现代的状况》中解释,欧美社会从之前生产流水线的“福特制”转变为更加灵活积累的生产方式,根据市场需要灵活的生产方式,因此也带来劳资关系的变化.
为了在国际或者国内市场中占据高利润产品的位置,在竞争中获得比较优势,“腾笼换鸟”的产业政策是相当一部分大城市的实践,也是受到国家鼓励的实践.高收益、技术驱动型产业（包括金融产业和互联网产业）在少数大城市的空间聚集,次级产业向下一级城市或地区的转移,进一步加大了城市间的分异,生产了社会与空间的不均衡发展——然而它并不开始于这一阶段,如前述民国时期已然出现.计划经济时期通过政策、劳动力、产业等的计划性分配,特别是在三线建设时期,一定程度缓减了地区与城市间的不均衡发展.在向市场经济转型的40年间,包括高端劳动力等资源随市场自由流动,在特定空间配置的可能性与可行性加大,资本、生产资料、劳动力、基础设施、发展政策等在主要的一些城市空间聚集,进一步生产了发展的不均衡.不均衡是促进效率的必要,却也带来一系列社会问题,成为与地方政府需要谨慎应对的棘手议题.
另外,土地供给的限度——意味着土地财政的限度,迫使城市政府需要生产出新的财税收入方式.一方面,它受制于政府对于财税的制度性安排；另一方面,如何从现有庞大的建成环境中、现有巨大的房产存量中生产出持续的财政收益,既挑战制度安排,也考验城市政府的执政能力——因为它意味着更加精细的社会管理,涉及应对各种不同产权主体间的矛盾与冲突,不再是简单的物质增量的建设问题.
三、判断
城市不是一个抽象的名词,而是一个生活其间的、具体的、可感知的形态,一个影响众多市民日常生活的空间.一百多年间,中国的城市一直处于不断变化之中；变化机制与形态存在于越来越成为支配力量的外部性状况与内部的能动性之间.也就是说,如果想要洞察城市不久未来的形态,更加可能的路径在于讨论那些支配性的外部状况与条件,而不在于如科幻片中凭空想象出一种或几种逼真、有画面感的样式.
（一）城市在网络社会的形变与新空间范式
信息网络社会的兴起挑战当前的城市形态.信息网络技术使得在相对小的、一定空间范围内的逻辑连续行为,可以在不同的、差异巨大的空间内根据需要快速重组和再结构化.在工业社会,城市正是由于它与农村相比,各种生产资料、劳动力、市场等资本生产与再生产的各要素的相对空间聚集,有较低的交易成本、较高的交易效率、较大的交易量而在民族国家的建设过程中浮现出来,成为支配性的空间.信息网络技术超越和颠覆了工业社会时期的生产与消费手段与方式,知识与技术的生产方式,信息传播中也可能蕴含着价值观念或意识形态；从长远看,很可能将在全球与地区层面重新建构出一种新的空间类型——既可以称之为网络时期的新城市,也可以用另外的名词来表述这一全新的人类的生产、生活形态.这是一种新的空间范式,它毫无疑问将使得信息的传播超越城市的范畴,进而意味着对现有城市而言,一种新的“外部性”将会出现,但它有可能完全超越民族国家的范畴吗？这是一个新时期的新问题.
借用卡尔维诺在《看不见的城市》中的描述,在信息网络社会中,将存在着互为依存的两个城,一个物质的城,一个网络镜像里的城.物质的城里人的一切活动都将在网络中（镜像里）纤毫毕现,因此人们通过观看着网络里（镜像中）的自己和其他人的行为举止,来修正、调整自身的行动与实践.最终网络（镜像里）的城市,一个人类自身构建出来的信息城市,支配了物质城市的生产.然而,真正的、真实的城市恰恰是物质实体的城与网络城的共体,而不是单独的任何一种；生活在其中的人也同时生活在物质的城和网络的城.
（二）社会极化与呼唤公平、正义的斗争
社会极化不仅是城市中的情形,是整体社会的状况,也是全球的总体运动形态.只不过社会极化在城市中演绎得最为剧烈,社会阶层间的差异景观在城市中表现得最为明显.过去的四十年间,社会阶层出现多元化；从总体上看,全社会的资产越来越集中在少数人的控制中,伴随着数量越来越庞大的社会底层人群涌现.四十年的过程中,双轨制中诞生了一批新的社会财富拥有者、城市化进程中的巨量房地产开发造就“地产大亨”群体、2000年后互联网技术的勃兴又创造出一批新技术与运营精英.在全球加速的资本生产与再生产过程中——加快周转速度越来越成为资本应对危机的手段,对于生产过程中的各种要素（包括劳动力）的持续创新,加速创新成为一种急迫的必须,进而加大了劳动力的分异.曼纽尔·卡斯特尔曾经指出,在网络社会的时代中,将出现劳动力的二元化,一种是进入网络社会的精英（却有因无法赶上技术创新的速度随时被解雇的风险,之前的经验已经成为一种障碍而不是优势）,一种是可以随时被替换的普通劳动力,可以分时工作的普通劳动力.
这是一种酝酿中的张力,一种暗流涌动的张力.2017年联合国人居三大会“新城市议程”中提出口号,借用了列斐伏尔的“进入城市的权利”——城市应该是一个人类的包容之所,但城市社会的极化,包括各种住房与公共品的昂贵,事实上使得基层市民难以享受作为人类文明重要载体的城市,反倒困顿其中、潦倒其内.2008年纽约华尔街的“Wearethe99%”运动,世界各地大城市中因住房问题引起的大规模的游行,越来越多的反抗社会不公平,不正义的运动都是社会极化状况下的反极化表现.和世界其他城市一样,中国城市的一种突出状态,将存在于促进社会极化与反抗社会极化的持续斗争与矛盾冲突之中.
（三）新制度安排与城市政府实践
城市是一种被国家赋权的空间,赋权中潜藏着权力者的意图,以及限制与激励的框架.百年城市历程之中,城市作为建设民族国家最重要载体的状况没有改变.某种程度上也可以说,建设城市,就是建设民族国家.从四十年的历程上看,存在着两种赋权的方式.一种是增量型的赋权（如各种开发区、大学城等）,不断地赋予城市新建设内容的许可；一种是结构性赋权（如与地方的财税制度改革）.增量型赋权随着同质权增量增加而降低了制度供给的效能,只有通过不断地增设新内容的许可来应对效能衰减.结构性赋权涉及面广,往往需要一事一议、一事多议,增加了变革的交易成本；同时,良性的结构性赋权,作为一种激励机制,有可能使得城市政府在结构性框架中,主动地寻找到发展的新空间.增量型赋权与结构性赋权将仍然持续存在；其中,特别是结构性赋权的变革——一种新制度的安排,在日趋激烈的竞争和危机中,将左右城市政府的日常实践,进而改变城市的形态与面貌.
顾炎武曾经在《日知录》中讨论了与地方的关系,认为这一层关系影响王朝兴衰,认为从唐宋以来,集权加强而地方日趋羸弱.他提出的策略是,寓封建之意于郡县之中.或者也可以转译解释,在基本的国家政策框架指导下,要给地方（城市）更大的自由度,使得数量众多的城市能够发挥主动性、能动性.这也是1908年清国通过《城镇乡地方自治章程》的意图；提倡“地方自治”也是一种结构性赋权.
（四）不均衡发展与城市文化差异
经过40年的发展,中国的地理空间中已经形成巨大的不均衡发展.这种不均衡存在地区之间,如东部与西部；也存在城市之间,如地区的首位城市与其他城市；同样也还存在城市的内部,在枢纽区位地段、风景优美地段,毗邻高质量公共服务地段等与其他地段之间.地区间与城市间持续的不均衡发展,直接的结果是形成“城市的极化”,即一端是相当数量城市的萎缩,一端是超大城市、都市连绵带；一端是接轨国际的大都市,另外一端却是停滞不前甚至萧条败落的中小城市.这已然是当下的一部分状况,也是可以预见的未来.
城市作为人类的一种建成环境,巨大影响着身在其中的人对于世界的认知,以及对于“什么是好”的理解.地区与城市间的不均衡发展,形成了物质基础差异巨大的地区与城市,形成地区之间、城市之间的人群对于价值认知的差异、生产、生活方式的差异、以及日常生活状态的差异；地区的经济差异使落后地区与城市的人群难以向上流动,发达地区的人群难以在落后地区扎根,进而固化和增强了差异格局.这些差异贯穿在地区或城市的生产之中,经由时间的过程,形成了日渐分异的文化形态.如何能够超越基于经济等级形成的文化形态,挑战与考验着地方城市.如何应对地区与城市的不均衡格局,面对各种差异巨大的价值认知,制定出合理的发展政策,则挑战政府的智慧.
（作者单位：重庆大学建筑城规学院）
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