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乡村治理类学术论文怎么写 和乡村治理法治化的村规民约之路:历史、问题和方案方面学术论文怎么写

主题:乡村治理论文写作 时间:2024-02-06

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摘 要:村规民约的制定一般都以国家法律为指导,同时最大程度吸纳传统习惯法内容,也会制定一些新的规约改变传统习惯,从而形成新的习惯,糅合了国家法与习惯法两种秩序.当前村规民约推进乡村治理法治化中存在的问题主要集中在村民会议与村民代表大会、合法与违法、执约小组与村民委员会、乡镇政府与人民法院四个维度,涵括村规民约的制定、内容、实施及救济等方面.当前通过村规民约推进村级治理法治化应该从四个维度入手,理清其中的关系,针对其中问题提出解决方案及对策.

关键词:村规民约;乡村级治理;法治化;习惯法

中图分类号:D92

文献标识码:A 文章编号:1674 - 621X( 2018) 01 - 0079 - 09

一、问题的提出

在全面推进依法治国背景下,基层社会治理法治化对于促进法治社会建设只有基础性地位.基层社会治理需要多层级、多领域、多主体、多规则协同治理,通过村规民约治理是当前乡村治理最为常见的形式.在基层社会治理中,治理规则体系是由不同类别、不同层级、不同效力的社会规范构成的集合体,除国家法律法规之外,还有乡规民约、市民公约、行业规章等社会规范,这些非正式规则在特定条件下往往具有重要的规范、指引及约束作用.在当前协调推进“四个全面”战略布局的新形势下,村规民约对加强和创新基层社会治理、提高基层社会治理法治化水平具有极为重要的意义.

村规民约是指村民依据党的方针政策和国家法律法规,结合本村实际,为维护本村的社会秩序、社会公共道德、村风民俗、精神文明建设等方面制定的约束规范村民行为的一种规章制度.一直以来,村规民约都被视为农村自治的重要表现形式,也是基层政治发展的重要成果.根据《村民委员会组织法》的相关规定,村规民约不得违反国家法律,同时也应尊重当地的村风民俗,不能完全脱离既有的习惯.由于同属地方性知识且内生自发形成,村规民约与风俗习惯只有某种天然亲密关系,村民需要基于这种关系制定相关的规约.村民通过共同协商并根据治村实际需要拟订村规民约,基层政府则通过指导、审查、备案等方式介入村规民约的拟订过程,与民间在此场域相互较量,最终形成介于法治与自治之间的村规民约治理路径,通过法治引导村民自治也就成为可能,这正是当下村级治理法治化的重要方式.鉴于此,本文以“村规民约”为研究对象,系统考察村规民约在推进村级治理法治化过程中的问题,为当前乡村社会治理法治化提出合理建议.

笔者于2016年2月-7月间先后3次前往贵州省黔东南苗族侗族自治州锦屏县文斗村展开实地调查,该村自1988年《村民委员会组织法》试行以来先后制定实施4份村规民约,分别是1998年《文斗寨村规民约》、2005年《文斗村村规民约》、2012年《文斗村村民自治合约》以及2015年《文斗村村规民约》.对这些村规民约进行延续性比较考察,能够从中总结村规民约在推进村级治理法治化进程中的问题和不足,探索构建通过树规民约推进乡村治理法治化的路径与方案.

二、立规治村传统的历史延续与法治再造

文斗苗寨地处黔东南地区锦屏县西部,在明清时期木业兴盛,以“契”管“业”渐成规俗,勒石刊刻的公约颇多,自古即有“立规治村”的传统.文斗村保存比较完好的碑刻立于古寨门旁,记载的都是关于生态、环保以及日常生活方面的村规民约.“名垂万古”碑(又名“六禁碑”)立于乾隆三十八年(1773年)仲冬月.这块石碑共有6条禁规,内容都是关于保护山林及生态环境方面.六禁碑旁另立有“恩泽万古”和“千秋不朽”石碑,分别立于清乾隆五十六年(1791年)孟冬月谷旦、嘉庆十一年(1806年)三月十六日.这两块石碑是关于婚姻习俗的约定,通过订立村规民约促进移风易俗.如“恩泽万古”碑文所载禁令有“禁止姑舅强制婚姻”“禁止通过婚姻勒索钱财”“禁止退嫁妆”“有媒有证,不准私奔”和“允许再婚,不得阻拦”等等.再如“千秋不朽”碑文所载禁令有:“ 勒接亲礼只许五钱,定亲酒礼,小则 两五钱,大则四两.如多,罚冲(充)公;一勒凡拆毁、拐带、强夺、有妻子弃妻子再娶者,罚银三十两冲(充)公,照礼劝息.若不听罚,送官治罪.”

文斗村“立规治村”传统在1998年以来的4份村规民约中得以延续,通过制定村规民约进行村级治理已成为文斗村治的主要形式,村规民约是文斗村治过程中的重要规范资源.从4份村规民约基本结构的比较可以看出,1998年《文斗寨村规民约》围绕村民日常生活进行结构设计,内容涵括盗偷惩处、文物保护、纠纷处理、后龙山维护、火警防范以及尊老爱幼等方面,这些都是村民日常生活中时刻都有可能会面临到的琐碎问题.2005年《文斗村村规民约》的结构则相对较为系统化,结构安排基本上是按照国家对农村治理的基本工作领域或范围进行划分,内容包括公共事业建设、精神文明建设、计划生育、社会治安、安全生产、生产生活以及村风民俗等方面,涵盖面比较广.2012年《文斗村村民自治合约》与2015年《文斗村树规民约》结构相差不大,包括村民义务及合约《责任)、树两委职责与义务、违反自治合约者的处置办法以及附则(生效日期及实施主体)等内容.从结构上来看,2012年、2015年两份村规民约反映出的共同特点就是“乡村生活法律化”,即通过村规民约的方式,引入现代法治所宣扬的权利义务等法律概念术语,从而对乡村生活加以法律化改造,使乡村生活尽可能符合现代法治的基本构造.2012年、2015年两份村规民约均明确规定了村民的权利及义务、村两委的职责及义务、违约处置办法等.相较于1998年及2005年村规民约的结构,2012年和2015年村规民约试图通过现代法律概念调整乡村生活的意图十分明显.

尽管随着社会经济的发展村规民约会修订增添一些新的内容,但是总体而言这4份村规民约之间的延续性是显而易见的.以偷盗财物条款为例.1998年《文斗寨村规民约》第一章专门规定偷盗财物的处理条款,包括盗偷牲畜林木(7条)、盗偷物资农具(9条)以及盗偷集体物资(8条)三部分,共计24条.偷盗条款在2005年《文斗村村规民约》中得到延续.在2005年村规民约中,偷盗条款不再以专门的章节予以规定,而是将其放八“社会治安”部分,在第三十六条以10项内容规定“偷盗财物问题”.相较于1998年村规民约,2005年村规民约关于偷盗的内容有所缩减,仅保留一些关键性的内容,如偷鸡、鸭等家畜;偷白菜、*等农作物;偷林木;偷衣服电视机等日常生活用品;偷钱.③在此之后的2012年《文斗村村民自治合约》则呈现出简化主义趋向,由2005年的83条简化为28条,关于偷盗的条款则直接省略,未加规定.直到2015年《文斗村村规民约》在“约定的村民义务与责任”部分重新概括性地作出如下规定:“严禁偷摸扒窃.凡偷摩托车、自行车、偷牛盗马、家畜家禽等,除移交上级按相关法律处罚外和赔偿失主损失外,同时应向村委会交违约金1 000 -3 000元.”

文斗村4份村规民约的合法性逐渐增强.在1998年村规民约中,关于偷盗的处理采取的是“罚款”方式,2005年以后采取的则是“支付违约金”方式.由于树委会及执约小组没有执法权,因而罚款显然是违法的,而一般认为村规民约属于“社会契约”,采取支付违约金的方式相对更符合法律规定.又及,2015年村规民约在处理方式中更是明确确定国家法律的上位法地位,规定偷盗财物应“移交上级按相关法律处罚和赔偿失主损失”,而不能擅自执行处置.可见村规民约在推进村级治理方面大致经历了一个从“弱法治”逐渐到“强法治”的过程.随着改革开放30余年来乡村法治建设的不断推进(尤其是乡村普法运动的开展),国家法律对村规民约的引导及作用十分明显,通过村规民约推动实现“乡村生活法律化”成为当前主导下的村规民约实践的主要目标,这一点可从村规民约日渐简约化、规范化及合法化的趋势中得以窥见.实践证明,当下村规民约建设逐渐摒弃传统乡约的随意性、粗糙性及模糊性,条款内容更加规范明确,操作性也相对较强,与国家法律结合得十分紧密.

文斗村村规民约的“强法治”取向并不意味着完全奉国家法为圭臬,而是充分尊重或适当照顾村寨固有习惯传统及村寨实际情况.在文斗村4份村规民约中,均保留有传统习惯法内容.如1998年村规民约第三章民事纠纷处理办法第一部分“拐骗妇女、破坏他人家庭和睦的处理条例”中规定:“(1)女方:有意喜新厌旧抛弃自己的亲丈夫和他人鬼混,被发现后,报到我村处理的:一是令其本人喊寨示众;二是并罚款300元.(2)男方:同上述处理办法”;又在该章第五部分“闲话引起纠纷”中规定“造谣引起他人家庭分裂的查处后,要造谣者登门认错,并游寨喊其自己的过错10晚,为受害者洗清名誉”;在第五章“村寨山、火、火警的规章制度”中规定了因用火用电不慎发生寨火、山火火警的责令其鼓锣喊寨1个月到3个月不等的制度.“鸣锣喊寨”是黔东南地区苗寨的传统习惯,其主要功能是警示村民防火,但在村规民约中也引申为恢复名誉的处理方式(如喊寨示众、游寨喊错、喊寨悔过等).2005年村规民约也保留了“鸣锣喊寨”制度,如第二十条规定“谨慎用火、用电、用气,发生一次火警责任人或监护人自愿承担违约金100元,并接受村内通报批评,必要时可责令责任人鸣锣喊寨”.2012年、2015年村规民约中均规定有“安排鸣锣喊寨人员,每晚8点左右要鸣锣喊寨,巡视全寨.”除此之外,4份村规民约保留的习惯法还有诸如“田坎、地坎之间的林木纠纷,以田坎占有;田外坎管两丈,田里管三丈,顺坡度丈量”;“田与田的纠纷,上田管五分之二,下管五分之三”;“各姓氏坟地按老祖周围管三丈(阴地风水)”;“不准进入后龙山砍伐干枯树木、树枝”;等等.

总之,一方面村规民约在制定程序、基本内容、表现形式等方面呈现出明显的法治化倾向,受到国家法的指导较为明显,能够承载表达国家法的价值、理念等;另一方面,村规民约能够在法治框架内最大限度地发挥自治权,传承习惯法等传统法资源,甚至结合村庄实际将国家法变通适用.正因为如此,村规民约能够整合国家法与习惯法,以此为载体顺利推进村级治理法治化成为可能,村规民约如果只是侧重某一方面,都难以实现法治化目标.

三、村规民约推进村级治理法治化存在的问题

农村是当前基层社会治理的重要区域,法治化是基层社会治理的重要内容,村规民约通过自治的方式吸纳国家法的核心价值及内容,使得农村治理法治化成为可能,也是当前推进乡村治理法治化的重要方式及路径.从文斗村4份村规民约来看,村规民约(至少从文本上来说)呈现出明显的法治化倾向,在一定程度上推进了村级治理法治化水平.如果结合实践进行考察,文斗村通过村规民约推进村级治理过程中存在一些问题,它们阻碍了村级治理法治化进程.这也是大多数农村在村治过程同面临的问题,当前农村地区推进村级治理法治化务必审慎地对待这些问题.

1.制定主体问题

从实证材料来看,文斗村4份村规民约的制定主体不统一,既有村民会议,又有村民代表大会.1998年、2005年村规民约的制定主体均为村民会议.2005年村规民约第八十一条规定:“本《村规民约》自村民会议通过、村民签字之日起生效,外村人在本村内违反本村规民约的,依属地管理原则参照执行.”第八十二条规定:“本约定未尽事宜和需修改事项,须经村民会议讨论通过,签约人签字.”但在2012年和2015年两份村规民约中,制定主体变成了“村民代表大会”.如2012年村规民约第四条规定:“本《村民自治合约》于2012年12月25日村民代表会议表决通过,由户主签字认可,自2012年12月30日村两委、执约小组组织实施.”2015年村规民约第四条也作出与2012年该条内容一致的规定.从这可以看出,自1998年以来,文斗村村规民约的制定主体逐渐由村民会议转换为村民代表大会.尽管村民代表大会在一定程度上能替代村民会议行使相关职能,但是这并意味着村民代表大会就能真正解决“空心化”造成的困境.通过访谈文斗村村民易遵华发现,即便设立村民代表大会也不能从根本上解决这一问题,村民代表也会外出流动,从而导致村民代表大会组成人员不固定.现实中村规民约制定主体的不适当,可能会给村级治理法治化带来一些问题.例如,村规民约是治村的基本规范,规定村民基本权利和义务,关系到村民的根本利益,应由村民会议共同议定表决,不宜由村民代表大会表决.又如,村民代表大会并不能作为责任承担主体.即便村民代表大会作出的决议损害了村民利益,也无法承担相应的法律责任,乡镇政府只能责令其改正,无法在司法救济中成为适格主体.

2.内容违法问题

尽管文斗村4份村规民约呈现出“强法治”倾向,但是仍然存在一些违法内容,这一问题也是当前村规民约在推进乡村治理法治化过程中比较突出的问题.从实证材料来看,文斗村1998年村规民约主要采取“罚款”方式对违反村规的行为进行处理,处罚性条款大约占全部条款数量的90%以上.例如,该村规第七章补充条款第一条规定“不许设赌场,若设赌场或为行为提供条件的缴收一切赌具,当众销毁并罚款100元”;第二条规定“发现我村范围有或变相的罚款100元,并没收赌场内”.法律规定,村集体及村民委员会并没有处罚权,诸如等违法事项应由机关进行处罚,但是1998年村规民约直接赋予村委会及其执约小组行政处罚以及没收违法所得的权力.2005年以后,村规民约不再采用“罚款”“没收违法所得”方式,而是改为“违约金”,但这可能更多地只是名称上的变化,村规中规定的违约金数额较大,具有明显的惩罚性质.2005年以后的村规民约中还存在一些其他违法内容.如2005年村规第八条规定,“本协议经村民会议讨论,符合本村实际,不违反法律法规和政策规定,全体村民应当积极签约.凡不愿签约的,视为不关心村内教育、交通等公益事业,不支持生产发展,不尊重本村良好风俗.凡今后涉及本人在本村内的红白大事等重大事项需要全体村民帮忙或村民委员会帮助支持的,签约村民或村民委员会可不帮助支持”.村民如果积极签约并且“模范执行村规民约,积极支持公益事业,配合执约小组工作的,全体村民应支持村委会优先安排申报上级支持的扶贫、救济、低保、就业培训、教育补助”.这实际上通过限制或剥夺村民正当性权益的方式强制村民签约,不论其是否同意文本中的相关条款.2012年、2015年村规民约同样通过限制村民合法权益或不予以*相关手续的方式强迫村民遵守村规,强制性地要求村民承担某种义务,如“凡不支持本村公益事业建设和妨碍《村民自治合约》执行的人,当年或次年暂不作为民政救助对象”.不仅文斗村村规民约存在这种情况,在笔者调查的其他地区农村中同样也存在违反国家法律以及侵犯村民财产权、人身权等合法权益的村规民约.如在土地征用补偿费分配的时候,一些村寨的乡规民约限制外嫁女、入赘婿、离婚户的土地权益,对其少补或不补相应的土地补偿费用.在宅基地分配或翻建的时候,限制村民的翻建权利.再如贵州锦屏《瑶白村卫生公约》第6条规定:“各村民喂养的狗,必须圈养;如发现浪放的情况,监督小组实行毒打.”

3.实施主体及实施方式问题

文斗村4份村规民约及其实践表明,村规民约的实施主体并不统一,主要有村民委员会和执约小组两类.1998年村规民约表明,村民委员会是村规民约的实施主体,家庭纠纷男女双方均可申请由村民委依照村规解决.自2005年开始,文斗村村规民约中责任承担不再采取“罚款”等方式,而是采取违约责任方式.随之,村规民约的实施主体即从村民委员会改为“执约小组”.关于执约小组的人员构成、执行方式、具体职责等方面的详细规定可见于2005年村规民约的第五、六、七条.2012年和2015年的两部村规在实施主体方面与2005年村规基本一致,由“村两委组织成立‘合约执行小组’维护和完善本合约”(2012年村规),或者由“村委会负责组织推荐由寨老和有代表性人员组成村规民约执行小组,村规民约执约小组负责对村规民约的执行”(2015年村规).从文斗村的村规可以看出,村民委员会与执约小组都能够成为村规民约的实施主体,而且执约小组并不独立于村民委员会,而是接受村两委的领导和监督,在村委会的领导下行使相应职权.这表明,村民委员会在村规民约实施过程中占据着主导性地位.访谈易遵华发现,执行小组基本上是在村委会及其干部的领导下实施执行村规民约的,执约小组并不能有效地发挥监督作用,即便与村委会处理意见不一致也无法继续坚持己见,最终以服从村委会处理意见而结束.村规民约的法治性要求村民委员会在实施过程中占有主导性地位,确保能够将村规民约中的国家法意图顺利贯彻实施;而村规民约的自治性则要求村民委员会应该给基于形成的执约小组以适当的空间,在执行的过程中充分体现基层,防止在村规实施过程中个别村委干部的意见独断.因此,当前村民委员会与执约小组之间的混乱关系并不利于村级治理法治化的推进,极容易出现村委会及其成员过度干预村规实施的情况.正因为缺乏有效的监督,村规民约在执行的过程中经常会出现实施方式简单、粗暴等违法问题.

4.救济渠道问题

村规民约侵害村民权益后如何寻求救济,一直是村规民约实践中比较常见也比较棘手的问题.《村民委员会组织法》第二十七条表明,如果村民会议制定的村规民约内容违法且侵犯村民合法权益,村民可以向乡镇政府寻求救济,乡镇政府具有责令改正的权力.也就是说,如果村规民约违法且侵犯村民合法权益,村民仅有一条行政救济途径——乡镇政府责令改正,而无法通过诉讼方式直接向人民法院寻求救济.虽然《村民委员会组织法》第三十六条赋予人民法院“撤销权”,但足这项权利的行使仅仅适用于“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益”的情形,此时“受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销,责任人依法承担法律责任”.由于村规民约的制定主体是“村民会议”,而不是“村民委员会或者村民委员会成员”,因此,如果村规民约内容违法侵权则无法适用该法第三十六条请求人民法院行使撤销权,被侵害村民面临无法通过司法途径获取救济的尴尬境地.

尽管法律设计了乡镇政府等行政机关的行政救济途径,但是这种行政救济途径至今缺乏完备的程序,实施效果较差.在“乡政村治”格局下乡镇政府与村委会之间的关系“暧昧不清”,现实中往往表现为行政权过度干预自治权,村委会扮演“*人”与“代表人”双重角色,贯彻执行乡镇政府的行政命令,“乡政村治”实际上成为“官督民治”“官辅民治”,难以形成真正的自治.再加上该救济容易引发涉法涉诉信访,因此现实中采用此种救济途径的案件并不多见.文斗村自1998年到2015年并没有出现因村规违法并侵犯村民合法权益而向乡镇政府寻求行政救济的情况,即使是黔东南苗族侗族自治州下属各乡镇也很少有此类案件.中国裁判文书网收录的案件表明,当前司法救济渠道同样也存在问题.一个最大的障碍就是,人民法院所行使的“撤销权”并不适用于由村民会议制定的村规民约,仅能适用于村民委员会及其成员作出的违法决定.为什么司法救济渠道会如此“狭窄”?这可能涉及到司法权与自治权之间的关系,抑或司法审查问题.无论涉及何种关系或问题,司法都应该成为村规民约侵权时的救济渠道,这也是司法的功能及特点决定的.然而,《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第(三)款、第二十四条实际上对因村规民约侵害集体经济组织成员权益纠纷“关上了司法救济的大门”,理由就是司法机关不能干涉自治权,无论是通过村规民约将具有该集体经济组织成员资格的村民排除在分配范围之外而产生的纠纷,还是因分配方案实行差别待遇产生的纠纷,都属于村民自治事项,不属于人民法院受案范围.职是之故,最高人民法院最终将这个“难题”抛给了全国人大常委会,认为“农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利,属于立法法第四十二条第(一)项规定的情形,不宜通过司法解释对此重大事项进行规定”从而建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定.然而,全国人大常委会一直未就此问题作出相应解释,救济不畅成为横亘在村级治理法治化道路上的一个巨大的障碍.

四、通过村规民约推进村级治理法治化的方案

文斗村的村治实践表明,当前通过村规民约推进村级治理法治化是切实可行的,而且也是符合乡村法治建设实际情况的,因为这种方式能够有效调和自治与法治、习惯法与国家法之间的紧张对立.文斗村的村治实践同时也表明,当下通过村规民约推进村级治理法治化存在一些问题,这些问题来自于制定、内容、实施及救济等多个方面.为了进一步通过村规民约推进村级治理法治化,本文结合村治实际与问题进行对策分析,试图提出切实可行的解决方案.

1.明确村规民约制定主体

《村民委员会组织法》第二十七条明确授权村民会议制定或修改村规民约,也就是说村民会议是制定修改树规民约的唯一主体.虽然该法第二十五条规定“人数较多或者居住分散的村,可以设立村民代表会议,讨论决定村民会议授权的事项”,但是这并不意味着村民代表大会就可以替代村民会议成为村规民约的合法制定主体.从文斗村实践来看,当前村民代表会议所讨论的问题大体包括两大类:一是政务类,指各级政府下达的法律法规规定的村民应当履行的各项义务;二是村务类,指村民代表会议在村民会议闭会期间,经村民会议授权后行使一些职能,如听取、审议村委会年度工作报告;审议通过本村社会发展、村庄建设规划和年度工作计划;批准较大公共事务和公益事业项目建设方案;改变撤销村委会不适当决定;村建规划的实施和宅基地安排使用;本年度发展规划和财务计划执行情况;落实人口和计划生育工作中的重大问题;等等.上述两类内容属于村治过程中面临的具体事项,而诸如罢免、补选村民委员会成员和制定村民自治章程、村规民约事项则属重大事项,不宜由村民代表大会决定,而应提交村民会议进行表决.这种解释也符合《村民委员会组织法》第二十三条、二十四条、二十五条的立法精神,第二十三条列举的“村民会议可以授权村民代表会议审议、评议及撤销变更的事项”以及第二十四条列举的“村民会议可以授权村民代表会议讨论决定的事项”显然属于一般性的具体事项,而不包括制定村规民约等重大事项.再者,如果通过村民代表来表决通过村规民约,而未经过全体村民共同讨论,势必很难获得其他村民的认可,其执行性也存在问题,极有可能出现“少数人决定多数人权益”的现象.因此,在村级治理法治化过程中,应该严格遵守《村民委员会组织法》的规定,限制扩大村规民约制定主体范围,严格由村民会议制定.当然,在农村“空心化”背景下,村民会议召开可以选择在春节返乡期间或者通过信息化方式进行讨论表决.

2.完善村规民约备案审查程序

《村民委员会组织法》第二十七条第一款仅规定村规民约应报乡镇人民政府备案,而未规定审查权限.因此,这也就导致乡镇政府在实践中大多只是在“事后”(村规民约制定后)消极地备案存档,而不进行“事前”(村规民约制定前)积极地审查.“乡政村治”模式下乡镇政府与村民委员会之间的“暖昧关系”也使得乡镇政府对村民委员会主导制定的村规民约并不进行真正的审查,甚至以政府法制部门事先制定的村规民约范本指导辖区内行政村村规民约的制定,以至于审查流于形式,无法真正实现村民自治.正因为如此,进一步完善备案审查机制首先应该明确乡镇政府的备案审查权限及程序.乡镇政府不应该只是事后备案,而更重要的是事前审查,因此需要在《村民委员会组织法》中明确事前审查权限,防止“只备案不审查”的现象出现.除此之外,还应规范备案审查的程序.从文斗村村规民约备案审查实践来看,1998年村规民约没有审查,“制定出来后交个乡镇政府一份就行了”(易遵华语);2012年、2015年村规民约制定出来后则进行了备案审查.2015年村规民约修订程序大体经过了四个阶段:组织准备_宣传发动_讨论修订_报各归档.备案审查工作主要安排在第四阶段(报备归档阶段),即由村委会将经村民会议讨论修订且表决通过之后的村规民约报送“河口乡村规民约备案小组”,小组审查后有“通过”与“不通过”两个结果.如果“通过”则由小组备案归档,如果“不通过”则发回村委会整改后重新报备.这种程序设计在当前其他农村地区较为常见,其缺陷也是十分明显的,此处审查是对已由村民会议表决通过的村规民约的审查,属于典型的“事后审查”,难以发挥审查备案程序应有的监督功能.因此,笔者认为应在第三阶段(讨论修订阶段)设计审查程序,即由乡镇政府牵头组成的村规民约备案审查小组对村规民约草案进行审查,审查通过后再由村民会议表决通过.与此同时,保留第四阶段对村规民约的审查,作为备案再审程序.当前备案审查的主体应进一步扩充,吸收司法行政人员、基层法官、律师、法学专家等法律工作者为备案审查小组成员,严格审查违法内容.

3.发挥执约小组的主导作用

从文斗村的实践可以看出,在当前村规民约实施过程中,执约小组与村民委员会之间关系较为混乱,执约小组在执行过程中难以保持独立性,极易受到村民委员会的影响或干预.执约小组组成人员主要包括村民委员会成员、村民代表及寨老,其中村委会成员经过选举产生,村民代表以户为单位挑选公道正派的“户主”担任,寨老则是村寨每个房族中德高望重的男性.执约小组综合了法理型权威、传统型权威等多种权威类型,调动了村寨中一切治理力量,各种主体之间能够相互监督,可以取得较好的执约效果.如果只由村民委员会执约,则容易造成个别村委干部的意见独断,执约效果也可能会不太理想.因此,在村规民约执行过程中应充分发挥执约小组的主导性作用,以执约小组为执约主体.村民委员会与执约小组之间的关系应界定为监督与被监督关系,即村民委员会对执约小组的执约决定可以进行监督,如果发现错误执行决定或者执约行为可以责令执约小组及时纠正,如果发现执约小组成员有违法行为可以提起相关程序请求更换执约小组成员.村民委员会应该充分尊重执约小组的执约决定和执约行为,不得强行干预或恣意违反.

4.畅通村规侵权救济渠道

由于村规民约是当前农村地区最为主要的自治性规范,规定了农村日常生活的方方面面,涉及面十分广泛,因此当前很多纠纷多属涉村规民约纠纷.如果村规侵权救济渠道不畅通就容易导致纠纷的扩大化,直接影响到村级治理法治化进程,因此需要从两个方面进一步畅通救济渠道.其一,乡镇政府行政救济渠道.《村民自治委员会组织法》第二十七条明确规定了乡镇人民政府的“责令改正权”,但是这项权力的行使缺乏具体细则,在实践中行使方式极不规范,从而导致行政救济大多流于形式,需要进一步规范乡镇人民政府责令改正权行使方式.笔者认为,当前乡镇政府责令改正权不同于一般行政权中的责令改正权,而应该界定为“自治监督权”,其行使主体为乡镇人民政府,程序启动可由村民申请也可由乡镇政府依职权,责令对象应为村民会议,行使范围主要是村规民约违法内容的监督与纠正,行使方式以建议劝导为主且不宜具有强制性,明确应责令改正的村规具体内容,同时可以提出改正措施及建议.其二,人民法院司法救济渠道.当前村规侵权面临司法救济缺位问题,通过司法渠道获取救济缺乏相关法律依据,涉及到司法权与自治权之间的关系.笔者认为,当前拓宽司法救济渠道首先要处理的难题就是村民自治权的性质问题.村民自治权既是一项宪法性权力,同时也是宪法性权利,具有权力与权利双重属性.从村庄共同体内部而言,村民自治权可以视为一种权力,即“村民自治体”在行政村内部通过制定村规民约行使管理职能,村民自治“多数决”规则可能会侵犯其他村民合法权益,这也就要求司法权、行政权适度介入自治领域,防止自治权的滥用;从村庄共同体外部而言,村民自治权可以视为“村民自治体”的基本权利,村民自治权在行政村外部独立行使,不受行政权、司法权等国家权力的恣意干预,这也就要求行政权、司法权等国家权力在自治领域中保持一定的谦抑性.因此,在村规民约侵犯村民合法权益时,村民自治权是一种权力,为了防止权力滥用,司法权可以介入监督.再者,拓宽司法救济渠道需要解决诉讼主体问题.村民会议、村民委员会、村集体之间的关系就在于,村民会议是村集体内部的权力机关,村委会是村集体决策的执行机关,村集体对外则是独立法人,其有独立的财产,有完整的组织机构,能独立承担相应的法律责任.因此,当村规民约侵犯集体经济组织成员权益时将村集体作为被告.最为重要的是,拓宽司法救济渠道应该明确村规民约的渊源效力问题.从法的渊源角度进行考察,村规民约直接来源于《宪法》、《村民委员会组织法》等法律法规的明文授权,村民会议根据宪法法律的授权制定村规民约,只要制定过程遵循了法定程序且内容合法,就具有法律效力.一方面,村规民约基于村民自治而产生,因而在很大程度上对村庄固有习惯予以吸收,其内容的很大一部分是对传统习惯进行“双重制度化”.另一方面,村规民约本身不仅由宪法法律明确授权制定,而且还经过国家法的认可而成为正式的法律渊源,地方性法规、民族自治地方自治条例和单行条例、经济特区法规、地方政府规章等规范性法律文件中均有大量关于村规民约的认可性规定.国家法对村规民约部分内容进行认可,作为乡村治理的重要依据,被国家法认可的村规民约应该可以成为正式法律渊源.对于作为正式法律渊源的树规民约,司法机关可以直接适用;如果内容违法,司法机关则根据解决法的效力冲突的一般原则进行处理即可,村规民约不得与上位法相冲突,对于违法冲突部分司法机关可以不适用,并且可以提出司法建议,由乡镇政府责令村民会议修正.

五、结论

全面推进依法治国不仅要依靠国家法律,而且还要依靠村规民约等其他社会规范,基层社会治理是多类规范的系统综合治理.通过村规民约整合国家法律与民间规约进行综合治理,不仅符合当前乡村法治建设的基本规律,而且也是推进村级治理法治化的重要路径.

文斗村自1998年以来形成的4份村规民约及其治理实践表明,通过村规民约的村级治理大体经历了从“弱法治”到“强法治”的过程,村规民约也呈现出明显的“法治化”取向.这种“法治化”取向不仅是改革开放30余年以来法治在乡村输入的结果,而且也是城乡之间法治建设鸿沟逐渐缩小的客观反映.村规民约的制定一般都以国家法律为指导,同时最大程度吸纳传统习惯法内容,也会制定一些新的规约改变传统习惯,从而形成新的习惯.村规民约对国家法的实施具有极其重要的意义,通过村规民约“改造”之后的国家法在乡村能够得到很好的实施;传统习惯法通过村规民约的甄别传承之后以新的形态再次呈现,固有习惯中不合时宜的内容会被摒弃,新的符合乡村发展需要的习惯会重新议订,村规民约能够推进习惯法成长.

尽管村规民约在当前村级治理法治化过程中能够接续传统,而且在国家乡村治理及法治现代性的裹挟下对传统进行深入的法治化改造,但这并不意味着村规民约推进乡村治理法治化没有任何障碍或问题.从文斗村的治理实践可以看出,当前村规民约推进乡村治理法治化中存在的问题主要表现在制定、内容、实施及救济四个方面.第一,在制定层面,村规民约的制定土体不统一,既有村民会议,又有村民代表大会.当前不宜由村民代表大会表决通过村规民约,而应由村民会议表决通过.第二,村规民约内容的“违法”问题一直是较为突出的问题,直接影响到村级治理法治化进程的推进.村规民约内容违法会侵犯村集体经济组织成员的权益,当前实践中最多的纠纷就是限制村民合法权益类纠纷.树规民约内容违法问题的实质是乡村自治理秩序与国家法秩序之间的冲突,因此当前通过村规民约推进村级治理法治化应注意在自治与法治之间寻找平衡,通过进一步完善备案审查机制解决村规民约内容违法问题.第三,村规民约推进村级治理法治化需要有强有力的实施执行主体,文斗村综合村委会成员、村民代表及寨老等多方力量成立专门的“执约小组”取得了较好的治理效果,但是应注意处理好村民委员会与执约小组之间的关系,执约小组要独立于村民委员会,村民委员会可以对执约小组可以进行监督.第四,村规民约侵犯村集体成员合法权益如果无法得到有效救济,村级治理法治化目标同样无法实现,这也是当前村级治理治理法治化面临的最大的问题.乡镇政府的行政救济需要进一步规范,责令改正权应界定为“自治监督权”.拓宽司法救济渠道是重中之重,应从村民自治权的性质、诉讼主体确定、村规民约渊源地位等方面进行探讨,尤其应该在司法实践中对于经过认可的村规民约与习惯法都应视为正式法律渊源,从根本上解决村规民约司法救济难题.

树规民约推进村级治理法治化是当前乡村治理领域面临的综合性问题,涉及传统与现代、自治与法治、国家法与习惯法、行政权、司法权及自治权等多重关系范畴.在当前农村全面深化改革的背景下我们需要认真对待村规民约,通过村规民约推进村级治理法治化虽然高效可行但也充满挑战,对文斗村4份村规民约及其治理实践的考察充分证明了这一点,今后我们还需要进一步深入推进关于这一问题的研究.

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