从资源传递到在地治理精准扶贫和乡村重建,本文是关于精准扶贫毕业论文模板范文和扶贫和资源传递和乡村有关本科论文开题报告范文.
精准扶贫论文参考文献：
近年来,成为国家政策重点的“精准扶贫”,实际成为了后税费时代中国政府重塑乡村社会的重要抓手.税费改革带来了一个没有预料的政策后果,即国家权力在村级社会的逐渐淡出,某些乡村地区的治理出现了倒退现象.而精准扶贫的全面实施,实际带来了改善这一治理缺失,重塑地方政府政治生态的机会.但是,正如本文所指出的,目前主要由政府部门和龙头企业推动的扶贫进程,如何能够在资源传递的过程中,真正对接当地农村和农户的实际需求,如何有效回应“在地治理”的挑战,其核心在于晏阳初所言的乡村建设的“整体观”,关键依然在于“人的建设”.
“地方性”与扶贫资源的传递
精准扶贫背景下的反贫困干预引导了历史上最大规模的“扶贫资源传递”.2017年,和地方的财政专项扶贫资金规模超过1400亿元,比2016年增长30%.精准扶贫战略提出以来,不仅进一步加大了对农村贫困地区和贫困人口的一般性转移支付和专项转移支付的力度,同时更利用充分财政资金的引导作用和杠杆作用,撬动了更多金融资本、社会资本参与脱贫攻坚.在外来扶贫资源密集输入的背景下,重提“地方性”（locality）的问题,尤为重要.随着全球化、工业化、城市化进程的深入,“地方性”日趋漂移和消散,这正是乡村在现代性中的命运.但是,我们依然可以发现,任何形式的国家干预和社会改造都无法忽视“地方性”的问题.
政府主导的自上而下的扶贫资源传递是中国反贫困干预最突出和最重要的特点.“资源传递”的逻辑起点是贫困“瞄准”与“识别”,政府花费了巨大的组织资源来实现贫困瞄准指标体系和操作程序的严密化,行政执行成本高昂,却仍然无法优化治理的绩效.[1]
在某种意义上,精准扶贫的确重塑了地方政府的政治生态,它极大地改善了后税费时代地方政府在乡村发展特别是贫困乡村发展中的注意力分配和公共投入上的缺失.当精准扶贫成为各地军令状式的中心任务,研究者纷纷用“压力型体制”、“运动式治理”来分析精准扶贫过程中各级地方政府行为的扭曲与目标偏离. [2] 然而,扶贫资源输入乡村后的社会过程及其文化后果尚未成为关注的重点.在笔者看来,当大量的资源进入乡村,这些资源输入的意义实际远远超出了资金数量本身的多寡,更为重要的是,“给予”本身承载了“价值”.换句话说,资源传递所表征的并不是简单的“帮扶”,它建构了一种国家与乡村的文化交往.
“地方性”是乡村社会文化网络的特质.一方面,“地方性”承袭自漫长的历史时间,默会于本地人的日常交往,关乎生命礼俗、*情谊和价值认同；另一方面,它根植于特定的山川风土,土地利用、种植灌溉、修桥架屋都是地方主体得以展开的场域.“地方性”绝非一成不变,而是在与外来范畴不断的互动交流中“融变创生”. [3]
当前,精准扶贫的精准识别与精准帮扶在两个层面上都表现出“地方性”的困境.
第一,精准扶贫的建档立卡制度,意在精准锁定贫困者,但这种锁定本身却具有某种“去脉络化”的性质.中国乡村的贫困问题一直具有较强的地域性,深度贫困区的贫困问题是结构性贫困与偶发性贫困的叠加：一方面是人们有劳动能力但却缺少途径来改善生活,他们通常缺少物质资源和社会资源.这是经济结构的产物,取决于社会资源的再分配制度.另一方面人们虽然凭借资源可以自足,但在灾祸面前却非常脆弱,自然灾害、疾病、经济低靡或者生命周期的变化都会带来贫困的风险.
例如,我国十四个集中特困地区包括六盘山区、秦巴山区、乌蒙片区、滇贵黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山－太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区、西藏、四省藏区、新疆南疆三地州.在这些地区,一方面由于自然条件恶劣,地处偏远、信息闭塞等原因,乡村贫困的发生率高且同质性强,这是结构性的致贫原因.另一方面,农民群体中具有普遍的生计脆弱性,一次灾害、一场疾病或一次农产品市场的波动都可能使一些本已越过贫困线的家庭再次返贫.
鉴于普遍存在的脆弱性,村干部对于国家扶贫资源的分配往往具有较高的灵活性和机动性,甚至采用轮流的方式来实现利益的平衡.无可否认,长期以来,国家自上而下输入乡村的扶贫资源成为了村干部的某种“治理资源”.但是,在精准扶贫实践中,建档立卡贫困户的固定化也给贫困治理带来了没有预料到的问题,如一个村书记所说“真没想到这个名单进去就不出来了,什么好处都给这个人了,这我可怎么办,矛盾太大了”. [4]
同时,尽管精准扶贫中贫困识别指标尽一切可能瞄准了乡村中的低收入者,但在乡村自身的“公正观”里,很多低收入者的致贫实际都与个人的懒惰和不务正业有关,这就难以避免引发“政府总是帮助懒人”的评价.扶贫资源传递的越多其引导的价值偏颇就越大.扶危济困本是内在于乡村社会的实践*,但是当扶贫资源输入大幅增加的时候,其在乡村的运作就更多地在遵从一种“分利”逻辑,甚至出现了“想当精准扶贫户？给村干部交点钱就行”的现象.
第二,精准扶贫中着眼于乡村发展的扶贫开发项目主要集中在产业扶贫上.产业扶贫普遍涉及农业转型与农业产业化进程中多元利益主体的关系组合问题.我们的研究发现,尽管产业扶贫资金在运作中都瞄准了建档立卡贫困户,但其落地过程中,产业扶贫资金的承接主体则主要是龙头企业与合作社,贫困户几乎没有决策参与权甚至没有知情权.扶贫资金股权化等许多“制度化”的措施屏蔽了国家资本下乡后与贫困群体的直接互动. [5] 我们可以从以下角度来理解这种现象.
首先,税费改革之后,乡村地区不再是地方政府的主要财政来源,地方政府鲜有关注农村发展的动机,纷纷转向城镇化的“土地经营”.涉农投入基本上由政府承担,地方政府则不愿意配套或无力配套.这导致了农业转型与乡村公共投入严重的资金短缺问题.精准扶贫带来了涉农资金投入的大幅增长,地方政府则积极引导这些资金转向地方农业产业化的发展规划中,发展的雄心超越了扶贫的关切.
再者,国家扶贫资源下乡需要面对“大国家对接小农户”的交易成本过高的问题,特别是在“时间紧、任务重”的情况下,产业扶贫项目的及时“落地”成为第一要务,政府自然更愿意与大企业或合作社对接与合作.从自下而上的角度,这种以资金和基础设施建设为主体的扶贫资源在抵达乡村之后也激发了地方社会中以企业、村干部、乡村精英为主体从“谋利”出发而建构的“分利秩序”. [6] “分利秩序”下的地方网络本身易于形成对贫困者的社会排斥.同时,其负面效应还在于这一过程中政府与市场关系的扭曲.“分利秩序”推动的产业项目无视当地的自然资源禀赋,无视市场规律,盲目上马又草草收场的例子屡见不鲜.
最后,精准扶贫推动的乡村发展不仅涉及“大国家与小农户的对接”,同时也涉及“大市场与小农户”的对接.可以说,农民的组织化问题是乡村治理与农业发展的症结所在.就减贫而言,贫困者的组织化问题也是多重矛盾的核心.贫困者的组织化并不是照搬国际“参与式”理论来简单地建构以“分立个体”为基础的“穷人组织”,而是探索贫困者有效融入社区发展、积极参与社区治理的途径.作为“资源传递”的精准扶贫,显然还停留在资金与技术的输入上,而缺乏对农民组织化实践的制度供给.
综上,不难发现,当前精准扶贫的减贫策略中包含了两种类型的政策,一种是“发展型”政策,包括产业扶贫、易地扶贫搬迁等；另一种则是“保障型”政策如生态保护补偿脱贫、教育帮扶脱贫和社会保障兜底等等.无论是哪种类型,在政策设计上,“国家”都是资源输出端,“家户”则是资源输入端.在“全能”的国家一端,尽管可以通过行政科层体系保障资源的有效输入,但却无法为资源在乡村的运作与实践提供有效的指导；在“被动”的贫困户一端,尽管成为了扶贫数据库中被精准管理和测度的一员,却无法实现社区事务的有效参与,缺乏自主发展的能力.在“国家”与“家户”之间,缺乏的是对“社区”的观照.如果忽视立足于促进社区整合与社区公共参与的制度供给,精准扶贫的“资源传递”带来的是社区团结与集体意识的进一步瓦解,以及“分利逻辑”下地方社会网络的的异化.
乡村公共事务治理与反贫困干预
将贫困问题放在世界历史的脉络中来审视,我们会发现贫困是个古老的全球性议题.事实上,公元1500年以前,世界绝大部分的贫困都是由地方资源稀缺引发的,如自然灾害、战争和特定文明的分配制度；大多数文明都将贫困看作生活的天然组成部分.在这个意义上,贫困问题是不能维持生存的能力,而不是物质财富的匮乏问题.由于农业盈余非常有限,世界上的绝大部分人口都很容易因偶然因素而沦为穷人,他们虽然有自谋生计的物质条件（比如健康、好天气、拥有土地及其他一些资源）,却不能拥有足以应对生活变数的储备.家庭和村落是人们安全感的来源,社区则为人们的生计安全提供了许多保障性的服务.随着资本主义在全球范围内的扩展,越来越多的人依靠雇佣劳动和市场提供的工资生存.相对贫困逐渐成为主要的贫困形式,贫困的性质由缺乏食物和住所,转变为无法有效参与到市场消费的模式.
我们当前的减贫理念源自1945年之后全球化背景下的“发展”观念.贫困不再是社会生活中的自然现象,而是必须被彻底根除的问题.随着全球范围内公共行政的全面发展,国家干预社会生活的能力日益增强,几乎在所有国家,减贫与福利计划都成为国家议程的重要部分.尽管发展改变了人们对待贫困的观念,参与反贫困的社会行动者也日益多元化,但是社区网络和非正式经济,仍然是人们遇到困境时的第一选择. [7]
时至今日,乡村及农业地区的贫困依然困扰着包括发达国家在内的许多国家.在工业化和城市化的推动下,乡村的凋敝似乎已经成为现代化进程的必然.乡村是人口流失的落后地区,社区网络的崩解使村落难以维系传统的社区认同,无法展开有效的集体行动.可以说,社区集体行动能力的削弱,社区公共事务的废弛,乡村社区公共投入的不足,构成了当下贫困地区贫困脆弱性的重要成因.
值得注意的是,农村集体行动能力的下降是农村政策演进中的“制度化”后果.改革之后人民公社的解体,导致政府退出公共生产设施的投入和公共服务的组织和供给,农村基层政权组织的权威,因为集体经济的空壳化而严重弱化,小农户的生产成本高且抗风险能力差；税费改革之后,乡镇政府依托于农村税费征收而组织乡村农田水利建设等公共事务的动力也丧失殆尽,村级政权也日益成为上级政府的办事机构,虽然承担许多行政性事务,但乡村公共事务却无力组织.农田水利、农业技术、病虫害防治等公共服务完全市场化之后,贫困农户的生计脆弱性就更高.这是一般农业地区的情况,而在作为扶贫攻坚主战场的深度贫困地区,乡村集体行动能力的下降与公共事务的废弛则表现出更为复杂的特点.
所谓“老少边穷”地区,都是生态条件脆弱、农业资源匮乏、自然灾害频仍的区域.西部山区的贫困发生率远远高于平原和丘陵地区.在西部山区的贫困乡村,耕地资源十分稀少,山地和陡坡也难以实现有效的灌溉,人地矛盾或者说人粮矛盾十分突出.传统上,这些地区通常是依靠林业和畜牧业来实现与农耕区域的粮食交换.在计划经济时期,“以粮为纲”的政策带来了大量的坡地开垦,不仅毁坏了森林资源以及传统种植的茶园等经济产业,而且带来了严重的水土流失.承包制条件下,耕地更加分散零碎,农业生产的成本高、产出低.在这样的地区,不合理的自然资源利用模式带来的经济效益低下和生态恶化,成为许多地方难以摆脱贫困陷阱的根源.
可以说,对于我国许多西部山区,乡村的贫困治理与经济可持续发展,很大程度上是与森林、草场、湖泊等公共资源的有效治理和永续利用联系在一起的.历史证明,这些公共资源的有效利用存在着突出的政府失灵和市场失灵现象,这更凸显了乡村社区自主性与能动性的重要.当然,政府的公共投入和制度供给是社区主导发展和社区自主治理的前提条件,我们不妨通过两个实际的案例来说明国家与乡村社区的角色区分.
六盘山的西海固地区是我国最著名的深度贫困地区之一.这里是黄土高原的丘陵沟壑区,水资源严重短缺,水土流失严重.“广种薄收”,是黄土高原地区农民由来已久的农业经营方式,所谓“种上万万顷,哪怕一亩打半升”.解放前,这里已经是童山旷野的景观,当地民众难以温饱.解放后,西海固地区成为我国人口增长最快的地区之一,人地矛盾和人粮矛盾异常尖锐,当地人一直吃国家的返销粮度日,“吃不饱”是当地贫困农民生活的常态.尽管清末以来不断有人提出单一的粗放农耕不适合当地的发展,应该“开水利、广树畜,通商贩”合理平衡农林牧比例.但是,在巨大的人口压力下,人们大量开垦坡地糊口,人粮矛盾下,依靠地方力量的生态建设一直无法成功,粮食收获完毕之后,当地便到处是光秃秃的山头,寸草不剩.
这种难以维持温饱的状况一直持续到1990年代末.进入21世纪,国家退耕还林的政策使当地的生态面貌得到巨大的改观.具体而言,退耕还林政策是通过“以工代赈”的办法实现了“用粮食换生态”.政策实施期间,当地的贫困村民家家户户都参与植树造林工程建设,出工者按人头发给面粉.在许多当地家庭的记忆中,挖“88542”植树造林的两个月,就挣够了家庭所需的粮食.在粮食盈余实现温饱的情况下,当地人实现了从粗放农业种植向种养结合的畜牧业的转型.同时,2007年之后,当地在较大范围地区推广了“地膜玉米”的农业种植技术,彻底改变了土地广种薄收的传统,玉米亩产达到1000斤左右.当地玉米种植只有一季,卖粮并不赚钱,农户就普遍用玉米养牛,通过卖牛来增加收入.在调查中,我们发现,当地农户对于退耕还林政策和地膜玉米技术所产生的减贫效益评价极高,甚至超过了精准扶贫以来政府实施的危房改造、小额贷款以及各种产业补助的评价.对于黄土丘陵沟壑区这样的地域,生态建设和高效生态农业技术的引进是只有政府才可以提供的公共投入和公共服务,在此基础上,农民自主发展的积极性和能动性便会自动地展开.“等靠要”与其说是某种根植于当地的贫困文化,不如说是生计脆弱下在贫困陷阱中苦苦挣扎的写照.精准扶贫之下,“争当贫困户”现象也屡见不鲜,但是当我们深入政策实践逻辑的细节便会发现,这一现象不过是国家逻辑与乡村逻辑发生碰撞时所生成的“社会戏剧”.
目前,西海固的许多贫困村都已经实现了脱贫摘帽,但是我们仍然可以清楚地看到生计脆弱性的持续存在.当地的农户依然是分散经营难以合作的小农,玉米成长期的干旱以及收获期的暴雨都会造成大幅度的减产,而玉米减产总是伴随着牛价的下跌.一户苦苦经营二十头牛的小康之家,一场大病便需要卖掉十头甚至更多.在自然风险和市场风险的双重压力下,当地人迫切需要找回社区组织的力量来抵御风险,降低脆弱性.然而在一个人口大量外流的地区,农村的领导力供给极为贫乏.相比于基础设施的投入,乡村公共投入和公共服务中“软”的部分总是更难于着手.
再以贵州黔东南清水江流域的贫困山区为例,这里是中国南方的重点林区之一.自明代起,生活在清水江流域的侗族和苗族便“以林为生计”,形成了“靠山吃山、靠山养山”的生计传统.清代以来,随着人工营林业的兴起,这里形成了以木材为主的发达商品经济.苗侗民族在杉木种植中摸索出了“混农／混林”的技术经验,更发展出以“清水江文书”为中心的关于山林合作经营、边砍边造、持续利用的民间公共行为规范.
新中国成立后,天然林资源成为国有资源,而清水江流域人工林的历史属性也被忽视.产权定位的偏差,带来了森林资源的“哄抢风”和“分利风”,任何一级行政力量都可以滥伐森林,大炼钢铁时期,则大片毁林炼钢.国家对林区实行“高额税费”,层层下达税费指标,森林无法修养生息.计划经济时期消耗的大量森林资源,给林区的可持续发展造成巨大亏空,这种亏空需要林区县在市场经济条件下负债补偿,因此进一步导致了林区经济的贫困.集体林权改革之后,当地人开始种植油茶林、核桃林、楠木林等经济效益好的树种,并发展了林下经济.在对接大市场的过程中,苗侗人民长期传承的村落文化,合作议事的公共规则表现出强大的生命力,许多林业合作社成为当地产业脱贫的重要主体.国家在产权安排上给予了合理的制度供给,清水江流域长期稳定的家族公共管理制度和民间习惯法等规范体系,则是保障当地人工林可持续经营与发展的基础.“合款”和“议榔”作为侗苗这两个民族地域的社会组织,成为推动共同参与基础上的社区共管的制度基础和文化基石. [8]
综上所述,我国不同区域、不同自然条件和文化背景下乡村贫困的形成,有着各自复杂的历史背景.精准扶贫背景下,以“贫困线”为基础的收入脱贫导向,以及政府轰轰烈烈的资源传递行动,往往使我们忽视了对特定地域与人文条件下致贫原因的深入分析和历史追索.有效的反贫困干预,需要建立在对“地方性”资源充分的了解之上,可持续的贫困治理,需要探索平衡国家的外源力量与乡村社区的内生自主力量.
在地治理与乡村建设
乡村贫困的脆弱性是长期存在的.在应对自然风险和市场风险的过程中,国家不可能是唯一的力量.可持续的反贫困干预,必然要“回到社区”,并与乡村复兴联系在一起.乡村集体行动能力的下降是历史的产物,在很大程度上,并不能简单地概括为工业化和城市化的自然结果.西部乡村的贫困,实际是我国现代化进程中一个制度性的结果.我们需要回到历史情境中分析贫困的形成,需要回到贫困乡村的生活脉络中,探索反贫困“在地治理”的可能性.
大规模的资源传递依赖于行政体制,但是,贫困治理的基础,却在于当地人在漫长的时间之流中形成的道德契约和生计*,以及在此基础上所建立的乡村安全的传统网络.精准扶贫需要与乡村建设联系在一起,精准扶贫的资源输入和制度供给,都应当是乡村建设的一部分.基于“在地治理”的反贫困需要国家与社区的双重力量,也需要探索这两种力量平衡合作与良性互动的制度框架.20世纪初期,中国知识分子在民族危亡之际发起的乡村建设运动,对于今天着眼于可持续贫困治理的实践依然有重要的借鉴意义.
一是乡村建设的“整体观”.晏阳初非常强调县政和乡政在农村建设中的作用,县政与乡政的功能,在于“勤求民隐,沟通上下”,必须对农村问题有“通盘”的认识.《农村建设要义》是晏阳初1938年在湖南地方行政干部学校上的演讲.他极力反对公务人员或从事社会工作的人员只从自身职务出发,注重分工从小处用功夫,而忽视从全局整体性地看问题,他提出“农村的问题包括了政治、经济、文化各部门,推进农村建设必须彻底了解这有关各部门在农村社会中的状况.”[9] 在精准扶贫的实践中,各级地方政府,尤其是县乡政府都将农村的扶贫工作作为“中心任务”,但是,后税费时代县乡政权本身的悬浮化及其部门条块分割,以及在资源传递中日益深化的技术主义倾向,都几乎完全肢解了乡村建设“整体观”的存在空间.基层干部为数据表格的精准化耗费了大量的精力,他们更多地被看作是资源传递上需要被监督和考核的一环,而失去了沟通上下、整体治理的内在动力.在笔者的田野调查中,地方干部扶贫的自发动力,已经被当作一个严峻的问题被反复提出.
二是乡村建设在人而不在物.精准扶贫将国家对乡村的资源输入引向了,但这并未改变农村建设与投入中长期形成的见物不见人的情况.大批的资金落地后,众多的特色小镇、产业基地、水利设施、桥梁道路建设纷至沓来,但如果这一切背后,依然是虽已越过贫困线,但脆弱性极高且分散疏离的农民群体,乡村建设便无法扎根,也没有可持续发展的生命力.无可否认,强有力的“发展型政府”在缔造中国经济奇迹的同时,也形成了相对固化的基础设施投资偏好,往往一提农村建设,首先想到的就是基础设施建设.而当下着眼于乡村复兴的乡村建设,其症结和关键依然在于“人的建设”.
什么是人的建设？晏阳初认为,人的建设在于“培养民力”,即知识力、生产力、健康力和组织力.晏阳初将培养民力的根本拉回到“教育”,即识字教育、生计教育和公民教育.对于乡村建设而言,农村教育并不只是建设课堂聘请老师的问题,而是如何实现精英与群众互动的问题,在这个意义上,农村教育是“在地治理”的基础,是乡村建设的重要抓手.教育是作为“治理”的教育,是作为文化重建的教育.
以农业技术推广为例,当下扶贫产业的某项技术专利,通常被农业公司购买,成为农业企业经营的一部分,作为农业雇佣劳动力的农民则无需致力于习得技术.但是,真正在农村扎根的产业往往依赖于当地农民在地化的技术实作,这样的农业经营实践,会更具有适应市场需求的灵活性.作为生计教育的一部分,制度化的农业技术推广,可以融入到制度化的乡村建设中来.当下许多培育新农人的实践与生态农业的结合就是很好的例子.在这方面,可以参照美国的农业技术推广体系,在服务于大资本的农业技术转移之后,美国的农业大学重整了农业大学的学者与教师,参与到当地社区推广（engagement）的义务性实践,技术推广本身,也越来越从农民的视角和农民的需求出发,并最终与整体性的乡村社区建设计划相结合. [10]
当然,“人的建设”的核心还是乡村组织的建设,这也是精准扶贫中相对薄弱的环节.目前,在政府和社会组织等外力的推动下,着眼于经济发展的农村合作组织已经有了长足的进步,但如何在合作组织中更突出对贫困者的包容性和带动性还需要更精致的制度设计和更深入的制度实践.同时,在乡村组织建设中更应注重梁漱溟所强调的中国乡村所必须的“人生向上”之意,乡村建设在于“让大家认识了彼此的关系,以求增加彼此的关系,把大家放在一种互相爱惜情谊中,互相尊重中；在共同相勉于人生向上中来求解决我们的生活问题.”[11] 在当下的扶贫实践中,不应只注重技术化的瞄准与规范化的监察,更不是对传统地方性文化的贬抑与革除,而是立足于在地文化资源的挖掘,重建集体的公共规范、社区认同与文化自信.
（作者单位：中国社会科学院社会学研究所）
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