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主题:公共政策论文写作 时间:2024-01-23

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贾帮飞张洋洋

(西华师范大学,四川 南充 637000)

摘 要:公共政策的执行涉及范围广,主体数量庞大,竞争激烈,并且十分强调地方政府集体行动的合作.属于典型的“集体行动”.在集体行动过程中,存在“搭便车”现象,从而导致集体行动的困境.涉及集体行动的困境的典型理论有:奥尔森集体行动困境的逻辑,作为博弈分析的囚徒困境,新制度主义理论.运用社会资本理论,尝试运用信任,规范,公民参与网络,化解横向地方政府的消极非合作博弈,使其走向积极的合作,实现地方政府集体利益的最大化.

关键词:公共政策执行;横向政府博弈;集体行动;社会资本

中图分类号:D9文献标识码:Adoi:10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.34.067

作者简介:贾帮飞(1990-),陕西商洛人,西华师范大学政治与行政学院政治学理论专业,研究生,主要从事政治学理论研究;张洋洋(1992-),西华师范大学政治与行政学院中外政治制度专业,主要从事政治制度方面的研究.

1横向地方政府间公共政策执行博弈的内涵及主体分析

1.1横向地方政府间公共政策执行博弈的内涵

关于横向的地方政府间的博弈.田千山认为:公共政策执行中,横向政府间的博弈是指 “为了实现所管辖的地区利益最大化,就各种有形或者无形的资源,各同级地方政府间展开的激烈的竞争,”.宋林霖,彭丰民认为:“横向政府间公共政策执行博弈是指:在市场经济条件下,公共政策执行过程中,为了实现所管辖地区集体利益最大化,依靠各种有形或者无形的资源,没有上下级关系的横向政府之间所形成一种非合作行为.”王余生认为:“横向政府间公共政策执行博弈是指为了实现既定的政策目标,没有层次关系的地方政府间,围绕资源的使用以及政策执行,而采取激烈竞争,以实现自身利益最大化的行为.” 谢炜,蒋云根认为:“横向地方政府间博弈是指:为了实现自身利益最大化,没有隶属关系的同级地方政府之间,依靠各种有形或无形资源而展开竞争.”

笔者认为:横向政府间公共政策执行博弈大致包括:第一参与的主体:地方政府、其它地方政府、非政府组织、收益群体、目标群体.第二博弈的目的:追求地方政府自身利益.第三博弈的对象:围绕有形的、无形的,实在的、潜在的资源展开的竞争.第四:博弈的手段是非合作竞争手段.笔者认为:横向政府间公共政策执行博弈是指:地方政府为实现自身目标即利益最大化,围绕各种有形的、无形的,实在的,潜在的资源,所采取与其它地方政府,非政府组织,其它受益群体,目标群体的竞争的非合作行为.

1.2横向政府间公共政策执行主体的博弈分析

公共政策执行过程中主要有三个层次:第一层,政策的制定者(上级政府);第二层,政策执行中受益者(同级地方政府、非政府组织机构、受益群体);第三层,政策的对象(目标群体).地方政府是政策的执行者,处于利益的中心位置,故来自多方的博弈.笔者认为横向政府间的博弈可以理解为“两个方向,四位一体”的博弈.两个方向指的是:主要是纵向的与上级政府的博弈,横向的与其它政府,非政府组织,受益群体,目标群体之间的矛盾.本文主要探讨横向政府间的的博弈.四位一体:地方政府处于利益的中心位置.来自其他四方的竞争,故四方博弈最终统一于一体.公共政策执行过程中,博弈主体数量众多,追求的利益有所差异,他们之间的非合作行为,必然带来公共政策执行的困境.

2横向政府间公共政策执行博弈的困境

2.1地方政府博弈的“公用地悲剧”

“公用地悲剧(Tragedy of the Commons)”是加勒特.哈丁在1968年,《科学》一文提出的.主要是指“自由的使用公共资源,最终导致所有公共资源的毁坏.”

地方政府的非合作博弈符合“公用地悲剧”.目前学界通过建立模型来说明横向政府公共政策执行博弈的“公用地悲剧”,其中,宋林霖和谢伟建立的模型较为清楚.谢炜,蒋云根在《中国公共政策执行中地方政府间的利益博弈》模型中指出,博弈的结果大致可以划分为三种博弈类型.第一种:合作共赢型博弈.在此博弈中,X政府和Y政府相互信任,互相合作,使各自都获得了100万的收益.第二种是非合作博弈.Y政府争取合作,而X政府采取不合作.Y政府要为了合作进行要支付100万的成本,而X政府不支付成本,却靠搭便车或得了60万成本 .第三种就是消极非合作博弈.X政府和Y政府都采取不合作的方式.双方为实现既定目标各自需要支付100万的成本.造成各自的亏损.

在公共政策的实际运行过程中,地方政府为了获得财政收入的增加,或得更多的项目支持.采取非合作竞争的方式.(例如政策倾斜,自我保护)来追求自身利益最大化.政府工作人员,为了自身的晋升,追求短期的绩效,结果都无异于“公用地悲剧”.

2.2地方政府博弈的“集体行动困境”

有关集体行动的困境,学界较为著名的是“奥尔森集体行动的逻辑”.奥尔森对集体行动的表述“人是理性的,追求自身利益,即使在实现集体利益的同时,能够获利,他们也不会为实现集体利益而采取行动.除非集团的人数很少,或者存在某种强制手段,否则他们不会采取集体行动”.

此处,可以理解为两种路径:第一条路径.人都是理性的追求自我利益,在大集团利益实现的时候,他不必为此付出努力,“搭便车”可以使自己不支付成本,而或得利益,在这种情况下人们自然而然的选择“不采取集体行动”.第二种路径是:存在强制,或者其他特殊手段,迫使个人为实现集体利益而采取行动,这些强制和特殊手段确实对实现集体利益,具有重要意义,但是靠强制,缺少对集团的信任,最终还是使集体键入了非合作博弈的集体困境.

虽然现实中公共政策执行所遇到的困境,并不都能用“奥尔森集体行动的困境的逻辑”来解释.但是在公共政策的执行主体中,每个主体都是有理性的的,追求自身利益的实现,一旦发现自己可以不付出,就能获得利益,他们自然会选择“搭便车”.即使有外在强制性约束,他们也会消极执行.

3横向政府间公共政策执行博弈的逻辑生成

3.1内在动力:利益的追求

横向政府间公共政策执行博弈的内在动力:是“利益的诉求”.地方政府官员和政府机构具有双重身份.一方面他们是为实现公共利益的政治人,另一方面他们是为实现自身利益的“经济人”.“经济人”,最早由亚当斯密提出来的,运用于西方经济学当中.“穆勒进一步完善了经济人”假设,他认为必须将经济人独立出来,以此界定经济人的内涵.他提出:“经济人”就是擅长计算、具有创造性,能够实现自身利益最大化的人”.布坎南认为:要把政府官员和政府机构看成是运用自身权利,实现自身利益的经济人”.公共政策的执行最中,政府机构和政府官员“经济人”和“政治人”之间存在着张力,如果处理不好,很容易使政府官员和政府机构,走向“经济人”的异端.

3.2社会环境:资源稀缺性

“资源稀缺性”,不仅用在西方的经济学中,在公共政策执行过程中,也十分典型.因为资源稀缺性,所以才需要公共政策对各类资源进行调节和分配,决定政府“所为和所不为的所有内容”每个地方政府部门拥有的资源有限,无论地方政府追求的是有形的资源,还是无形的资源.每个地方资源有限,往往阻碍了地方政府的发展.为了谋求自身的发展,他们或者实行“地方保护住主义”或者与其它参与主体展开激烈的竞争.也会寻求短期的合作,但是最终对资源的角逐,也会导致合作的破裂.

3.3直接原因:信任流失

美国学者林南曾经说过,“名声是得到认可的总和.即一个人在社会群体当中所获得的承认水平的高低.就团体而言,一个团体的集体名声可以界定为,团体中有声望的个体数量的多少,以及它被其它团体所熟知的水平.”公共政策的有效执行来源于参与主体之间的彼此信赖.信任是一笔无形的财富,也是一种非常重要资源.横向政府间合作共赢型博弈,依赖政府机构之间的信任,也来源于政府官员之间的信任.现实公共政策执行过程中,由于政府或者政府官员不注意信用资源的积累,或者在政治博弈中采取不正当手段,使建立起来的信用资源流失,最终都导致公共政策执行流于形式.

3.4外在制约:规范亏空

横向政府间公共政策的执行依赖于“正式制度”(包括现存的法律、法规.)非正式制度(包含道德与文化因素的).公共政策的执行主体,处于对自身利益的保护,往往惧怕惩罚,因此,不敢侵犯正式的制度.但是非正式制度,由于具有量化的空间,同时也带有很强的张力.为各个参与主体留下了空子.在公共政策执行过程中,执行者一方面违背道德,减少交易成本.以此追求自身利益的最大化.另一方面由于“良善的执行文化”在政府官员那里还缺乏赖以成长的土壤.横向政府间“道德的缺失”,政府官员没有“良善的执行文化”的熏陶,使横向政府间公共政策执行走向非合作.

3.5公民参与网络不足

虽然目前国家大力倡导政府简政放权.政府在公共政策执行过程中越来越趋向于多元主体的合作.但是实际效果甚微.一方面政府制定公共政策的狭隘目标难以得到修订,一旦这种狭隘性目标被公民发现,也自然增强了公民对公共政策的抵触情绪.另一方面缺乏公民参与网络也容易造成公共政策传输过程中,公共信息的封闭,造成地方政府和其它地方政府,以及公民政治信息的不对称性.为平等的或得对称的信息,势必会在不同参与主体之间形成非合作的对峙局面.

4社会资本理论:横向政府间合作博弈的解释框架

社会资本概念最早是被的法国社会学家“皮埃尔·布迪厄提出来的.他把社会资本界定为:“各种现实或潜在资源集合体,这些资源是由彼此承认或者默认的关系相互交叉而成的网络.”罗伯特普特南认为:“在由社会资本构成的网络共同体当中,公民参与网络蕴藏着一次流的稳定准则,这些准则促进了彼此之间信任的产生.这种网络,有利于参与主体之间彼此信任,相互沟通、相互理解,因而有利于解决集体行动的困境”.社会资本是指:“社会群体成员在相互交流和沟通过程所产生的信任和规范,他们能够提高社会效率,增加人力资本和物力资本的效益.”普特南实际上是强调了信任,规范,公民参与网络等在在内的“社会资本”的软约束来提高社会效率.

4.1凝聚信任资本,提升政府公信力

政府的公信力是社会成员对依赖各种规则和网络关系,对政府所产生的信任.公共政策的执行过程中,自然而然的依赖于政府的公信力.信任资本是普特南提出的三大资本中最为关键的一部分.吴兴云认为:“有两种机制维持者中国现存的秩序:一是社会体制代表代表法理社会,依据法律调整现存的秩序.二是家族体制,代表礼俗社会,依据传统礼仪和习俗来调整人与人之间的关系.”具有公信力的政府,在频繁的互动过程中,使自身的信任资本得以积累和增加.首先,要培育政府官员的责任意识.体现公共政策执行的公共性,责任性,克己修身,做好表率,以发挥榜样激励的作用.其次增加政府部门间交流沟通.使彼此之间相互理解,相互宽容,增强彼此之间的信任.再次,惩罚在公共政策执行过程中的“搭便车”现象,避免彼此形成的信任体系,遭到破坏.

4.2增加规范资本,规避道德风险性

在社会资本理论中的规范,不同于正式的制度.这种规范是指人们在相互交流过程中形成的道德规范和宽容文化.不同于正式的法律、法规.这种规范具有典型的引导激励作用,不具有惩罚作用.在公共政策的执行过程中,利益主体为追求自身利益的最大化,往往采取非道德的手段,来获取两个方面的需求,一方面获得的利益,另一方面面又免于处罚.作为道德和文化的资本,是一种很好的引导激励资本.首先,对政府官员进行德育教育,使政府官员“养正气”,树正风.其次,培育互助型执行文化,优化执行文化的合作氛围.用文化的元素来打破合作的壁垒,畅通合作的信息与合作的渠道.

4.3建构公民参与的横向网络资本

公民参与网络包括横向(相同地位和权力的人)的公民参与网络.也包括纵向(隶属关系)的公民参与网络.在公共政策的执行过程中,也需要建构公民参与的横向网络.首先:政府要简政放权.虽然国家一直强调政府要把不该管的要交与市场,但是,在实际运行过程中,作为经济人的政府官员,不愿意“大权旁落.首先,要引导政府官员“敢于放权”,“主动放权”.把自己该管的管好.不该管的不管,才能降低费用,实现整体效益的最大化.其次允许更多的非政府组织的成立.这些非正规性利益集团,势必与“垄断型政府”形成倒压态势.使博弈的各方不敢轻举妄动,形成博弈的均衡态势.构成多元参与主体的协同合作的局面.

在公共政策的执行过程中,由于地方政府理性“经济人”的趋使,各参与主体追求自身利益的最大化,势必造成横向政府间执行博弈的困境.解决集体行动困境,有“理性选择制度主义,新制度主义,等诸多解释.本文从社会资本理论角度,虽然不能全面、完整的解释横向政府间公共政策执行博弈的困境,但是它确实是当前的一种行之有效的方法.

参考文献

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