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公立大学内部治理模式转型是组织发展的必然要求,是解决当前公立大学内部治理“碎片化”的内在需求,是实现大学治理现代化的应有之义.完善中国特色现代大学制度,建立大学治理结构,构建具有中国特色的大学治理模式,已成为当前我国高等教育面临的重要任务.
一、公立大学“碎片化”治理模式的类型和特征
“碎片化”是针对所研究领域存在问题零散、治理失效、不统一等现象的描述.［1］随着我国公立大学的转型,公立大学内部治理形成了“碎片化治理模式”.它指的是在公立大学内部治理过程中,在相互冲突的治理理念的指导下,治理结构的裂化、治理功能的分割、治理过程的破碎,最终导致内部治理的低效.根据治理工具的不同,在此将公立大学“碎片化治理模式”分为压力型治理模式、科层式治理模式和运动式治理模式.
（一）压力型治理模式
压力型治理最初源于政府治理领域,是指“一级组织为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”.［2］压力型治理模式指的是以管理主义为理论依据,以目标管理为治理工具,以行政压力为动力机制,以量化指标为考核机制,以经济或精神奖励为激励机制的治理模式.压力型治理模式具有以下特征：第一,从治理理念来看,压力型治理模式强调效率、效能、效果,倡导竞争、分权与激励.第二,从治理工具来看,目标管理责任制是压力型治理模式的具体体现.目标管理指的是公立大学管理者根据国家宏观教育发展政策与改革目标,结合本校实际情况,将组织发展目标化约成一项项具体的指标,通过与院系（职能部门）签订目标责任书将总体目标分解到各部门和个人.第三,从权力的运行向度来看,压力型治理模式强调权力的“自上而下”单向运行模式,将工作任务层层分解,以行政摊派的形式保证目标管理的实施.第四,从治理结果的考核与评价机制来看,压力型治理模式将治理目标数字化,以目标完成数量为考核指标.根据各部门和个人完成治理目标的量化程度对其进行物质化或精神性的奖惩,以实现对公立大学内部部门和个人的监督与激励.
（二）科层式治理模式
科层式治理模式指的是以理性、效率与稳定为价值准则,以职位、职权等法理型权威为权力基础,以等级分明的组织结构为运行载体,以专业化分工、规章制度为运行保障的治理形式.其特征是：第一,法理型的权威基础.科层式治理模式的最显著特点就是以法理型权威来治理组织内部事务.第二,治理结构的等级化.科层式治理结构呈现“金字塔”状,组织成员按照一定的标准分为不同的层级.组织运行、信息的流转等完全按照等级链条进行,下级机构或成员服从上级组织或领导的安排与计划,上级有权监督下级活动的开展.第三,非人格化的治理形式.为了实现组织的理性与效率,克服人类行动的随机性、不确定性,科层式治理通过制定一系列规章制度来约束组织与成员的行为方式,使之标准化并具有稳定性、可预测性.［3］科层式治理模式排除个体情感因素,规则体系是组织得以运行的保障.第四,专业化的治理功能.科层式治理模式为了提高组织的效率,按照组织中的不同职责与功能将成员分配到不同的岗位,实行组织部门和个人的专业分工,进而提高组织的工作效率.
（三）运动式治理模式
运动式治理模式指的是占有一定的行政权力（政治权力）的治理主体,以超强的组织网络体系为前提,通过自上而下的组织动员,对组织内部某些重大的、突发的或者久拖不决的治理问题,在特定的时期,集中资源采取专项行动的重点治理过程.［4］其特征是：第一,治理权力的集权性.运动式治理模式的权力基础是集权式的专断权力.在公立大学中,由于行政权力和政治权力主体拥有着组织内部的决策权、资源配置权和人事权等,致使党政权力主体拥有动员群众、贯彻落实、施加控制的强大权力基础.第二,治理运行机制的非制度化.运动式治理模式针对的多为组织中出现的非程序性、意外的问题,如组织危机、重大的环境突变等.由于治理问题的特殊性、治理资源的集中性、治理成本的高昂性,决定着运动式治理模式的非持续性.第三,治理工具的特殊性.在治理工具方面,运动式治理模式主要采用非正式的、以意识形态感召的、特事特办的“动员（运动）”为治理工具.由此,运动式治理模式形成了一套固有的行动模式,即治理问题出现—提上决策议程—拟定实施方案—成立专项治理领导小组—召开动员大会—贯彻执行—总结评估—运动结束.
二、公立大学碎片化治理模式的困境
（一）治理理念的断裂
大学治理理念是在治理实践中形成的稳定的价值判断、总体看法和基本观念.碎片化治理模式具有典型的“工具理性”特征,而公立大学在本质上要求“价值理性”的回归.随着工具理性的膨胀,价值理性的迷惘,使得“理性的发展走向了形式化和工具化的歧路”［5］.强调“绩效主义”“行政管制”的工具主义价值理念与倡导“人本主义”“学术自由”的价值理性理念,必然导致公立大学治理价值的矛盾与治理目标的断裂.
第一,治理价值的矛盾.首先,绩效主义与人本主义价值的冲突.在“绩效主义”的主导下,压力型治理模式的逻辑起点是“计划目标”,科层式治理模式的逻辑起点为“效率”,运动式治理模式的逻辑起点为“问题的解决”,它们或将公立大学的年度工作计划化约为量化的、冰冷的数字,或将公立大学的治理问题化约为各种声势浩大的运动.然而,公立大学在本质上是育人的场所,其逻辑起点为“人的全面发展”.同时,公立大学中的育人、科研等活动需要较长周期,难以用量化的评价方式来衡量绩效.以“数字化”“绩效化”的目标责任管理代格化的大学目标,以各种“运动”代替大学的常规活动,忽视大学的本真,使得公立大学内部治理出现价值理念的矛盾.其次,行政管制与学术自由的冲突.碎片化治理模式的权力运行呈现自上而下的特征,以行政权力（政治权力）为动力机制,强调目标的达成与效率的提高,这与学术自由、参与的大学治理理念相背离.碎片化治理模式的行政规制性阻滞着大学“学术自由”精神的弘扬,阻碍着学术的创新.
第二,治理目标的分散化.首先,科层式治理模式导致公立大学治理目标的异化.在科层式治理模式中,组织成员被视为组织机器运转的“零件”,压抑成员的个性,无视成员对工作、生活的意义探寻与价值思考,导致人的“异化”.同时,过分强调对规章制度的遵守、非人格化的管理模式,使得组织目标从“目标的实现”异化为“遵守规章制度”.其次,压力型治理模式加剧着治理目标的碎片化.压力型治理模式以目标责任制为主要治理工具,将治理目标打包层层分解到各机构、个人.在目标责任制的压力下,各部门、个体逐渐沦为“挣工分”的机器,导致学校内部机构、成员只重视短期目标、硬指标和量化目标,忽视长远目标、软指标和质化目标.再次,由于公立大学是一个利益相关者组织,不同部门、个人追求的利益有所不同.利益的多元化使得治理目标支离破碎,难以形成合力.压力型治理模式强调竞争,将各部门、个人完成的年度任务进行量化评比与考核,使得部门之间以竞争代替合作,以评比代替整合,加剧着治理目标的碎片化.
（二）治理结构的分化
大学治理结构指的是为实现组织内部各权力主体之间的制衡关系,在组织内部形成的一种权力配置机制和制度体系.强调专业分工、行政主导以及竞争等的压力型治理、科层式治理和运动式治理模式导致公立大学内部治理结构“碎片化”.
第一,纵向治理结构的集权化.公立大学纵向治理主体分为校级治理主体与院级治理主体.首先,“等级制”是公立大学治理结构集权化的主要表现形式.在科层式治理模式的影响下,我国公立大学形成了集权化的治理结构,组织结构呈现出“金字塔”状,组织成员按照一定的标准分为不同的层级.公立大学又是一个单位组织,组织成员按照行政级别、专业职称等居于不同的地位,获得不同的经济待遇.在这样的层级结构中,组织运行、信息的流转等完全按照等级链条进行,下级服从上级组织或领导的计划与安排,上级负责监督下级活动的开展.此种治理结构决定了公立大学治理结构的集权化.校级层面治理主体控制大部分决策权、管理权和聘用权等,院（系）只有较少的自主管理权.其次,碎片化治理模式以权力的自上而下运行向度、治理主体的单一性为特征,更加强化了治理结构在纵向上的集权化.公立大学治理结构在纵向上呈现出集权化的特征,进而导致校级层面治理主体与院（系）治理主体的对立、分离和权力的失衡.
第二,横向治理结构的碎片化.首先,行政权力与政治权力的冲突.行政权力以公立大学中的行政系统为运行载体,以理性、效率为目标；政治权力以公立大学中的政党系统为运行载体,以政治团结、政治稳定等为目标.然而,在实践中由于权力性质的差异、制度文本的模糊性等导致两者在治理过程中常常出现“以党代政”“以政代党”“党政不分”等问题.其次,行政权力与学术权力的失衡.公立大学中既有以处理行政事务为主的行政权力,又有以处理学术事务为主的学术权力.然而,无论是科层式治理模式的“行政规制”、压力型治理模式的“ 行政推动”,还是运动式治理模式的“ 行政动员”,无不将行政权力置于首位.行政权力的强势,加之两种权力文化的差异、沟通的阻隔,加剧了行政权力与学术权力的分裂.再次,行政权力之间的分隔.科层式治理模式强调专业化分工,将组织内部部门、个体按照职能划分到不同的工作岗位,各司其职.然而,专业分工在提高工作效率的同时,也导致组织形成多元化的利益诉求、分散化的治理功能、内部机构裂化和狭隘的服务视野等困境.
（三）治理机制的裂化
大学治理机制指的是大学治理各要素之间的相互关系与运行方式.按照治理机制的表现形式可以将其分为以处理组织日常事务、保证组织日常运行的“常规治理机制”,以应对组织突变、突发性问题等为主要任务的“运动式治理机制”.由于治理理念、治理结构的碎片化,进而致使治理机制的裂化.
第一,常规治理运行机制的“阻滞”.首先,协调机制的困境.组织内部劳动分工增加了协调的难度,由于每个任务都被分割成许多小部分,人们难以了解整体情况,个体从业人员很少考虑如何使组织整体运行良好,更多的是考虑如何精通自己所在部门的工作.［6］其次,利益的分化固化着协调机制的碎片化.部门利益的多元化、本位主义的考量导致组织内部利益分化、协调机制的碎片化,由此形成了组织内部职能重叠、利益冲突等问题.再次,沟通的信息不对称.大学内部治理过程就是信息沟通、传播的过程.“官僚制既承受信息短缺之苦,也遭受信息泛滥之灾.”［7］在公立大学中,各类治理事务、战略规划等均以公文、通知等“红头文件”的形式传达到各部门和个人.可以说,公立大学每天要面对大量的信息.同时,学校治理中总受到信息短缺之苦.这与碎片化治理模式中的线性沟通机制的制度缺陷有关.单向度的信息沟通渠道、自上而下的权力体系等,导致学校内部治理信息不对称.信息沟通的层级化导致信息链条较长,影响了信息的时效性.最后,行为监督的困难进一步强化着信息不对称的问题.由于治理执行主体的层级性,执行主体可能会隐藏自己的行动,主要反映“成绩”,进而希望得到晋升或奖励.同时,各单位的统计口径、标准不同将导致“信息孤岛”、信息的支离破碎等问题.
第二,运动式治理机制的“非制度化”.科层式治理、压力型治理是公立大学的常规运行机制,具有稳定性、常态化的特征.运动式治理模式是非常规治理机制,运动式治理机制是针对常规型治理机制失败而产生的（暂时）替代机制或纠正机制.［8］由此,运动式治理模式导致公立大学治理机制的“非制度化”.首先,运动式治理的非持续性.运动式治理是在短时间内应对组织突发或者是亟待解决的问题所采用的权宜之计,具有短期性、非常态性.同时,运动式治理模式以打断常规治理机制为代价,建立各部门的协同合作治理机制,倡导在短时期内集中力量资源攻克治理难题,削弱常规式治理机制的稳定性,致使治理机制的碎片化.其次,运动式治理模式的非整体性.从产生机制来看,运动式治理属于事后的治理机制,只有当治理问题或组织内部矛盾聚集到一定程度时,运动式治理才得以出现.从治理的效果来看,运动式治理仅仅是对当前的、表面的组织问题与矛盾进行疾风骤雨般的动员式治理,问题一旦解决,运动式治理随之结束.此种间歇式、动员式的治理模式只能解决暂时的问题,而未对组织中根本性的问题进行探索,缺乏整体性与战略性.
三、整体性治理：公立大学治理转型的新范式
整体性治理理论起源于对科层制理论、管理主义的反思与批判.［9］针对传统治理模式的“碎片化”现象,整体性治理模式应运而生.所谓整体性治理就是以公共需求为导向,以协调、整合和责任为机制,运用信息技术对碎片化的治理层级、治理功能、公私部门关系及信息系统等进行有机整合,不断“从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合”的治理形式.［10］
第一,治理理念的工具理性与价值理性的平衡.理念是行动的先导,失衡的治理理念无疑将阻碍治理实践.传统的碎片化治理理念过于强调“效率”“效能”“等级”等,从而导致治理理念的工具理性盛行,遮蔽了价值理性.整体性治理模式不仅坚持“问题导向”“结果导向”的工具理性理念,更坚守“以公民的需求”为本的价值理念.整体性治理模式反对的是“碎片化”,而非专业化,科层制仍然是组织运行的基础.正是建立在科层制有条不紊的运行机制上,组织的效率才能得以保证.同时,整体性治理以“需求导向”,而非“管理驱动”的逻辑.传统的碎片化治理模式往往以管理者的方便为出发点,以管理者的利益为目标来开展治理活动.此种治理模式往往导致治理理念的断裂、治理目标的异化.整体性治理则以公民的需求为首,从社会亟需解决的问题着手,坚持“以人为本”“服务为主”“整合协同”“参与”等治理理念.由此,整体性治理是治理理念的创新,是价值理性的回归.
第二,治理结构的整合.整体性治理认为整合是组织整体运行的基础.整合是指“通过为公众提供满足其需要的、无缝隙的公共服务,从而达致整体性治理的最高水平”.［11］整体性治理针对治理结构的碎片化,采取逆部门化、大部门制,倡导治理层级、治理功能与跨部门的整合.所谓治理层级整合是指不同层级或同一层级内部的整合；治理功能的整合是指不同功能机构之间重新整合,提供一站式服务；部门的合作指的是,由于当前治理问题的复杂性,要求不同层级、不同机构、不同领域,甚至不同组织之间的合作.［12］不同于科层式治理模式的“权威式整合”、管理主义的“竞争性整合”,整体性治理模式的整合是一种“整体性整合”“合作性整合”,它并不是机械地将治理结构整合,而是注重结构之间的有机衔接,注重目标与手段的增强,注重结构整合的全局性.
第三,治理机制的创新.协调机制、信任机制和可持续性治理机制是整体性治理机制的核心.整体性治理仍然需要科层制,专业分工是组织运行的基础,这必然带来协调的问题.整体性治理认为“协调指的是在信息、认知和决策方面理解相互介入和参与的必要性”.［13］协调即通过信息沟通、认知的一致性以及参与等形式,解决组织中多元和冲突的利益问题.由此,协调机制包括信息沟通机制、利益协调机制、参与机制、协商合作机制等.在具体的治理工具方面,强调合作而非竞争；坚持信息沟通的双向性而非信息沟通的等级链条；倡导目标制定、政策执行、监督等参与而非集权式治理等.协调机制得以有效运行的保障在于信任机制.信任是任何组织运行必不可少的要素,是治理机制得以有效运行、治理结构得以重构的润滑剂.组织中的信任建基于成员目标的认同、制度的认同以及文化的认同.整体性治理在治理过程中坚持“预防导向”“制度导向”.整体性治理通过建立治理问题的预警机制、危机应对机制等,构建完整的问题应对的长效机制,进而保证组织运行的可持续性与制度化.
四、公立大学整体性治理模式的构建
整体性治理理论以公众需求为出发点,打破了“碎片化治理”的桎梏,契合了公立大学治理理念的要求,为解决我国公立大学内部治理碎片化问题提供了现实依据.
（一）治理理念的回归：由治理者的目的向被治理者的目的转型
治理目的是治理理念的具体体现,公立大学碎片化治理目的体现着“治理者的合理性”.所谓治理者的合理性指的是以管理者利益、绩效等外在理由为准则,以治理者的目的为原则的治理.在治理者的合理性理念主导下,组织与个人的利益受到压制,被治理者必须牺牲自身的利益和权力来满足外部需求.为实现公立大学治理的转型,治理者的合理性应让位于被治理者的合理性.
第一,以人为本的治理理念的复归.整体性治理强调治理理念的“人本性”,根本目的是实现公众的利益.首先,大学治理的人本性回归.大学治理的本真是“为人而治”.然而,碎片化治理模式将人视为无生命的机器,崇尚效率,强调理性.在这样的价值理念响下,我国公立大学成为制造机器的“流水线”,导致人才培养的同质化；公立大学成为制造科研成果的“工厂”,一味强调数量、绩效,忽视了质量与教师个体的发展；公立大学成为“动员”频发的场所,导致治理常规机制的中断性.要实现公立大学的本真,要求公立大学转变观念,充分发扬人文精神传统.其次,公立大学治理目标的转向.以人为本的治理理念要求公立大学治理目标的“人本性”.由此,公立大学在人才培养上,应坚持以“以学生为中心”,在教学中尊重学生的差异性,因材施教,实现个性化教育,充分挖掘学生的潜能.在科学研究上,尊重教师、尊重知识,给予教师充分的自主性,以质量代替量化的指标体系来实施评价.总之,公立大学只有秉持以学术为志业、以育人为根本的共同目标,才能明确前进的方向.
第二,大学精神的重塑.自由、自治精神是大学精神的主要内涵.大学自治是指作为独立法人的大学能够不受外部干扰处理自身内外部事务的权力与制度体系.大学是研究高深学问的场所,是传授普遍知识、探索真知的组织.探索真知要求大学具有不畏强权、不受利益诱惑的精神,如此才能够发现真理,客观公正地批判和引导社会.只有重塑大学自治、自由的精神,才能使公立大学跳出行政化的泥沼.由此,应在公立大学内部营造浓厚的学术氛围,弘扬大学自治、自由的精神.公立大学成员应以大学自治、自由的精神为工作理念,以大学精神激励、约束自身的行为.
（二）治理结构的重构：由集权分散式结构向多元整合式结构的转型
整合机制是整体性治理的核心主张.整体性治理强调不同治理层级的整合、不同治理功能的整合和公私部门的整合.［14］大学治理结构是否合理对大学治理能力的提升、现代大学制度的建立、大学自治的完善具有决定性的作用.［15］当前公立大学治理结构呈现分散化困境,导致这一问题的根本原因是组织中整合机制的缺失.整体性治理模式强调组织运行的整体性与协调性,旨在打造无缝隙、协同式组织.由此,公立大学应进行组织设计与机构重组,建立协同式组织.
第一,纵向治理结构的整合：从集权式治理结构转向分权式治理结构.整体性治理理论强调治理结构的整合,要求组织在纵向层面上减少管理层次,扩大管理幅度,倡导分权与授权.大学是“一种以学科、专业为基础的‘底部沉重’的学术组织,教育教学、科学研究和为社会服务等职能活动都是由广大教职员工在学校基层组织中进行的,基层的自主权是职能活动健康发展、兴旺发达的重要前提”.［16］只有充分给予学院办学自主权,才能实现公立大学治理结构的有效转型.公立大学校级层级治理主体应转变管理职能,由全能式的事务管理向有限的战略管理转变,由过程管理向目标管理转变,由直接的微观管理向宏观的政策管理转变,由等级式的行政管理向扁平化的服务管理转变.从纵向治理结构来看,公立大学应下放权力,降低管理重心,给予二级学院充分的自主权,进而构建科学的权力结构.在权力配置方面,学校应坚持责任与权力及财权、人事权与事权相匹配的原则,使学院拥有人事管理权、资源配置权、业务管理权等,真正使学院成为自主决策、自主管理的独立办学实体.由此,通过权力的合理配置、权力关系的理顺、权力的制度化等,使得公立大学校院两级治理主体的关系协调与融合,实现纵向治理结构的整体性发展.
第二,横向治理结构的融合：从单中心治理结构转向多中心的治理结构.首先,政治权力与行政权力的协调.当前公立大学要坚持党委领导下的校长负责制这一根本制度,理顺政治权力与行政权力的关系,完善公立大学领导体制的相关制度.在权力配置方面,明确界定政治权力与行政权力的运行范围,合理划分事关学校发展与改革等“重要事项”的权力界限,将党政权力“清单化”“制度化”.其次,学术权力与行政权力的整合.加强学术权力的自主性,扩大学术权力的运行范围,有效地发挥学术机构的作用.加强学术机构的组织建设,给予公立大学学术委员会、教学指导委员会等学术权力主体充分的自主权.最后,构建“大部制”横向治理结构,建立协同式组织.从横向治理结构来看,应当借鉴协同组织的理念,建立“大部制”,将职能相似或相近的部门进行合并,设置管理综合机构,从根本上解决政出多门、职能交叉等问题.对于基层学术组织而言,要打破学科专业的界限,促进跨学科、院系的合作.由此,在组织结构中建立纵横整合的治理网络,消除部门主义和各自为政的弊病,构建不同层次、部门之间的合作关系,提高组织治理能力.另外,整合治理功能,优化治理过程,统一考核与统计标准,使得每一个治理环节紧密相连,打造无缝隙治理流程.
（三）治理机制的变革：从应急式运行机制向制度化运行机制的转型
整体性治理理论坚持“预防导向”“制度导向”,在组织运行过程中强调协调机制的作用.所谓协调就是指组织内部各机构间沟通、对话的过程,旨在调和多元冲突的利益关系.由此,整合机制建立在协调机制的基础之上,只有实现组织内部各利益主体的协调,才能够实现组织的有机整合.
第一,构建整体性治理的协调机制.首先,建立信息沟通机制,优化信息沟通渠道.在整体性治理范式下公立大学应建立完善的信息中枢系统,完善信息的储存、传播、使用等系统,建立网络信息公开系统,规范信息收集、加工的格式与标准,完善信息反馈渠道,缩短信息传递的层级距离.其次,完善利益协调机制.治理目标的协调是完善利益协调机制的关键.利益协调机制意味着目标管理中的参与、协商.在目标设置方面,公立大学应转变观念,改变传统的自上而下的目标制定方式,通过上下互动的广泛参与、讨论,使得组织发展目标与个人发展目标兼容.在目标实施过程中,建立动态监控与反馈系统,使得目标在实施过程中出现的问题得到及时、有效解决.在目标结果的评估方面,广泛吸纳不同利益群体的成员参与目标的考核,充分考虑不同学科、专业的特殊性和学术活动的规律性,坚持定量与定性相结合、理论联系实际的原则,建立科学、合理的目标绩效评价体系.
第二,构建制度化的治理机制.整体性治理强调治理的可持续性,它克服了运动式治理的临时性、非常规性的缺陷.由此,应建立制度化的运行机制,构建科学的应急处理机制.首先,完善大学内部规章制度：由运动式治理转向制度化治理.运动式治理建立在集权式的治理结构、集中式的资源配置形式以及卡里斯玛权威基础之上.制度化治理机制要求分权、授权,坚持权力与责任、事权与财权对等的原则,建立以法理型权威为基础的治理运行机制.公立大学应完善内部规章制度,构建决策、执行与监督三位一体的权力制衡机制,以制度化的形式规范治理的运行机制.其次,完善组织内部的应急机制.建立持续性的治理机制要求公立大学进行顶层设计、宏观调控,制定科学合理的战略规划,设置常设的危机管理委员会,以应对组织临时的、突发的治理问题.同时,在面对突发事件时,公立大学应建立危机的检测、预警、干预与监督机制,广泛动员与征求意见,建立共同应对的治理机制.
括而言之，本文论述了关于经典内部专业范文可作为整体性和转型和公立大学方面的大学硕士与本科毕业论文内部论文开题报告范文和职称论文论文写作参考文献.
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