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■文／鲍淡如
党的十九大提出了加强社会保障体系建设的任务.目标就是全面建成覆盖全民、统筹城乡、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系.实现这个目标除了继续完善各项社会保险制度之外,还特别提出了要建立全国统一的社会保险公共服务平台.这是一个新的提法,也是针对当前社会保险经办管理服务中的突出问题提出的新要求,体现了目标引领、问题导向的新理念.学习十九大精神,我们可以感受到以人民为中心的发展理念.我们不仅要通过改革完善与老百姓切身利益密切相关的各项社保制度,而且社保制度的红利要通过精细严密的操作让老百姓便捷地获得.俗话说,三分设计,七分实施.一张蓝图再好,如果实施不到位,也盖不起宏伟的大厦.
建立全国统一的社会保险公共服务平台的任务已经提出,怎样实现这个目标是摆在社保人面前的一个大课题.笔者结合社保工作实践,认为应从三个方面进行思考.
从当前存在的问题出发加深
对建设统一平台要求的认识
建立全国统一的社会保险公共服务平台有三个关键词：一是“统一”,二是“公共服务”,三是“平台”.所谓“统一”,包括全国统一、五险合一.所谓“公共服务”,就要满足各类服务对象需求,包括从服务出发的人性化设计、多渠道入口、全面的信息披露.所谓“平台”,涵义很广泛,既可以指实体机构,也可以指系统及系统集成.在互联网条件下这一名称被广泛利用,一般指汇聚了众多信息,提供交互活动支撑的网络化载体.在社会保险公共服务这个意义上,平台包括了实体和虚拟有机结合的两大部分.
对照建立全国统一的社会保险公共服务平台的要求,我们可以看到目前的社保服务存在很多问题.
先说“统一”问题.首先是社会保险经办管理服务全国不统一,甚至各省内部也不统一,有的地方还停留在县级统筹,一个统筹地区有一个做法.其次是五险服务不统一,相当多的地方五险机构还分设,办什么事进什么门找什么窗口.机构合一的,虽然五险办事统一纳到了一个大厅,但办事也还没有完全统一.不少地方实体办事大厅和网上办事大厅也存在不统一的情况,网上网下各按各的规则办事,相互没有紧密勾连.这些不统一的存在,导致跨地区的事难办,跨险种的事也难办.
有人可能会说统一的基础在制度,在机构.制度和机构不统一,经办是不可能统一的.统一的制度和机构固然会为统一的经办打下基础.但制度和机构不统一,经办就不可能统一了吗？事实并非如此,人社部推出的异地就医结算平台,就是在全国医保制度和经办机构不统一的情况下,做到了经办的统一.而且假以时日,积累了异地就医的大数据,运用大数据分析技术,对各地医保政策的优劣就会看得更清楚,会促进医保目录和医保负担比例的趋同.从这个意义上说,经办的统一不亚于制度政策的统一.历史上书同文、车同轨的举措促进了国家的统一,就是很好的例证.
再说“公共服务”问题.在社保经办管理服务中还残存着许多从社保自身出发设计流程的痕迹.社保办事实行的是申报制,参保登记要申报,缴费要申报,变更要申报,领取待遇要申报,养老待遇领取者每年还有领取资格认证,等等.要申报就要求填写表格、提供证明.一个人无论与社保经办机构打了多少次交道,办事时填表、提供证明在很多地方仍然是必不可少的动作,哪怕在数据库里已经有了办事人的大量信息,不少地方也还要人们重复提供.这种从自身出发而不是从服务对象出发的思路和做法与“公共服务”的要求相去甚远.
从一些地方的探索来看,改善公共服务都从简化表式、优化流程、信息复用着手.实践证明,从老百姓的需求出发改进服务,在老百姓得益的同时也解放了自己.进一步说,社保有足以令人自豪的海量数据,运用大数据分析技术,应当能够预测出宏观和微观的发展趋势,就能有计划地安排人力物力使社保服务更好地满足需求,也能利用推送信息使参保人更好地享受社保政策.十九大提出的“社会保险公共服务”决不仅仅停留在改善作风的层面,而是体现了一切以人民为中心的执政理念,这才是我们的根本宗旨.
最后说说“平台”问题.平台是信息化发展以后说得比较多的一个词.各人对此理解也不一样.在社保管理的信息化建设和运用中最主要的是4个要素,即“网”“卡”“库”和“平台”.“网”是高速公路,是传递信息的.现在,社保不仅有自己的专网,相当多的社保机构还运用互联网、移动互联网等社会化的网络.“卡”是钥匙,持卡人凭卡可以打开关于他一生的社保信息库.社保卡已经发行超过10亿张,很了不起,为社保应用打下了很好的基础.但受数据库的影响,目前社保卡所具有的应用功能尚未普遍发挥作用.“库”是信息储存方式.在网、卡、库三者关系中,库是核心.没有准确的、足够的数据,社保的应用就是一句空话.但相比而言,库的建设问题最多,包括数据质量,数据统一性,数据共享等都还不太尽如人意.“平台”是应用系统.比如受理系统、转移系统、结算系统、收缴系统、稽核系统等.应用系统根据网、卡、库的条件开发,通过规划和开发,提升完善网、卡、库的功能.
我国的社保信息化是在制度发展、经办业务扩张中逐步建设和发展起来的.“金保工程”成为整个信息化的骨干网,但大量的应用平台是由各地自己开发的,开发思路、政策差异、资金支撑的不同和开发机构水准的不同,造成了系统建设的软肋.随着技术进步,新的应用工具不断产生,但整个系统开发急用先行,并未有从容开发和升级的时间.因此,先进技术和落后技术并存,加之社保处在政策变动较为频繁的时期,社保管理服务的很多功能模块打了补丁.信息系统即平台的统一和提升难度很大.
整体规划全面改造
还是突出重点快速突破
建立全国统一的社会保险公共服务平台是一项牵一发动全身的工作.在实践中可以有两种思路：一种思路是按照统一平台的要求整体规划,按轻重缓急的要求全面改造；另一种思路是突出重点,找准牛鼻子,力求快速突破.孰优孰劣,笔者试着作一些分析.
从前文列出的问题来看,影响这一建设任务的影响因素很多.有制度政策不统一的问题,有机构管理体制不统一的问题,有管理理念不同的问题,有管理模式问题,有数据平台问题,有数据质量问题等等.
制度政策问题虽然也影响社保公共服务的效率和质量,但毕竟不是同一个范畴的问题.经办机构管理体制不一固然也是重要影响因素,但各地实践证明,机构管理体制也不是经办服务模式的决定性因素.不同的经办管理体制下,都有提供优质公共服务的案例.管理理念问题是建立全国统一的社会保险公共服务平台的关键问题,是避不开的.不解决这个问题,根本就不可能实现提出的目标.管理模式和管理理念密切相关,理清管理理念,才能明确管理模式,明确管理模式则体现管理理念.数据是为管理服务的,因此数据平台和数据质量问题不是一个单纯的技术问题.解决了管理理念和管理模式问题,数据平台和数据质量问题就有了解决思路和方向.
从上述分析可以看出,建立全国统一的社会保险公共服务平台,最关键的是解决管理理念、管理模式的问题.与此同时,从先进的管理理念出发,用信息化的手段构筑新的管理服务模式.
那么可以说,整体规划、全面改造的路径并不可取.一是耗时长,要想解决所有问题没有5—8年时间做不到.二是力量分散,在解决问题过程中想面面俱到,设想很好,但条件并不具备.三是方案如果过于宏大,各地理解实施中的差异也会增多.整体规划固然不错,但全面改造实在是不可取.
那么我们来看看第二种思路,突出重点、快速突破.上面的分析中讲到了管理理念和管理模式是关键,能不能直接将它确定为重点？管理理念和管理模式也是一个内容比较宽泛的领域,不能直接作为重点.即使作为重点,也难以快速突破.因此对管理这个关键还要再作分析,以便明确取舍.从整个社保经办管理来看,包括了受理、审核、计算、反馈、存储这样一些管理环节.而在整个流程中又分为社保关系管理、参保人身份和状态管理、政策条件和业务处理管理、业务数据管理、基金财务数据处理和管理、业务稽核和内控管理、计算机和网络硬件管理、系统软件和权限管理、业务档案（资料）管理以及社保信息数据管理等.在这么多的管理行为中,又可以以是否与老百姓直接打交道为界,分为前台管理和后台管理.笔者认为前台是直接体现公共服务的,而后台是支撑公共服务的.从这个意义上讲,建立全国统一的社会保险公共服务平台重点就是改造前台系统.把范围缩小到为老百姓提供服务的前台系统,就能集中力量解决突出问题,争取快速突破.前台系统也包括了若干内容,比如柜面受理系统、大厅咨询系统、自助服务系统、网上办事系统、手机（移动端）办事系统、政策宣传告知系统等.其中,受理系统（包括了柜面、网上、移动端）是主体,而咨询、宣传告知、自助是辅助这个主体的.运用“互联网+”的思路,抓住变革受理系统这个牛鼻子,我们就可以在不长的时间内实现建立全国统一的社会保险公共服务平台的目标,交出一份满意的答卷.
变革社保受理系统的可行性
以及需要具备的条件
变革社保受理系统已经在不少地方有了各种形式的探索.上海市社保中心几年前就进行了社保业务受审分离的改革.所谓受审分离,就是将受理系统和审核系统分开.具体做法是：受理渠道打开,包括大厅柜面受理、网上受理、基层公共服务窗口受理；受理和审核职责划清,受理收件时只作形式审核,审核接件时才作实质审核；所谓形式审核就是看材料是否齐备、表式是否准确、申报人资格是否具备,所谓实质审核就是看所申请事项是否符合政策规定.2016年,该市网上办事量每月80万笔,约占总业务量50%多,全年在基层受理量达到195万笔,而且实现了全城通办.广东省佛山市禅城区社保局2014年将受理业务下沉街镇甚至村居公共服务窗口,提高了工作效率,且3年来无一差错,区社保局腾出力量加大了审核等后台管理.山东省威海市以社保卡为载体改革了社保业务受理流程,提高了办事效率.广西壮族自治区区本级社保进行了社保业务一窗式改革,*业务从原来的7个大厅变为现在的1个大厅,从原来的74个专门窗口减少到19个综合窗口,解决了群众在各窗口间奔波的问题,提高了效率.全国经办机构开发使用了近千个手机APP,网上大厅也已普遍推出.这些实践为建立全国统一的社会保险公共服务平台作了很好的先期探索.
变革受理系统,说白了就是在社保整个管理系统中将受理功能分离出来,在整个业务系统之前加了一个以综合受理为特征的受理平台.也可以称之为前置系统或前置平台.它的技术原理是将所有受理业务进行梳理,形成标准化的受理模块.这一模块安装在大厅就是一窗式受理；安装在乡镇、村居公共服务场所就是延伸受理；用同一原理放到网上就是网上受理,放到移动端就是移动端受理.用接口与原有的管理系统对接,不用对原系统作大的改造,且服从原系统的权限管理和信息系统安全管理.因此具有投入小、见效快的特点.假如集合全国相关专家指导各地对受理事项作认真梳理,形成标准化的受理事项和受理模块,全国统一的社会保险公共服务平台的雏形就出来了；再对受理技术软件进行安全性、可靠性、可扩容性进行论证,对各原有系统与受理系统对接进行规范,对受理人员进行受理业务培训,统一平台很快就可以建成.
从分析来看,建立这样一个系统技术上并不太难,资金需求量也不会很大,且继续使用原有系统、降低改造成本,因此具有可行性.但是建立这样一个受理系统并不单单是技术问题,要实现这一变革,还需要相应的配套条件.
第一,要形成以人为本的服务理念.将受理系统分离出来是为了适应各地区、各险种、各人群的各种社保办事需求.要将实体大厅、网上大厅、手机终端以及省、地市、县区、街镇、村居用一体化方式打通.
第二,要形成受审分离的组织架构,形成受审相互配合、相互制约的管理体制,以受审分离为重点改造更新业务流程.
第三,要加强数据共享与分析应用.通过接口方便受理端调用申报人的相关数据,提高即时办结事项的数量,减少申报人重复提供的资料和填报内容.加大信息推送的力度,提高自助办事的比重.
第四,要解决电子资料、电子签章的合法性,加大无纸化办事的力度.依托现有信息加大事前预审,将群众不易弄清的公式转化为计算机自动计算的结果,提高透明度,增强群众的获得感.
作者单位：上海工程技术学院
上海现代金融职业研究所
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