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主题:图书馆论文写作 时间:2023-12-27

西部贫困县图书馆因素法财政保障,该文是关于图书馆相关论文写作参考范文与图书馆和财政和贫困有关论文范文数据库.

图书馆论文参考文献:

图书馆论文参考文献 财政杂志社西部广播电视期刊西部大开发杂志图书馆建设杂志

摘 要 西部7个集中贫困地区和两个国家特殊政策扶持片区中25个贫困县实地调研表明:受自然、社会和财政保障机制的影响,当前西部贫困县公共图书馆建设存在诸多“结构性”矛盾,主要表现为基础设施、服务能力、财政投入等基本指标与全国县级图书馆平均水平相比差距较大,人员经费、文献建设经费与服务支出结构极不合理,基本服务均等化面临较大的成本压力等.财政转移支付作为国家平衡区域财政能力、推动基本公共服务均等化最重要的财政工具和政策手段,应更好地发挥其“兜底”保障功能.构建以基本服务均等化为导向、以财政转移支付为手段、以“客观因素”为测算依据的贫困地区图书馆财政保障新机制是推动西部贫困地区公共图书馆发展战略的现实选择.

关键词 西部贫困县 贫困地区 图书馆 因素法 财政保障机制 文化扶贫 精准扶贫 基层图书馆

引用本文格式 段小虎,张梅,谢逸芸,等. 西部贫困县图书馆“因素法”财政保障研究[J].图书馆论坛,2018(1):21-35.

1 西部贫困县调研概述

  为了做好国家社科基金项目“基本服务均等目标下西部贫困县图书馆财政保障研究”和教育部人文社会科学研究项目“西部文化生态系统中的基层图书馆服务体系建设研究”两项课题的研究工作,从2014年7月起,课题组成员对我国西部集中贫困地区县级图书馆建设、运行和财政保障情况进行了为期3年的实地调研.

1.1 调研范围

  我国西部共有375个国定贫困县,主要分布在8个集中贫困地区和3个国家特殊政策扶持片区.3年中,课题组成员先后对六盘山区、秦巴山区、滇桂黔石漠化区、武陵山区、乌蒙山区、滇西边境山区、吕梁山区等7个集中贫困地区和四川藏区、南疆三地州等2个国家特殊政策扶持片区中的典型贫困县图书馆财政保障情况进行了实地调研,其中凉山彝族自治州作为乌蒙山区特殊部分安排了专程调研.考虑到南疆三地州有援疆项目等特殊因素,因此课题组计划另做专题研究.其他25个贫困县的行政与自然区划情况详见表1.

1.2 调研方法与主要内容

  调研工作主要采取实地考察、数据采集和深度访谈3种方法.

  实地考察行车总里程3万多公里,全部采用自驾方式.主要原因是西部集中贫困地区大多属于山区或高海拔地区,路网规模小,等级公路覆盖率和路网密度较低,自驾调研能提高效率,也便于全面、深入了解当地自然、经济、交通、人口、文化、民风民俗以及乡村文化基础设施建设与运行情况.

  数据采集包括3个部分:贫困县2014年地方财政主要收支数据、图书馆基础数据以及与服务成本有关的自然、社会信息.

  深度访谈对象一般是县级文化主管部门领导、图书馆馆长,也有部分乡(镇)、村基层文化工作者和当地民众.整个调研过程中,共与21位文广新局(部分县称文化旅游广播电视局)正副局长、30多位图书馆正副馆长和20多位乡(镇)、村基层文化工作者和当地民众进行深度访谈.访谈内容主要涉及基层领导对国家公共文化政策的认知与图书馆建设理念,图书馆基础设施建设、管理运行与服务效能,农村人口教育结构与闲暇消费结构、信息形式结构、信息内容结构的关系.其中,图书馆财政保障问题与图书馆收支结构是访谈的主要议题.

1.3 调研数据说明

1.3.1 贫困县地方财政数据

  以往的图书馆财政保障统计与研究,大多以省级或县级平均财政数据为基本依据.贫困县财政数据的缺失掩盖了县域之间的发展差异和贫困县图书馆财政收支的结构性矛盾.与省级尺度相比,县级、特别是贫困县财政数据采集相当艰难.

  (1)各县财政预算执行情况报告公布的时间差异很大.《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)第14条规定:经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,应当在批准后20日内由本级政府财政部门向社会公开[3].但实际情况并非如此.比如,地处滇西边境山区的某县、地处凉山彝族自治州的某县直到2016年底才在政府网站上公布了2014年地方政府财政预算执行情况报告.

  (2)编制体例、使用概念不同.《预算法》和财政部《政府收支分类科目》对地方财政预算执行情况报告中的概念、体例、内容都有基本规范.比如,财政部《2016年政府收支分类科目》[4]就对一般公共预算、地方一般预算可用财力、地方公共财政预算收入、上级补助收入和地方公共财政预算支出等基本概念做出了统一规范①,但县级地方政府财政预算执行情况报告在体例和相关概念使用上并不完全一致.

  (3)按照《预算法》,县级公共财政预算支出包括十几个大类,每类下又包含数量不等的款、项.以文化体育与传媒支出大类为例,分设了文化、文物、体育、广播影视、新闻出版和其他六款,其中文化事业费包括公共图书馆、文化馆(站)、纪念馆、展览馆、剧场(院)等文化基础设施建设、管理、运行以及文化艺术活动、群众文化活动、文化交流与合作、文化创作与保护、文化市场管理等数十项支出.大类以下的款、项在地方政府财政预算执行情况报告中一般不做单列.图书馆经费数据主要来自于图书馆年度收支决算表,数据的准确性、报表的规范性也存在一些问题.

1.3.2 图书馆基础数据采集原则和统计口径

  在贫困县图书馆基础数据采集方面,课题组在制定调研计划时确定了3条原则:(1)实地采集,不委托他人*或采取远程方式;(2)统一数据采集口径,如人员数量仅限于正式在编人员,馆舍面积不包括在建面积等;(3)现场核实,最大限度确保数据质量.

  当然,在数据采集、分析过程中,课题组也发现部分数据不可能完全统一口径.例如,宁强、红河、小金、甘孜、赫章、威宁、喜德、越西等县级图书馆均没有独立法人资格,图书馆和文化馆是一套组织管理体系,人员和财务收支很难明确划分.又如,地处四川藏区的甘孜县图书馆只有一名正式工作人员(兼任馆长),该工作人员还要承担部分文化馆工作,图书馆和文化馆的运行经费由县文广新局财务部门统一管理,很多活动也由两馆共同组织开展.另外,地处乌蒙山区的越西县由于采取文化馆、图书馆、美术馆三馆合一建制,因此只享受了国家一份免费开放经费.该综合馆正式在编11人,实际在岗5人,其经费收支、建筑面积、人员数量、工资福利、服务支出都无法做到精确分割.

1.3.3 自然与社会因素

  西部集中贫困地区有着比较特殊的自然与社会环境,如海拔高度、地表起伏度、年平均气温、人口密度、少数民族人口占比、公路密度、人均受教育年限等客观因素都对图书馆服务成本产生了不同程度的影响.课题组按照客观、独立、可比、可得原则,对直接影响服务成本的客观因素进行梳理、分析,并探索建立了一套能够反映客观因素与服务成本之间的关系模型.

2 西部贫困县图书馆财政保障的“结构性”矛盾

  自2006年《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》首次提出“坚持城乡、区域文化的协调发展”[5]方针之后,实现基本公共文化服务均等化、标准化成为我国公共文化发展新的战略选择.在这一政策背景下,基层政府对公共图书馆财政保障意愿不足、保障力度不够,一度被认为是制约基层公共图书馆发展的主要障碍.课题组对相关数据的研究分析表明:西部贫困县地方政府财政收支普遍存在严峻的“结构性”矛盾问题,单纯强调地方政府财政保障责任,难以从根本上解决基本服务均等化、标准化问题.

2.1 地方财政收支的结构性矛盾

  根据财政部“地方一般公共预算收支分级完成情况”的统计[6],2014财年,全国县均地方公共财政预算收入13.1370亿元、县均地方公共财政预算支出21.8766亿元.相比而言,西部25个贫困县县均地方公共财政预算收入2.7014亿元、县均地方公共财政预算支出19.8952亿元,分别是全国县均预算收入的20.56%、县均预算支出的90.94%,财政收支的结构性矛盾非常突出.

  (1)地方财政自给率低.财政自给率是指地方公共财政预算收入(也称“地方一般预算收入”)与地方公共财政预算支出(也称“地方一般预算支出”)的比值.我国县级财政自给率大致可以划分为高、中、低三个层级:比值大于0.8属于高自给率地区,比值介于0.3~0.8属于自给率居中地区,比值小于0.3属于低自给率地区.2014财年,我国县级地方财政平均自给率是0.58;25个贫困县地方财政自给率最高的3个县分别是石柱(0.279)、晴隆(0.253)、纳雍(0.208),最低的3个县分别是西吉(0.0383)、清涧(0.0409)、甘孜(0.0442),平均财政自给率仅为0.136,是全国县级平均财政自给率的23.45%.低财政自给率意味着地方财政支出缺口大、收支结构性矛盾突出、对上级转移支付依赖性更强.

  (2)财政预算平衡难度大.从收入情况看,西部贫困县财源结构普遍比较单一,绝大多数缺乏骨干税源支撑,财政收入增长空间有限.大多贫困县只能依赖、省级(以下简称“中、省”)财政转移支付和国家县级基本财力保障机制维持脆弱预算平衡,如25个贫困县上级补助资金平均占到一般预算可用财力82.79%.从支出情况看,25个贫困县平均公共财政预算支出比全国县均低9个百分点,但支出的类、款、项不仅没有减少,反而还会增加比较特殊的支出项目,如移民搬迁、退耕还林、扶贫项目、艰苦边远地区津贴等都需要从地方公共财政预算中单独列支.

  (3)刚性和法定支出占比较大.贫困县财政除了需要遵守《预算法》相关规定外,还受到诸多法定或政策性限制:一是占比较大的专项转移支付资金必须专款专用,部分涉及民生的专项资金还要求县级财政承担一定的配套比例;二是部分涉及改革与民生事业的刚性支出、法定支出不断增加,如《中华人民共和国教育法》第55条规定:各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长[7];三是政府性债务规模普遍较大,财政偿债负担重.以云南保山市龙陵县为例,2014年底,全县清理甄别上报的政府性债务余额222812万元,2015年需政府偿还的本息合计41900万元(不含垫资项目),相当于龙陵县2015财年地方公共财政预算收入的86.3%.

2.2 图书馆财政投入的结构性矛盾

  2013年《补助三馆一站免费开放专项资金管理暂行办法》实施以后,在很大程度上改善了西部、特别是西部贫困县图书馆财政投入状况,但其财政投入的结构性矛盾依然突出.

  (1)2014年西部25个贫困县图书馆加上20万元免费开放经费后,平均财政投入68.54万元,只有全国县级图书馆平均财政投入167.37万元的40.95%,投入的绝对值严重不足.

  (2)加上中、省免费开放专项经费,西部25个贫困县图书馆2014年财政投入平均占到地方公共预算支出的万分之三,远低于全国县均万分之七点六五的平均水平,投入的相对值严重不足.

  (3)25个贫困县按财政投入绝对值排名,最高的是180万元(叙永县),最低的是20万元(宁陕县、小金县),相差9倍;按财政投入占比相对值排名,最高的是0.16(米脂县),最低的是0.01(宁强县、威宁县),相差16倍;按人均财政投入排名,最高的是12.35(佛坪县),最低的是0.31(威宁县),相差近40倍.这些数据表明贫困县图书馆之间的投入差异也很大.

2.3 图书馆经费支出的结构性矛盾

  除投入的结构性矛盾外,25个样本县图书馆经费支出结构也极不合理,主要表现在3个方面(见图1).

  (1)工资福利支出占比过高.样本县图书馆工资福利支出在支出总额中的占比最高为子州县(96.49%)、西吉县(92.91%)、威宁县(90.67%),最低为宁陕县(33.29%)、叙永县(33.33%)、石柱县(33.42%),平均占比是63.17%,远高于全国36.44%的县均水平,说明这些县图书馆平均财政投入的6成以上是用来养人的,可用于商品和服务(办公费、水电物业费、流动服务费、培训费等)、基本建设(基础设施建设、信息网络构建)和其他资本性支出(办公设备购置、文献资源建设等)的经费不足支出总额的4成.

  (2)馆藏资源建设费用严重不足.25个样本县图书馆文献建设费最高是甘孜县(2014年文献购置专款20万元)、叙永县(12.5万元)、石柱县(12万元),最低是衡山县(0元)、威宁县(0元)、纳雍县(0.9万元),馆均文献建设经费4.29万元,在馆均支出总额中的占比为6.26%,分别是全国县级图书馆馆均文献建设经费的22.22%和馆均支出总额占比的54.25%.

  (3)贫困县内部各项支出差异较大.25个样本县支出总额最高是叙永县(180万元),最低是小金县、宁强县(20万元),相差9倍;工资福利支出最高是米脂县(130万元),最低是小金县(8万元),相差16.25倍;文献经费最高是甘孜县(20万元,系专项经费),最低是衡山县和威宁县(0元).这些数据表明,贫困县图书馆各项主要支出,不仅面临区域之间、城乡之间不均衡问题,而且就是在贫困县内部,也是极不均衡的.

3 基本服务成本差异因素分解

  西部贫困县图书馆现行财政保障体系中的一系列结构性矛盾仅仅涉及到财政体制及其制度设计的一个方面,要实现公共图书馆基本服务均等化,还必须重视并考虑西部复杂的自然、社会因素对图书馆服务成本的影响.

3.1 自然因素对图书馆服务成本的影响

影响西部贫困地区图书馆服务成本的自然因素主要有地理因素和气候因素,包括平均海拔、地表起伏度、全年平均气温等.

(1)平均海拔(AMSL)又称“海拔高度”,是指以平均海平面高度作为高程基准面测定的地面或空中高度.西部集中贫困地区和国家特殊政策扶持片区的地形地貌以高原、山地为主.其中,地处青藏高原的四川藏区平均海拔4000米;地处黄土高原的吕梁山区、六盘山区,地处云贵高原的滇西边境山区、乌蒙山区平均海拔1500米;地处帕米尔高原东北麓的南疆三地州平均海拔1300米,均远高于我国大地原点400米海拔高度.

  海拔高度对图书馆基础设施建设和流动服务成本的影响主要表现在3个方面:①根据“生态环境应力指数”,在世界大陆平均海拔高度的基础上每增加100米,区域基础建设成本会增加2.2%~2.4%,该系数被称为“成本—高度递增率”[8];②统计显示,海拔高度每增加1000米,机动车发动机动力性能下降12%,燃料消耗增加10%[9];③高海拔还意味着人口密度和公路密度下降.比如,位于雅砻江上游、横断山脉东北边缘的甘孜县平均海拔3500米,每平方公里人口密度只有11,每百平方公里公路密度只有27.较高的海拔、较低的人口密度和相对落后的交通条件,不仅加大了基础建设时滑坡、崩塌、泥石流等工程地质灾害的频度和强度,也明显加大了图书馆流动服务的单位成本.

  (2)地表起伏度(RDLS)是指在一个特定区域内最高点海拔高度与最低点海拔高度的差值,反映宏观区域内地面的起伏特征.地表起伏度过大意味着倾斜度、切割度、表面积以及“表面积”对其“投影面积”之比都有较大增加.假设宁陕县是一个立于3678平方公里底面积上的圆锥体,那么其表面积会随着圆锥体高度的变化而变化,锥体越高,表面积越大,人口实际密度会随着表面积的增加而相应降低.课题组在秦巴山区调研时特别关注流动服务车的运行成本与服务效率.据宁陕县、佛坪县图书馆馆长介绍,山区公路普遍坡陡弯急,除了会大幅增加流动服务车运行与维护成本之外,还经常导致车内图书散落、设备散架.两位馆长都特别强调:有时辛辛苦苦跑一天,服务不了几个村落,评估时,服务效能这块会失很多分……

  (3)常年平均气温过低或过高会增加能源消耗.例如,四川藏区甘孜县属高山寒温带气候,年平均气温5.6℃,最高气温31.7℃,最低气温极值-28.9℃,长冬无夏,四季均可出现霜、雪.课题组成员到达甘孜县文化旅游局会议室的时间是2015年8月26号下午2点30分,室外雪山皑皑,室内寒气逼人,不得不打开空调取暖.据测算,甘孜县每年需要供暖时间超过8个月.又如,滇西边境山区元阳县属热带雨林、季风雨林气候,年平均气温24.4℃,最高气温44.1℃,最低气温3.7℃.课题组成员到达元阳县图书馆的时间是2016年4月4日,当日最高气温37℃,最低气温22℃.据图书馆馆长介绍,元阳县每年超过35℃的高温天数130余天,该馆每年需要空调降温的时间超过8个月.能源消耗费用的大幅增长是贫困地区图书馆不小的经济负担.

3.2 社会因素对图书馆服务成本的影响

  影响西部贫困地区公共图书馆服务成本的社会因素主要有人均受教育年限、少数民族人口占比和人口密度.

  (1)“人均受教育年限”是指某特定群体人均接受学历教育的年数.一个地区人均受教育年限低,不仅会影响图书馆服务资源的利用效率,而且也会增加服务过程中的培训或教育成本.以凉山彝族自治州某县为例,该县总人口327607人(彝族人口占65%),人均受教育年限7.2年,低于全国平均水平3个百分点.课题组在调研时发现,2012年文化共享工程为乡镇文化站配备的电脑等设备,到2015年还堆放在一个落满灰尘的仓库中.访谈时得知,乡镇文化站设备一直没人来领,没有人管、没有地方放,也没有人会用.再以甘孜县为例,第六次全国人口普查数据显示,2010年15岁以上人口文盲率为30.17%,远高于全国4.60%、四川6.67%的平均水平.类似这些地区的图书馆服务必然需要对当地民众进行更多的宣传、解释或辅导,一定程度上提高了单位服务成本.

  (2)少数民族人口占比高对服务成本的影响主要表现在两个方面:一是民族结构复杂带来了文化需求的多元化,公共文化或公共图书馆服务需要考虑到不同民族文化传统、风俗习俗的差异;二是部分少数民族如藏族、维族、蒙古族、彝族等都有本民族的语言文字,因此在文献资源建设中,既要考虑汉文文献和数字资源建设,也要兼顾少数民族文献建设和文化遗产保护.课题组在四川藏区、凉山彝族自治州、内蒙古鄂尔多斯市以及南疆喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州、和田地区的调研表明,当地公共图书馆除了需要购买汉文文献外,还需要根据当地民族人口结构购买藏、彝、蒙、柯(柯尔克孜族)、维等民族文献,而少数民族文献的平均远高于汉文文献的,少数民族地区文献建设经费的实际需求远远超过汉民族地区.

  (3)人口密度对服务成本的影响主要表现为:人口密度越小,单位服务成本越高,整体服务效能越低.西部集中贫困地区人口分布极不均衡,25个贫困县中人口密度最高的5个县纳雍(417)、晴隆(256)、赫章(246)、威宁(228)、叙永(225)平均人口密度256.91;人口密度最低的5个县佛坪(27)、宁陕(20)、太白(17.7)、小金(15)、甘孜(11)平均人口密度15.35,前者是后者的16.7倍.当然,这里所说的人口密度尚未考虑到地表起伏度变化对人口密度的影响.从理论看,人口密度过低难以形成服务的规模效应,单位服务成本会有较大程度的提高.

4 “因素法”财政保障模型构建与应用

  “因素法”财政保障模型设计与应用的目的是从强化国家财政转移支付均衡保障功能入手,为西部贫困县图书馆构建以“客观因素”为测算依据的财政保障新机制.

  “因素法”又称“客观因素评估法”“因素分配法”,是各国为实现基本公共服务均等化而广泛采用的财政分配(财政转移支付)制度.为了“支持和引导地方落实国家基本公共文化服务指导标准和地方基本公共文化服务实施标准,促进基本公共文化服务标准化、均等化”[10],财政部2015年12月24日印发的《补助地方公共文化服务体系建设专项资金管理暂行办法》第20条提出“一般项目补助资金实行因素分配法”的制度设计方案,具体办法是:先按照基本因素和业务因素(权重各占50%)计算分配金额,再根据对地方均衡性转移支付办法规定的各省(区、市)财政困难程度系数对分配金额进行调整并确定补助数额,以解决公共文化建设领域的省际不平衡问题.相比省际不平衡问题,县域之间不平衡以及贫困县图书馆财政收支的结构性矛盾是一个更复杂的问题,需要在“精准扶贫”思想指导下,利用“差异因素分解”“保障模型构建”“均等化效应测量”等方法探索均等化发展的财政保障新机制.

4.1 “差异因素分解”与数据说明

在为期3年的实地调研中,课题组收集并整理了大量相关数据.通过对这些数据的筛选、分析,最终保留了与图书馆财政保障、服务成本关系最为密切的12类数据,分别涉及财政、自然与社会3个方面,具体内容详见表2.   

4.2 “因素法”财政保障模型构建的基本理论

  制约和影响西部贫困县图书馆财政保障水平的客观因素很多,课题组按照客观、可得、可检验原则,分别从财政因素、自然因素、社会因素中筛选出12个具有较高关联度的影响因素.为了消除影响因素之间存在的多重共线性,需要先利用因子分析法对其做出初步处理.因子分析法处理多因素模型时可以实现在较少信息丢失的前提下,将实证调研获得的众多变量浓缩为少数几个相互之间没有显著线性关系的因子.经过因子分析法处理过的数据还需要用熵值法加以分析.熵值法是通过熵值指标对相关因素的离散程度进行分析的一种方法,指标熵值越小,离散程度越高的因素在综合评定中所占比重也就越大.就理论基础而言,因子分析的主要思想是使用较少的独立因子反映原有多数因子的大部分信息,最终每个原有变量可由新的因子线性表示.

  设模型原有变量共有p个,分别表示为x1,x2,x3,…,xp .它们均可标准化为标准形式:均值为0,标准差为1.经过因子分析后得到的因子分别为f1,f2,f3,…,fk.因子分析的数学模型可以表示为:

其中,aij称为因子载荷,是在所有因子不相关的前提下,表示变量和因子相关程度大小的变量,是原有变量xi和分析所得因子fi的相关系数,其数值应介于0-1之间.其绝对值越接近1,说明两者的相关性越强,因子对原有变量的解释程度就越高.

4.3 结果分析与说明

  首先采用因子分析法对社会、财政、自然3个方面的12个因素进行分析,然后采用方差贡献率对85%以上的因子选取方法进行研究.下面具体说明3个方面的研究结果.

4.3.1 社会因素

  表3~5分析结果表明,社会因素中可以提取3个因子作为后续研究的基础,其累计方差贡献率为90.591%,具有较高的准确度.根据旋转成分矩阵中各因素在每个因子中的成分载荷可以得出:社会因素中的第一个因子代表人口密度和公路密度,其方差贡献率为40.561%,占整个社会因素的44.77%;第二个因子代表人均受教育年限,其方差贡献率为25.019%,占整个社会因素的27.62%;第三个因子代表少数民族人口占比,其方差贡献率为25.011%,占整个社会因素的27.61%.

4.3.2 自然因素

  从表6~8分析结果可以看出,自然因素中可以提取两个因子,其累计方差贡献率为92.056%,具有较高的准确度.根据旋转成分矩阵中各因素在每个因子中的成分载荷可以得出:自然因素的第一个因子代表夏季平均气温、冬季平均气温以及年平均气温,该因子的方差贡献率为55.261%,占整个自然因素的60.03%;第二个因子代表地表起伏度和平均海拔,其方差贡献率为36.795%,占整个自然因素的39.97%.

4.3.3 财政因素

  从表9~11分析结果可看出,财政因素中可提取两个因子,累计方差贡献率为90.229%,具有较高的准确度.根据旋转成分矩阵中各因素在每个因子中的成分载荷可以得出:财政因素的第一个因子代表人均财政投入和人均图书馆财政投入,方差贡献率为56.704%,占整个财政因素的62.84%;第二个因子代表财政自给率,其方差贡献率为33.525%,占整个自然因素的37.16%.

  根据以上因子提取结果,将各因子按其所占权重加权进行各因素内部评分;然后利用熵值法对三个一级因素权重进行计算,将所得结果加入综合评分之中;最后以综合得分为依据,计算各贫困县得分与全国平均水平得分的差异系数,计算公式为:

计算结果详见表12.

  根据以上研究结果所得的各贫困县与全国县均水平的差异系数(也可称为“多因素动态调节系数”)可以计算出各贫困县应有财政投入.

5 对策建议

  调研与数据分析表明,西部集中贫困地区县级图书馆财政保障面临两大基本矛盾:一是受地方财政可用财力和地方政府投入意愿的制约,贫困县馆均财政投入严重不足,经费支出的结构性矛盾非常突出;二是受特殊自然与社会因素的影响,贫困县图书馆建设与服务成本面临很大压力.化解这两大矛盾的基本思路,就是为西部集中贫困地区县级图书馆构建以基本服务均等化为导向、以财政转移支付为手段、以“客观因素”为测算依据的财政保障新机制.具体对策建议包括4个方面的内容.

5.1 量化地方政府财政保障责任

  西部集中贫困地区县级图书馆财政保障量化指标有两个具体概念:地方财政投入的“基准比例”和地方财政“基础投入”.

  地方财政投入的“基准比例”是指图书馆财政投入占地方公共财政支出的指导或强制性标准比例.按照课题组前期研究成果《西部贫困县图书馆“跨越式”发展的财政保障研究》[12]的解决方案,“基准比例”可根据国民经济和国家公共文化发展需要采取三种确定方式:一是参照全国公共图书馆财政投入占全国财政一般预算支出的实际比例;二是国家以法律、法规形式制定出具有法律约束力的法定比例;三是学者根据实证研究测算出的具有参考价值的最佳理论比例.经过进一步研究论证,课题组认为:第一种方案对地方财政压力过大.2014年,西部集中贫困地区25个样本县图书馆财政投入平均占比为万分之三点三三,扣除20万元免费开放经费后,该占比实际仅为万分之二点三二,让其一次性增加到万分之七点六五的全国平均水平对地方财政压力过大;第二种方案即由国家以法律、法规形式制定出具有法律约束力的法定比例,目前还缺乏法理与政策依据.经过排除法后,课题组将研究重点放在第三种方案的可行性分析之上.

  在长达3年的实地调研、深度访谈和数据分析基础上,课题组采取专家评估方法,认为西部集中贫困地区县级图书馆财政投入“基准比例”暂定为万分之五比较合理.当然,这个“基准比例”也可以随着贫困地区财政状况的变化和国家公共文化发展需要及时调适.

  明确了地方财政投入的“基准比例”,也就可以准确地计算出贫困县图书馆的“基础投入”.以地处滇桂黔石漠化区的晴隆县为例,2014年晴隆县图书馆财政投入总额是44万元,减去中、省20万元免费开放专项经费后,晴隆县地方政府对图书馆实际财政投入24万元.如果按照专家评估方确定的万分之五“基准比例”计算,当年晴隆县“基础投入”应为85万,减去实际投入的24万元后,地方财政“基础投入”缺口61万元.贫困县图书馆“基础投入”的计算方法可以表示为:

Ii×α (7)

其中Ii为i县县级财政一般预算支出,α为西部集中贫困地区县级图书馆财政投入“基准比例”.“基准比例”建立起衡量贫困县图书馆财政投入状况的全国统一尺度,而“基础投入”又明确了地方政府财政保障责任的量化指标,两项指标一旦为正式制度认可,便可对贫困县政府产生与其财力相适应的刚性约束.

5.2 强化、省级财政转移支付的“兜底”保障功能

  明确了贫困地区地方财政“基础投入”,也就为划分各级政府财政保障责任奠定了基础.接下来就需要确定基本服务均等化目标下中、省财政转移支付的计算依据、资金规模和资金使用方向,强化“兜底”保障功能,具体包括两项措施:

  (1)中、省财政对已经履行自身保障义务的贫困县图书馆财政缺口“填平补齐”.受地方财政可用财力和“基准比例”限制,贫困县图书馆普遍无法依靠“基础投入”维系图书馆管理、运行和基本服务所需的财力,这就需要中、省财政以专项转移支付的方式承担其差额部分.

  再以晴隆县为例,按照万分之五的“基准比例”计算,2014年晴隆县“基础投入”应为85万元,与全国县级图书馆馆均167.37万元的财政投入相比仍然有62.37万元的财政缺口.也就是说,中、省财政需要在原有20万元免费开放经费的基础上,还须进一步追加专项转移支付资金62.37万元.具体算法是:

  中、省财政“差额投入”等于167.37(全国县级图书馆平均财政投入)—85(地方财政“基础投入”)—20(中、省财政已支付的免费开放专项经费)等于62.37(万元).  

  (2)中、省财政要通过“多因素动态调整系数”(即表12中的差异系数)对冲贫困县图书馆服务成本的变化.具体办法是:在“差额投入”的基础上,根据贫困地区财政、自然、社会因素对图书馆服务成本的影响系数确定.中、省财政转移支付“差额投入”的计算办法可表示为:

Ei×βi(8)

  其中,Ei是保证i县图书馆基本财政投入的差额部分;βi为“多因素动态调节系数”,具体表达式为:

其中,j(j等于1,2,3,…,m)分别对应于i县人均财政投入、人均图书馆财政投入、财政自给率、地表起伏度、平均海拔、夏季平均气温、冬季平均气温、年平均气温、公路密度、人口密度、少数民族人口占比、人均受教育年限等,其作用是在基本财政投入的基础上通过该系数抵消图书馆服务成本的变化,以推动基本服务均等化.结合地方财政“基础投入”,西部集中贫困地区县级图书馆财政保障模型是:

Si等于Ii×α+Ei×βi(9)

  仍以晴隆县为例,2014年该县“基础投入”应为85万元,中、省财政“差额投入”应为82.37万元(含20万元免费开放经费),“多因素动态调节系数”是1.24,那么2014年晴隆县图书馆应有财政投入计算办法为:

   85+82.37×1.24=187(万元)

其他贫困县图书馆应有财政投入可以此类推.

5.3 构建具有刚性约束力的法规保障体系

  自2006年《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》首次提出“坚持城乡、区域文化的协调发展”方针以来,西部贫困地区公共图书馆事业在党和政府一系列政策法规指导下,在一批重大文化惠民工程以及地方党委政府的大力支持下取得了很大成就.公共图书馆事业发展对丰富贫困地区群众精神文化生活、促进地区经济社会协调发展、维护边疆稳定和民族团结发挥了重要作用.然而,从公共图书馆基本服务均等化、标准化的要求看,西部集中贫困地区公共图书馆在财政投入、基础设施建设、服务网络建设、人才队伍建设以及服务效能等方面与全国县级图书馆平均发展水平相比还存在很大差距,甚至部分地方或部分方面出现了比较明显的“马太效应”,严重制约了我国现代公共文化服务体系建设进程.因此,加快构建以基本服务均等化为导向、以财政转移支付为手段、以“客观因素”为测算依据的贫困地区图书馆财政保障法规体系至关重要.

  2017年10月,全国人大常委会法工委领导在陕西省人大常委会领导的陪同下,赴陕西进行《公共图书馆法》立法调研.在座谈会上,笔者结合贫困地区图书馆财政保障研究,就《公共图书馆法》(草案)第七条提出具体修改建议如下:

  原文:国家扶持革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区公共图书馆事业的发展.

  建议修改为:国家按照因素分配原则通过专项转移支付等方式促进革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区公共图书馆事业均衡协调发展.

  修改建议在第七条原文的基础上,增加了“扶持”的依据、手段和目标三个限项.主要理由和依据有:

  (1)符合我国财税体制改革的基本方向.各国财政转移支付制度设计的根本目的在于推动区域间基本公共服务均等化.以“因素法”为均衡性财政转移支付的测算依据,在许多国家都有成功实践,也符合我国财税体制改革的基本方向和“精准扶贫”的基本要求.例如,《补助地方公共文化服务体系建设专项资金管理暂行办法》第四条规定:专项资金分配实行因素分配与项目管理相结合的方法,重点向革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区倾斜.这就特别强调了“因素分配原则”[10].

  (2)有利于政策法规体系之间的衔接.《公共图书馆法》是《公共文化服务保障法》(以下简称《保障法》)下位法,因此《公共图书馆法》需要与《保障法》在价值取向上保持一致,在相关条款上保持统一.比如,《保障法》第八条规定“国家扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共文化服务,促进公共文化服务均衡协调发展”,其中“均衡协调发展”就比“发展”更具体;《保障法》第四十六条规定“国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当增加投入,通过转移支付等方式,重点扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区开展公共文化服务”,其中“转移支付等方式”就对手段做出了具体规定.当然,按照我国当前财政转移支付制度,涉及民生领域的转移支付通常采用专项转移支付方式.比如,2015年11月29日颁布的《国务院关于坚决打赢脱贫攻坚战的决定》提出:“财政继续加大对贫困地区的转移支付力度,财政专项扶贫资金规模实现较大幅度增长,一般性转移支付资金、各类涉及民生的专项转移支付资金和预算内投资进一步向贫困地区和贫困人口倾斜.”

  有了依据、手段和目标三方面的具体规范,“国家扶持”也就落在了实处.

5.4 专项资金重点化解贫困县图书馆经费收支的结构性矛盾

  西部贫困县图书馆经费收支的结构性矛盾是制约其服务效能提升的重要因素.专项转移支付资金不仅要弥补投入不足问题,更要通过良好的制度设计规范和不断优化贫困县图书馆经费支出结构.课题组的具体建议是:将中、省财政对西部贫困县图书馆的专项转移资金(或差额补助经费)划分为4种:免费开放专项、文献建设专项、人员培训专项和县域公共图书馆“总分馆”服务体系建设专项.

  (1)免费开放专项经费.对西部基层公共文化建设而言,“三馆一站”免费开放无疑是一项重要的制度安排,但运行4年以来也暴露出一些问题.一是该制度设计没有考虑西部各县的具体差异.我国西部地区包括12个省、直辖市和自治区,在现有1065个县级区划中,既有城乡或市辖区、县级市、县、自治县之分,又有贫困县与非贫困县、山区(高原)县与平原(盆地)县、民族县与非民族县之分,其地方财政收入差距最高可达数百倍之多.特别是中西部375个国家级贫困县分别分布于集中贫困地区、特殊政策扶持片区和非集中贫困地区.不考虑各县自然环境、经济条件、文化传统与人口结构的巨大差异,全部按照统一标准划拨免费开放经费显然不符合“精准识别”“精准扶贫”的要求.二是现有免费开放经费在既有的结构性矛盾重力之下,往往也很难做到专款专用,存在“打酱油的钱也常常被用来打醋、买盐”.只有从制度安排上全面化解贫困县图书馆经费支出的结构性矛盾,方能从根本上解决免费开放经费专款专用问题.

  (2)文献建设专项经费.文献是图书馆最基本的服务资源,在经费短缺的前提下,大多数贫困县图书馆只能将工资福利、基本运行等刚性支出项目置于优先保障范畴.例如,25个样本县馆均正式在编人员数量不足8人,远低于全国县级图书馆平均在编人数,但图书馆工资福利支出平均占比仍然高达63%,几乎是全国县均占比36.44%的两倍;文献建设经费平均占比6.25%,又不足全国县级馆均支出占比54.21%的八分之一.特别是南疆三地州、西藏、四川藏区、凉山彝族自治州、大兴安岭南麓山区等民族地区,图书馆文献信息资源建设既要考虑汉文文献,又要考虑民族文献,文献建设经费的实际需求远高于非民族地区.设立文献建设专项经费对于推动贫困县图书馆文献信息资源建设、夯实服务能力具有重要意义.

  (3)人员培训专项经费.西部贫困县图书馆人员的结构性矛盾主要表现在数量不足、专业知识结构与职称结构不合理3个方面.25个样本县馆均正式在编人员不足8人,其中有的县级图书馆只有1名正式在编员工,人员数量相对较多的又普遍存在专业知识结构与职称结构不合理现象.另外,计算机与网络维护技术人员的缺乏也严重制约了服务资源的有效利用,特别是当电子设备或网络出现故障时,这些图书馆常常面临既无钱维修又无力自行修复的尴尬局面.“通过专项经费支持,大力加强贫困地区专业人才队伍建设”[14]是《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》精神的基本要求.

  (4)县域“总分馆”服务体系建设专项经费.县域“总分馆”是现代公共图书馆服务体系建设中制度设计的基础组织形式和基本管理单元,“通过县级图书馆总分馆制,整合县域内的公共阅读资源,实行总馆主导下的文献资源统一采购、统一编目、统一配送、通借通还和人员的统一培训”是现阶段我国基层图书馆建设的重要任务,也是构建现代公共图书馆服务体系的基本任务.为了推进县域“总分馆”服务体系建设,等部委颁布的《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》提出:“地方各级财政部门要通过现有资金渠道,为总分馆制建设和运营中属于公共财政支持范围的事项提供必要的资金支持.”[16]根据笔者对此条规定的理解,其中的“现有资金渠道”应该包括财政专项转移支付资金.从贫困地区公共图书馆事业发展需要看,通过专项资金支持贫困县图书馆“总分馆”服务体系建设,符合国家公共文化发展政策的基本要求和国家财政体制改革的基本方向.

6 结语

  在为期3年的实地调研中,课题组成员横穿了秦巴山区、六盘山区、祁连山区和滇西边境山区,经历了川西高原的滑坡塌方和乌蒙山区的狂风暴雪,见证了塔克拉玛干沙漠公路上黄沙漫天的奇幻,体验了纵贯天山南北独库公路的凶险……然而每到一个贫困县,路途上的疲惫、饥饿和恐惧立即被同行的热情化为乌有.贫困地区图书馆馆员是一个可爱的群体,无论工作中有多少困难和委屈,他们总是满怀、保持积极向上的乐观态度;贫困地区图书馆馆员是一个有担当的群体,无论身处边远地区、大山深处,还是大漠边缘、雪域高原,都在尽己所能为当地百姓服务.在和他们的交往中,我们收获了无数感动和友谊,一个个冰冷的数据因此也融入了更多责任与担当,他们对职业精神的坚守、对事业发展的期盼和当地独特的风情、美丽的传说都深深地留在我们记忆之中.

  本研究不足之处:一是以2014年数据为基础的研究,没有反映出近几年西部贫困县图书馆在财政保障、基础设施建设、服务能力等方面的新变化;二是部分没有独立法人资格的图书馆,其经费收支数据采集渠道还不太规范,有的数据是由馆长口述记录下来的;三是“多因素动态调整系数”在技术上难以涵盖所有能够引起成本变化的客观因素,具体客观因素的选择也存在一定的主观性,客观因素与服务成本之间的函数关系还需要在今后相关研究中逐渐完善.

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