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关于公共文化毕业论文的格式范文 与区域协调对《公共文化服务保障法》老少边贫地区条款的解读相关论文例文

主题:公共文化论文写作 时间:2024-01-01

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冯 云

摘 要 《公共文化服务保障法》强调对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共文化服务保障,为促进公共文化区域协调发展提供了法律保障.文章从区域协调发展视角解析有关老少边贫等特殊地区的条文,以促进理解该法对特殊地区的基本文化权益保障.

关键词 公共文化服务保障法 老少边贫地区 区域协调发展 贫困地区

引用本文格式 冯云. 区域协调发展——对《公共文化服务保障法》老少边贫地区条款的解读[J]. 图书馆论坛,2017(6):22-26.

Regional Coordinated Development

——An Interpretation of the Provisions about the Underdeveloped Areas in the Public Cultural Service Guarantee Law of the People’s Republic of China

FENG Yun

Abstract The Public Cultural Service Guarantee Law of the People’s Republic of China emphasizes the protection of public cultural services in the old revolutionary base areas,ethnic areas,border areas and poverty-stricken areas,and provides legal protection for the regional coordinated development of public culture. The article analyzes the relevant provisions of the special areas from the perspective of regional coordinated development so as to promote a better understanding of the basic cultural rights and interests of the special areas.

Keywords Public Cultural Service Guarantee Law of the People’s Republic of China;the border and poor areas;regional coordinated development;underdeveloped areas

0 引言

《公共文化服务保障法》(以下简称《保障法》)的施行实现了公共文化服务从行政性“维护”到法律强制性“保障”的跨越.《保障法》分别在第8、35、40、46条对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区(以下简称“老少边贫地区”)等特殊地区的公共文化服务进行特别规定,为促进区域协调发展提供了法律依据.本文从区域协调发展的视角对《保障法》中有关老少边贫地区相关条文进行解析,以期加深理解《保障法》对特殊地区的基本文化权益保障.

1 区域协调发展概念解析

我国是一个地理环境复杂的大国,非均质的地域空间导致发展能力上的地域间差异.我国区域发展的复杂性决定了要从“协调”的角度审视区域发展问题.解决好区域协调发展问题事关民族团结与社会和谐,事关全面建成小康社会目标的实现.“协调”有两方面的含义:一是作为一种调节手段而存在,如同心协力、相互配合;二是作为一种“和谐”状态而存在[1].两方面的含义体现了手段与目的的统一.所谓区域协调发展,是指在既定的条件和环境下,各地区的发展机会趋于均等,发展利益趋于一致,总体上处于发展同步、利益共享的相对协调状态[2].新时期区域协调发展的内涵不仅是指地区之间人均生产总值差距的缩小,而且是各地区群众享受均等化的基本公共服务,区域协调发展战略开始由发展速度的协调转向发展利益的协调,由发展结果的均等转向发展机会的均等[3].加快老少边贫地区发展是区域协调发展的重点与难点,也是我国转型时期重要的发展战略,把缩小地区发展差距与实现基本公共服务均等化结合起来成为我国区域协调发展的重要内容.缩小地区发展差距反映的是发展状况,体现的是富裕程度;实现基本公共服务均等化反映的是体制环境,体现的是幸福指数.只有将两者结合起来,才能保证在实现老少边贫地区发展的同时,保障老少边贫地区拥有享受公共服务的平等权利和实现发展的机会平等.这要求国家在政策的制定与投入上加大对欠发达地区的扶助,增强公共文化服务供给能力,以促进公共文化服务的普遍均等化.

2 老少边贫地区公共文化服务保障条文解析

2.1 原则

《保障法》第8条规定:“国家扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共文化服务,促进公共文化服务均衡协调发展.”本条是关于国家扶助老少边贫地区公共文化服务的总原则.

(1)明确了责任主体.本条以法律形式赋予国家在扶助老少边贫地区公共文化服务中的主体地位.缩小区域差异、促进基本公共文化服务均等化是社会公平正义的本质要求,也是政府义不容辞的责任.这意味着国家在公共文化服务建设政策方针的制定过程中要贯彻落实对老少边贫地区的扶助.

(2)明确了责任与义务.该条从老少边贫地区公共文化服务的现状出发,以法律形式规定国家在老少边贫地区公共文化服务建设中的扶助角色.由于自然、历史等原因,老少边贫地区公共文化服务供给先天不足,属于公共文化服务体系建设的短板.要实现公共文化服务的普遍均等,促进公共文化服务区域协调均衡发展,使全体人民共享文化成果,关键在于补齐短板,使老少边贫地区公共文化服务关键指标达到或接近全国平均水平.所谓扶助,意为扶持与帮助.鉴于老少边贫地区自身发展能力不足,国家对这些特殊地区实行帮扶方针,在经济、文化、人才发展等政策制定中给予特殊优惠和倾斜.该条实际上是把国家长期以来对老少边贫地区的扶助政策上升为法律,为老少边贫地区公共文化服务保障提供法律依据.

(3)明确了最终目标.本条将“促进公共文化服务均衡协调发展”作为扶助老少边贫地区公共文化服务的最终目标,实质上是将公共文化服务统筹均衡协调发展战略思想以及协调发展理念以法律形式予以确认.《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》将统筹均衡发展列为推进公共文化服务的首要任务,并将推动老少边贫地区公共文化建设实现跨越式发展作为统筹推进均衡发展的重点任务.十八届五中全会将“协调”纳入发展理念,提出“坚持协调发展,着力形成平衡发展结构”;“十三五规划纲要”将协调发展作为指导思想,将“发展协调性增强”“区域协调发展新格局基本形成”作为全面建设小康社会的主要目标.“协调均衡发展”意味着社会文化成果在各地区均衡共享,也意味着所有地区人民在文化共享中有更多的获得感.

2.2 内容

2015年7月,在吉林延边考察时指出:“基本公共服务要更多向农村倾斜,向老少边贫地区倾斜.我们正在为全面建设小康社会而努力,全面小康一个也不能少,哪个少数民族也不能少,大家要过上全面小康的生活.”[4]这体现了党对农村、老少边贫地区公共服务的重视和关怀.《保障法》第35、40条分别规定了对农村地区与民族地区公共文化服务提供的基本内容.

2.2.1 对农村地区的公共文化服务提供

《保障法》第35条规定:“国家重点增加农村地区图书、报刊、戏曲、电影、广播电视节目、网络信息内容、节庆活动、体育健身活动等公共文化产品供给,促进城乡公共文化服务均等化.”“面向农村提供的图书、报刊、电影等公共文化产品应当符合农村特点和需求,提高针对性和时效性.”该条是关于对农村地区公共文化服务提供内容的具体规定.公共文化服务体系建设另一个不平衡是城乡发展不平衡,突出表现在广大农村地区公共文化供给水平与城镇之间存在差异.“十三五”规划强调统筹推动城乡协调发展,提出:“推动新型城镇化和新农村建设协调发展,提升县域经济支撑辐射能力,促进公共资源在城乡间均衡配置,拓展农村广阔发展空间,形成城乡共同发展新格局.”“十三五”时期国家实行新型城镇化战略,公共文化服务作为公共资源的重要组成部分,理应按照协调发展理念的要求在城乡间均衡配置,以实现基本公共服务的均等化.而从农村地区公共文化保障内容来看,公共文化产品供给包括图书、报刊、戏曲、电影等形式,这些大多是农村民众喜闻乐见的文化产品,说明《保障法》以满足民众基本文化需求为出发点与落脚点.此外,该条规定还从农村公共文化产品与当地民众需求契合度较低、更新较慢的现实出发,强调面向农村地区提供的公共文化产品应符合农村特点和需求,提高针对性和时效性,其实质是坚持以人民为中心的原则,实现公共文化服务与人民群众文化需求的有效对接.

2.2.2 对民族地区的公共文化服务保障

《保障法》第40条规定:“国家加强民族语言文字文化产品的供给,加强优秀公共文化产品的民族语言文字译制及其在民族地区的传播,鼓励和扶助民族文化产品的创作生产,支持开展具有民族特色的群众性文化体育活动.”该条规定是对民族地区公共文化服务提供的具体规定,体现了对少数民族文化权利的保护,有利于实现公共文化服务与少数民族需求的有效对接,提升少数民族地区公共文化服务效能.

(1)保障少数民族基本文化权益.少数民族基本文化权益是否得到保障是衡量公共文化服务体系是否达到普遍均等目标的重要标准.少数民族基本文化权益是人权保护的重要内容.《国家人权行动计划(2012-2015年)》规定:“保障少数民族均等享受公共服务的权利.”《少数民族事业“十二五”规划》将“民族地区基本公共服务能力显著增强”“少数民族优秀传统文化得到有效保护、传承和弘扬,适应各族群众需求的优秀文化产品更加丰富,少数民族基本文化权益得到切实保障”确定为主要发展目标,表明政府对少数民族文化权利保障极为重视.使用本民族语言文字是少数民族文化权利保障的基本内容.《宪法》规定:“各民族都有使用和发展自己语言文字的自由”;《民族区域自治法》规定:“民族自治地方的自治机关保障本地方各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由.”对民族语言文字产品供给的规定实质上是少数民族语言文字自由权利在《保障法》中的体现.

(2)保障民族地区公共文化供给与需求的有效对接.从多民族现实需求出发,要求提供符合民族地区与少数民族文化需求的公共产品,实质上也是“以人民为中心”原则的具体体现.该条是公共文化服务建设方针对特殊地区特殊群体保障的具体贯彻落实.长期以来,民族地区公共文化供给总量不足、种类较少、针对性不强,特别是少数民族群众的民族语言书籍、影视作品极为匮乏,难以满足少数民族群体对本民族语言文化产品的特殊需求.从少数民族实际需求出发,提供适合少数民族群体文化需求的公共产品,能够有效促进民族地区公共文化供给与需求的对接,使少数民族地区民众有更多的获得感.

(3)保障少数民族平等参与、平等发展权.联合国《发展权利宣言》主张:“发展权利是一项不可剥夺的人权,由于这种权利,每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展,在这种发展中,所有人权和基本自由都能获得充分实现.”[5]对民族文化产品的鼓励和扶持,以及对具有民族特色的群众性文化体育活动开展的支持,既体现了国家对少数民族优秀传统文化保护、传承与弘扬的重视,也体现了少数民族平等参与文化成果的创造与共享的权利.少数民族的广泛参与贯穿了人民创造文化、人民分享文化的理念,有利于激发公共文化服务的内生动力与活力,增强少数民族公共文化服务发展动力.

2.3 保障机制

《保障法》第46条规定:“国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当增加投入,通过转移支付等方式,重点扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区开展公共文化服务.国家鼓励和支持经济发达地区对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共文化服务提供援助.”该条是总则第8条对老少边贫地区扶持发展原则的具体细化.《保障法》对民族地区公共文化服务的财政资金保障与外部援助作出了明确的规定,为公共文化服务区域协调发展构建了保障机制.

(1)财政资金保障机制.该条以法律形式规定了老少边贫地区公共文化发展的财政资金保障,目的在于通过财政政策调节区域协调发展.从世界各国经验看,有效的财政政策是协调区域发展的重要手段,而最基本的手段是财政转移支付[6].财政转移制度是以各级政府之间存在的财政能力差异为基础,以实现各地公共服务水平的均等化为主旨而实行的财政资金转移或财政平衡制度[7],主要目标在于增加欠发达地区公共产品的供给能力,促进公共产品供给上的效率与公平.老少边贫地区经济社会发展水平低,公共文化服务资金保障乏力,难以依靠自身力量实现公共文化跨越式发展.由于财力不足,导致国家统一安排的公共文化设施和公益性文化建设项目配套资金难以到位,影响了建设进度和公共文化服务的正常供应.我国一向重视老少边贫地区的发展,采取了一系列倾斜与优惠政策.20世纪70年代以来,政府设立了“支援不发达地区发展资金”“边疆建设专项补助”“边境建设专项补助投资”“边疆建设事业补助费”“边境事业补助费”等专项补助基金,用以扶助老少边贫地区各项事业的发展[8].1994年国家实施分税制财政管理体制改革,根据经济形势变化和促进区域协调发展的需要,通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族地区转移支付等方式,进一步加大老少边贫地区的财政转移支付力度,促进地区间基本公共服务能力的均等化[9].

近年不断完善财政转移支付体制,连续增加对老少边贫地区的转移支付,这从近年国家各项政策规划的制定可以窥见一斑.2013年《关于全面深化改革若干重大问题的决定》在深化财税体制改革中要求:“完善一般性转移支付增长机制,重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付.”2014年文化体制改革要求“通过增加专项资金、转移支付等手段,增加对中西部地区、少数民族地区、边疆地区文化设施建设和文化惠民工程的专项补助,促进公共文化资源在区域和城乡之间的合理配置.”2015年的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》要求“进一步完善转移支付体制,加大财政和省级财政转移支付力度,重点向革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区倾斜”.2015年10月十八届五中全会再次强调加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付.

在扶助革命老区发展方面,2001年起财政设立革命老区转移支付.在扶助民族地区发展方面,2000年起财政设立民族地区转移支付,范围为8个民族省区(5个民族自治区和青海、云南、贵州3省)以及非民族省区的8个民族自治州.2006年将非民族省区及非民族自治州管辖的民族自治县纳入转移支付范围,实现了对所有少数民族地区的全覆盖,并建立转移支付资金稳定增长机制.在扶助边疆地区方面,2001年财政设立边境地区转移支付,遵循“管边控海、海陆并重”原则,补助对象覆盖内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、云南、西藏、甘肃和新疆等9个陆地边境省区以及福建、厦门、山东、广东、海南、大连、浙江、宁波等8个沿海省市,共250个县市.在支持贫困地区发展方面,按照《中国农村扶贫开发纲要(2011 -2020)》确定的连片特困地区和扶贫开发工作重点县、贫困村,增加扶贫资金投入,新增部分主要用于连片特困地区,资金分配坚持向西部地区(包括比照适用西部大开发政策的贫困地区)、贫困少数民族地区、贫困边境地区和贫困革命老区倾斜.据统计,2015年财政对老少边贫地区的转移支付达1263亿元,增强了老少边贫地区公共文化服务能力[10].财政以法律的形式确定各责任主体对老少边贫地区公共文化的财政资金保障,将有效确保贫困地区公共文化服务保障的有效性与可持续发展.

(2)援助保障机制.国家鼓励和支持经济发达地区对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共文化服务提供援助.援助政策实施的根源在于经济、文化发展的地域不平衡,突出表现为老少边贫地区与其他地区在发展能力上的差异,这与我国一直以来所追求的“共同富裕”背道而驰.实现共同富裕是社会主义的本质特征,也是援助政策的根本价值.要全面实现社会主义小康社会建设目标,必须借助外部力量增强老少边贫地区的公共文化服务供给能力.经济发达地区对老少边贫地区的公共文化援助也体现了以社会化提升老少边贫地区公共文化服务效能提高的战略思想.当前,文化帮扶已经成为现代公共文化服务建设的重要体现.《少数民族事业“十二五”规划》提出:“鼓励经济较发达省(市)、大中城市、国有大中型企业采取多种形式支援民族地区加快发展.继续推进援藏、援疆、援青等对口支援工作.鼓励社会各界参与支持民族地区公益活动及慈善捐助.”《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》将“促进地区对口帮扶,加大人才交流和项目支援力度.深入实施边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区人才文化工作者专项支持计划”列为推动革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区公共文化建设实现跨越式发展的基本内容.在实践上,政府通过培育非营利文化组织,注重依靠发挥全体人民的智慧帮扶老少边贫地区发展.新世纪以来的“春雨工程”、图书馆志愿者行动成为老少边贫地区公共图书馆事业发展的重要补充力量.通过志愿文化帮扶,不仅为老少边贫地区打开了瞭望现代图书馆事业发展的窗口,更为重要的是,使现代公共图书馆服务理念在老少边贫地区得以传播.因此,本条规定是老少边贫地区发展的援助战略思想在公共文化服务建设中的集中体现.

3 结语

“大道之行也,天下为公.”《保障法》关于老少边贫地区公共文化发展的条文体现了从经济上的区域协调发展到文化上的区域协调发展的制度创新,体现了公共文化服务协调、共享发展的理念,为各地区各群体共享文化改革发展成果、享受均等化的基本公共服务提供了制度框架和法律保障.放眼未来,在全国各族人民的共同努力之下,我们相信老少边贫地区的公共文化事业将迎来大发展的春天!

参考文献

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[3] 范恒山. 我国促进区域协调发展的理论与实践[J]. 经济社会体制比较,2011 (6):1-9.

[4] 关于老少边贫地区发展的语录[J]. 人民论坛,2016(10):20-21.

[5] 发展权利宣言[EB/OL].[2017-01-12]. https://documents-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR 0/494/22/IMG/NR049422.pdf?OpenElement.

[6] 王琴梅. 转型期区域非均衡协调发展的机制及其构建制度创新[D]. 西安:西北大学,2006.

[7] 刘溶沧,焦国华. 地区间财政能力差异与转移支付制度创新[J]. 财贸经济,2002(6):5-12.

[8] 郭喜,黄恒学. 基本公共服务均等化的民族地区公共产品供给[J]. 山西大学学报(哲学社会科学版),2011(1):117.

[9] 国务院关于规范财政转移支付情况的报告[EB/OL].[2017-01-12]. http://www.gov.cn/zxft/ft98/content_ 903353.htm.

[10] 徐丽红. 转移支付加码支持“老少边贫”[N]. 中国财经报,2015-12-05(001).

作者简介 冯云,博士,西藏民族大学图书馆信息咨询部主任.

收稿日期 2017-03-18

(责任编辑:沈丽霞)

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