新中国成立以来党政机关公文文种演变论析,本文是公文类有关毕业论文题目范文与成立和文种和党政机关有关论文范文.
公文论文参考文献：
文/湖北文理学院马克思主义学院 张维功
【摘 要】本文基于新中国成立以来公文文种演变的视角,探析了党政机关推进公文处理工作科学化、制度化、规范化的历史进程.在公文文种演变的历史进程中,党和政府科学执政、执政、依法执政的理念也日益彰显,公文处理工作在推进国家治理能力现代化的伟大工程中将发挥着重要的作用.
【关键词】新中国成立；党政机关；公文；文种
关于公文处理工作,新中国成立以来党政机关对公文处理工作法规建设,就给予了高度的重视,由相关的公文处理法规进行规范,先后出台的相关公文处理法规有十部之多.从公文文种演变的视角,对新中国成立以来党政机关公文文种的演变情况进行宏观的梳理,总结其经验,探析公文处理工作的规律,对于推进国家治理能力现代化有着重要的意义.
新中国成立以来,党政机关颁布的10部公文法规中,其中国家行政机关发布的有7部,党的机关发布的有2部,党政机关联合发布的有1部.现将历次公文处理法规中规定的公文文种种类详列如下：
1.1950年12月30日,人民政府秘书厅《公文处理暂行办法（草案）》中规定公文种类有函、令、决定、指示、报告、签报、批复、布告、通报、通知,共10种.
2.1951年9月29日,人民政府政务院《公文处理暂行办法》中规定的公文种类有报告、签报、命令、指示、批复、通报、通知、布告、公告、通告、公函、便函,共12种.与第一次比较,增加了公告、通告,去掉了决定,函分为公函和便函.
3.1956年10月22日,国务院秘书厅《关于公文名称和体式问题的几点意见（稿）》规定的公文种类有命令、令、指示、报告、请示、批复、批示、通知、通报、布告、通告、函,共12种.与第二次比较,增加了令、请示、批示,去掉了签报、公告,便函.公函又恢复为函.
4.1981年2月27日,国务院发布的《国家行政机关公文处理暂行办法》中规定的公文种类有命令、令、指令,决定、决议,指示,布告、公告、通告,通知、通报,报告、请示,批复,函,共15种.与第三次比较,增加了指令、决议、决定,去掉批示,又恢复了公告.
5.1987年2月18日,国务院发布《国家行政机关公文处理办法》中规定的公文种类有命令（令）、指令,决定、决议、指示、布告、公告、通告、通知、通报、报告、请示、批复、函、会议纪要,共15种.与第四次比较,增加了会议纪要.命令与令,合在一起.
6.1989年4月25日,印发《中国各级领导机关文件处理条例（试行）》中规定的公文种类有公报、决议、决定、指示、条例、规定、通知、通报、请示、报告、批复、会议纪要、函,共13种.
7.1993年11月21日,国务院修订并发布《国家行政机关公文处理办法》规定的公文种类有命令（令）、议案、决定、指示、公告、通告、通知、通报、报告、请示、批复、函、会议纪要,共13种.与第五次比较,增加了议案,去掉了指令、决议、布告.
8.1996年5月3日印发《中国机关公文处理条例》中规定的公文种类有决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要,共14种.与第六次比较,增加了意见.
9.2000年8月24日,国务院发布《国家行政机关公文处理办法》中规定的公文种类有命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要,共13种.与第7次比较,增加了意见,去掉了指示.
10.2012年4月16日,和国务院联合印发《党政机关公文处理工作条例》中规定的公文种类有决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要,共15种.
从上述10部公文处理法规中公文种类的演变,有以下一些特点：
一、从法定公文文种的数量来看
从法定公文文种的数量上看,存在由少到多,有的文种,一个时期淘汰了,后来又恢复了.部分文种随着经济社会发展而自然淘汰,再也没有恢复.10部公文处理法规中,规定的公文种类数量,10种的1部,12种的2部,13种的3部,14种的1部,15种的3部,整体上呈现出公文种类由少到多的情况.
新中国成立以来,党政机关发布的10部公文处理法规中,规定的公文种类（含文种名称更新）共有函、公函、便函；命令、令、命令（令）、指令；决议,决定；指示、报告、签报；请示、批示、批复；通报、通知；布告、公告、通告；公报；条例,规定；议案；意见；会议纪要,纪要,共27种.
以现行《党政机关公文处理工作条例》的15种公文种类为例（以下简称《条例》）,先后淘汰的公文种类（含公文文种名称改变）有：公函、便函、命令、令、指令、指示、签报、批示、布告、条例、规定、会议纪要,共12种.
新中国成立初,人民政府秘书厅《公文处理暂行办法（草案）》中规定的10种公文文种,一直沿用保留下来的有6种：决定、函、批复、通知、通报、报告.随着经济社会的发展,先后增加（或更改公文文种名称的）的公文文种有命令（令）、公告、通告、请示、决议、纪要、公报、议案、意见,共9种.
增加了,一度又去掉了,后来又恢复的公文文种,有2种：公告、决议.
去掉了,后来又恢复的公文文种,有1种：决定.
增加了,就一直沿用保留下来的公文文种有5种：通告、请示、意见、公报、议案.
去掉了,就再也没有恢复的公文文种有7种：指令、指示、签报、批示、布告、条例、规定
文种名称改变后,就一直保留沿用下来的有3种：函、命令（令）、纪要.其中函,一度分为公函,便函,后来又恢复为函,而便函,去掉了,不再作为法定公文种类.命令、令,文种合而为一成命令（令）,会议纪要,更名为纪要.这种更名,是基于公文处理实际的需要,避免的有些事项用“命令”贴切,有的事项用“令”做文种,则更为简洁,用“纪要”,则避免了“会议”二字在公文标题中的重复.
二、新中国成立以来公文文种69年的演变史
从新中国成立以来公文文种69年的演变史来看,公文文种的演变,具有继承性和相对稳定性,也反映了党由革命战争时期的革命党到取得全国政权的执政党的变化,与时俱进地反映了公文处理工作的实际.党政机关的公文文种的演变,有着相对的差异性.党的机关发布公文法规有2部,对其前后公文文种演变比较看,只增加了一个“意见”.行政机关发布的公文处理法规有7部：1.连续7次存在的有4种：通知、通报、报告、批复.2.连续6次存在的有2种：通告,函.3.连续5次存在的有1种：请示.4.连续3次存在的有1种：会议纪要.5.连续2次存在的有1种：议案.
以《条例》为参照,从新中国成立初沿用至今的决定、函、报告、通知、通报,批复,6个公文文种,正是公文处理工作中使用频率和用途最为广泛的文种.
新中国成立以来,先后淘汰的文种（含公文文种名称改变）有12种：公函、便函、命令、令、指令、指示、签报、批示、布告、条例、规定、会议纪要.随着党取得全国政权成为执政党,开始带领全国人民建设社会主义,像指令、指示、签报、批示、布告,这类带有革命战争时期峥嵘岁月印记的公文文种,就逐渐不适合经济社会发展需要,而逐渐从公文文种大家庭里被淘汰了,而体现党和国家科学执政、执政、依法执政的一些文种,诸如意见、议案、公告、通告、请示、公报,随着国家经济社会发展的需要,随着公文处理工作实践的需要,而渐次进入公文文种大家庭.
2012年4月16日,和国务院联合发布的《条例》,结束长期以来党政机关公文处理法规分立的状态.《条例》颁布之前,党政机关共同使用的公文文种种类是18种,《条例》去掉了指示、条例、规定,三个文种,指示的用途,为“意见”所替代,而条例、规定,这类体现法规类的文种,也就不适合列入党政机关日常公文处理工作中了.《条例》保留的15个公文文种,也充分体现了公文文种演变中的继承性和相对稳定性.
三、新中国成立以来公文文种的用途及适用范围的演变,反映了公文处理工作“三化”——科学化、制度化、规范化的历史进程
以《条例》规定的15种公文文种为视角,梳理其用途及适用范围的演变,可以清晰地看到新中国成立69年来公文法规建设的成就,也见证了公文处理工作科学化、制度化、规范化的历史过程.
（一）公文文种用途及适用范围的文字表述,趋于简明、准确、严谨、规范.《条例》对各公文文种的用途及适用范围的表述,起首统一冠以先前沿用的“适用于”,没有采用先前党的机关所表述的“用于”,体现法规类文件中语言表述的标准化、规范化.新中国成立初,1956年的文件中对“通知”用途表述用的文字是163字,《条例》对其用途及适用范围的表述用的文字是37个字.对其“批转、转发”功能的表述,只是“批转、转发公文”,没有再表述为“转发上级机关和不相隶属机关的公文、批转下级机关的公文”,显得简明、简洁.对“函”的适用范围起初表述是平行机关及不相隶属机关之间的行文,现行《条例》表述为“不相隶属机关”.平行机关,彼此关系当然是不相隶属,不相隶属,就包含了平行,这语意表达上就更为准确而科学.“报告”,《条例》对其用途及适用范围的表述,与其最近的一部法规的表述,只是一字之差,将“答复”改为“回复”.“通报”,将“传达重要精神或情况”,改为“传达重要精神或告知情况”,在“情况”之前,用“告知”,而不用前面的“传达”.从这一字、一词之差,体现了机关上下级之间平等的工作关系,反映了良好的机关工作作风,也是亲民、为民、务实的执政理念的体现.
（二）公文文种用途及适用范围演变中,一些公文文种用途及适用范围,由窄变宽,功能强大,一些文种适用范围则由宽变窄,功能减弱.具有以上鲜明对比的一对文种,是“通知”和命令（令）.“通知”,最初的用途只是“对于特定机关或人员知道的事项”,仅限于对特定范围内人员事项的告知.但在其用途及适用范围演变中,一度具有发布规章,要求下级机关执行和周知的事项,传达上级机关指示,任命和聘用干部,批转、转发公文等.现行《条例》对其用途及适用范围的表述是“适用于发布、传达要求下级机关和有关单位周知或者执行的事项,批转、转发公文.”“通知”在公文处理工作实际中,用途极为广泛,不愧为“公文之王”.“命令（令）”,最初规定的用途有颁布法律、条例、通则、决定、规定、办法或任免、嘉奖、惩戒、通缉、赦免以及指挥行政等,在其演变中还具有“任免国家机关工作人员；撤销下级机关不适当的决定等功能”.现行《条例》对其用途及适用范围的表述为“适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员.”虽然其用途及适用范围还是比较宽,但其“任免国家机关工作人员；撤销下级机关不适当的决定等功能”去掉了,其“撤销下级机关不适当的决定事项”由“决定”取代.
（三）公文文种用途及适用范围演变中,一些文种的用途及适用范围基本上背离了原初的规定,随着社会发展而焕发新的生命.此类文种的代表是“通报”.其最初用途,仅仅是“对于使各机关周知的事项”,近乎“通知”的最初用途的表述,但其比最初“通知”的表述还宽些,它是“使各机关”,而“通知”是“使特定机关或人员”.《条例》对其用途适用范围表述为“适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况.”虽然同样是具备传达、告知的功能,但其实际用途,与其原初用途比,已是天壤了.
（四）公文文种用途及适用范围演变中,一些文种的行文方向变化很大,在演变中其行文方向逐渐趋于稳定,日趋规范.行文方向演变较大的文种以“通知”“通报”和“函”为代表.从对1951年发布公文法规中“通知”和“通报”的行文方向分析看,“通知”“通报”的行文方向都不确定,一是“使特定机关和人员”,一是“使各机关（不分上行、平行、下行）”,呈泛化行文状态.在演变中,“通知”“通报”都逐渐确立为下行文.“函”的行文方向演变,可谓一波三折,走了弯路,又回到原点.起初其行文方向就规范为平行文.1951年、1956年的公文法规对“函”用途及适用范围就表述为“平行机关及不相隶属的机关之间行文”.而1981、1987、1989的三部公文法规中,对其行文方向都没有明确的界定.“函”由平行文,演变为多向泛化行文.1993以后的历次公文法规,“函”又恢复其“不相隶属机关”的平行文的特质.党的十八届三中全会作出《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）.《决定》提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化.”作为党政机关处理公务活动重要工具的公文,在推进国家治理能力现代化的进程中,无疑将发挥着重要的作用.这是我们探析新中国成立以来公文文种演变的应有之义.
【基金项目：2015年度湖北省教育厅人文社会科学专项任务项目《公文处理能力视域下的国家治理能力现代化实现路径研究》（项目编号：15Z144）的阶段性成果】
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