欧盟小农户计划的实施背景、目标、现状与其,本文是背景相关开题报告范文与欧盟和启示和农户有关论文范文检索.
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摘 要：欧盟小农户计划旨在提高小型农场的竞争力、减少管理成本、促进农村地区经济活力.本文介绍了其政策出台背景、政策目标和实施情况,指出了对中国农业补贴政策改进的启示：应重视小农户在经济社会发展中的作用；为小农户发展提供更多支持；建议小农户补贴采取同一地区统一补贴标准、不同地区采用不同补贴的方式,简化补贴发放程序,降低管理成本；依托补贴,积极调整小农户的生产经营结构与经营方式.
关键词：欧盟共同农业政策；小农户计划；政策目标；实施现状；启示
DOI：1013856/jcn111097/s201807006
党的十九大提出实施乡村振兴战略,明确指出要实现小农户和现代农业发展有机衔接.小农户概念的首次提出表明了对小农户问题的重视,小农户在中国社会中将是一个长期存在的历史现象,短期内不可能消失.然而,中国小农户面临经营规模较小、老龄化、缺乏社会化服务、兼业行为不断深化、土地承包与流转不畅等问题,直接影响小农户在乡村振兴战略中所能发挥的作用,充分挖掘小农户潜力,深入开展农业供给侧结构性改革,亟须对小农户发展提出改进措施.
欧盟在经历了2004和2007年两次扩张之后,成员国数量从15个增加到27个,农户数量大幅增加,尤其是耕地面积小于5hm2的小农户数量增长迅速,伴随而来的是严重的小农户家庭农业用地资源供给不足、农业劳动力投入较少、市场参与度不高以及经济规模过小等问题,影响了欧盟共同农业发展\[1\].2013年,欧盟公布了其共同农业政策调整细则,增加了青年农户支持计划（Young Farmers Scheme）、小农户支持计划（Small Farmers Scheme）以及对活跃农户（Active Farmers）的规定,意在从农业可持续发展、农业多功能性等方面促进欧盟成员国农业健康良性发展.其中小农户计划是欧盟为简化补贴手续,应对经济社会和农村发展新挑战,提高小农户竞争力、减少管理成本,促进农村地区经济活力的重要举措.研究其出台背景、政策目标和实施现状,对促进中国小农户健康发展、推动小农户与现代农业有机衔接具有重要借鉴意义.
1欧盟小农户计划实施背景
在欧盟内部,超过3/4的农户耕地规模都很小,很多农户耕地面积在10hm2以下,而其中又有很大比例在5hm2以下,但是数量巨大的小农户及其经营的农场在支持农业劳动力就业、提供当地特色农产品,以及促进地区发展,提供社会、文化和环境服务等方面发挥着重要作用,成为欧盟农业活动的基石\[1\].随着2004和2007年欧盟两次扩张,大量小农户经营的小型和半自给自足型农场进入了欧盟,欧盟农场数量增加了2倍.这些农场往往处于最脆弱和最贫困地区,市场一体化程度较低,竞争力较差.而且小农户收入低,贫困发生率高,随着农业劳动力流出农业生产部门,小农户数量在逐渐减少.本文根据欧盟统计局2007年农场结构调查数据,从小农户占有的有效农业用地情况、农业劳动力投入、市场参与程度以及小农户经济规模4个方面进行分析,揭示欧盟小农户遇到的问题.
11小农户数量大但是占有的有效农业用地比例低
几十年来,欧盟农场数量一直在下降.在2005—2013年,欧盟(不包括克罗地亚)农场总数下降了262%,相当于每年平均下降37%,其中斯洛伐克农场数量降幅最大,平均每年减少125%,保加利亚平均每年减少89%,波兰平均每年减少66%,意大利平均每年减少65%,捷克平均每年减少58%,拉脱维亚平均每年减少55%,英国平均每年减少53%,小农户占有的耕地数量在减少,耕地资源逐渐向大农场主集中.但是总体而言,小农户所占比例仍然很高.从图1可以看出,欧盟27国（不含克罗地亚）农场面积小于2hm2或者5hm2的农户数量占总体农户数量的比例较高,分别达到484%和704%,即使是在2004年之前的欧盟15国和后来加入的12国内部来看,小农户数量占总体农户数量的比例也是较高的,但是从农户占有的有效农业用地面积占总体有效农业用地面积的比例来看,又都非常低.数量巨大的小农户占有极少量的农业生产资料,这种情况将严重影响小农户的农业产出数量以及农业生产积极性.
12小农户农业劳动力投入不足,兼业明显
欧盟小农户对于农场劳动力投入数量比大型农场要少,小农户兼业现象十分明显.从欧盟27国总体数据来看,在农业生产中纯农业劳动力投入少于05个的农户数量占到359%,表明农业劳动力自身存在较高程度的兼业行为；纯农业劳动力投入少于1个的农户数量占总体农户数量的552%,表明农户家庭存在较大程度的兼业；756%的小农户家庭农业纯劳动力投入少于2个,但是其劳动力数量占社会劳动力数量的382%,这表明小农户整体存在较高程度的兼业.这一点也可以从图2中欧盟15国和新加入的12国情况得到印证.小农户兼业生产行为将导致农业生产被边缘化,农业从业人员逐渐老龄化,年轻农业劳动力缺乏.
2013年,欧盟28国农业劳动力有2 220万人,其中只有950万人全职从事农业劳动,2013年欧盟总共拥有1 080万个农场,平均每个农场拥有全职农业劳动力不足1人,其特点是低收入和满足家庭温饱,直接影响到农业生产率.
①欧洲规模单位（Economic Size Unit, ESU）是指个别农场的潜在生产毛额,其计算方式是以某一地区内,特定作物或畜牧产品的多年平均毛利（Gross margin）作为标准,据以代表该农场可以创造出的附加值,通常1ESU的标准毛利为1200欧元.欧盟考虑到会员国农业结构的差异,所以采用ESU来测量农场的经济规模,并进行农场分类\[9\].
13小农户市场参与程度低
按照农户家庭生产的农产品满足自身家庭消费需求情况来看,可以把农户分成商业型农户（生产的农产品50%以上用于销售）和生计型农户（生产的农产品50%以上用于自我消费）.2007年,欧盟对成员国农业结构调查显示,斯洛伐克、匈牙利、罗马尼亚、拉脱维亚、保加利亚、斯洛文尼亚、立陶宛、爱沙尼亚等国均有40%以上的农户将生产的农产品主要用于家庭消费,农产品商品化程度比较低,一定程度上反映了这些国家比重较高的小农户市场参与程度较低,区域经济活力难以增强.
14小农户农场经济规模较小,产值较低
农场经济规模（ESU）①是反映欧盟成员国单位农业生产资料产出情况的指标.以每公顷土地产出1 200欧元为基本计量单位,可以比较不同农业经营主体的农业生产绩效.图3反映了每公顷土地农业产出小于1 200欧元（1ESU）、4 800欧元(4ESU)和9 600欧元(8ESU)的小农户数量占比情况,以及对应的该部分农户产出占比情况.调查发现,欧盟27国每公顷产出小于1 200欧元的农户数量占总体农户数量的466%,欧盟12国这一数字更是高达685%；而每公顷产出低于4 800欧元(4ESU)的农户数量占比721%,欧盟12国这一数字达到了913%；每公顷产出小于9 600欧元(8ESU)的农户占比811%,欧盟12国这一数字为955%.从小农户产出占全社会农业收入的比例看,每公顷产出小于9 600欧元的农户收入总额仅占全社会农业收入的108%.这些数字表明,欧盟小农户虽然数量大,但是经济规模小、贡献率低.
综上可以看出,欧盟小农户数量多,但是农业劳动力投入较少、农户市场参与程度低和农场经济规模较小,小农户发展存在诸多问题,亟须进行政策调整和结构改革.
2欧盟小农户计划政策目标
欧盟2013年公布的共同农业政策改革细则详细说明了小农户计划实施方案.小农户计划作为一项简单而又特殊的支持计划有着明确的政策目标.
21提高小农户竞争力,激励小农户不断融入市场竞争
根据欧盟对直接补贴方式的改革（图4）,选择基本补贴和自愿补贴结合的方式要求农户实现交叉遵守、保持生物多样性以及农村环境保护（绿化要求）等多项补贴目标,这对于小农户而言,将极大地增加经营成本、降低耕地使用效率,小农户计划作为成员国对农户支持和补贴的选择方案,采用简化补贴方案,在提高小农户竞争力方面能够发挥巨大作用\[2\].
22削减繁文缛节和各种行政限制,减少对小农户获得支持的限制
根据欧盟部分成员国的实践,实施新一轮共同农业政策的行政负担来自3个方面:①准备、提交、接受申请的标准文本和相关信息的转化成本；②管理控制成本；③后期现场核查成本.这３个方面的成本有来自上一轮共同农业政策的延续,也有政策改革新产生的.图4中提到的自愿挂钩补贴在新一轮农业共同政策中涉及的上述3个方面的成本都是上升的,直接补贴和绿色要求补贴涉及的标准文本和相关信息转化成本、后期产生的核查成本相比上一轮共同农业政策是增加的,交叉遵守规则的管理控制成本是增加的,但是小农户计划的上述3个方面成本都是减少的.根据前文分析,欧盟小农户数量巨大,农场经济规模较小,市场参与度低,简化的小农户计划对管理部门产生较小的行政负担,符合政府补贴和支持小农户的初衷\[2\].
23充分发挥小农户作用,促进农村地区经济活力
众所周知,农业生产具有较长周期,在收获之前需要不断投入,而且存在很大风险,天气条件不可预期,直接影响农户收成,同样影响食品供应链下游消费者.小农户计划放宽对农户土地经营的限制,同时加强对农户补贴,可以发挥小农户在粮食生产、作物种植方面的自主性,完善整个农产品供应链,使得小农户和消费者都从农业生产中获益,从而激发农村地区经济活力.
3欧盟小农户计划实施现状
目前,有15个成员国选择使用小农户计划对本国农民进行补贴支持,这些国家包括保加利亚、德国、爱沙尼亚等.
31成员国小农户补贴数额占该成员国农业补贴数额比例
从补贴数额平均占比情况来看,2015年上述成员国小农户补贴数额占该成员国农业补贴数额的比例总体上已经超过了5%,但由于成员国自身情况存在较大差异,实际占比还存在较大差异,如马耳他小农户该比例超过了30%,而保加利亚、德国、斯洛文尼亚该比例少于1%.
从受益群体覆盖范围来看,图5反映了不同成员国小农户计划能够覆盖的本国小农户数量占比情况.从图5可知,超过90%的马耳他小农户参与小农户计划,罗马尼亚超过80%,其他国家的占比则是在斯洛文尼亚的32%到波兰的556%之间变化\[35\].
32实施小农户计划成员国的小农户耕地面积占该成员国耕地面积比例
从实施小农户计划成员国的小农户耕地数量占该成员国耕地面积的比例来看,这一数字整体比较小.意大利、希腊、罗马尼亚、葡萄牙、波兰等成员国在6%~16%,奥地利8%,西班牙4%,其他成员国都少于3%\[6\].
33常用的补贴计算方法
从采用的补贴计算方法来看,共有3种补贴计算方法被成员国采用,分别是一次性补贴计算方法、每年到期支付计算方法、2015年到期付款方法.表2根据15个成员国的计算方法进行了分类.
（1）一次性补贴计算方法不考虑小农户农场规模大小,对所有参加小农户计划的农户补贴数额都是相等的,具体按照欧盟第1307/2013号法规提供的两种方法来解决：一是根据成员国给每个农户的平均支付额乘以25%,计算小农户计划参与者的实际补贴数额,该数额通常不低于500欧元,不高于1 250欧元.二是根据成员国每公顷耕地的平均支付额乘以最多5倍的系数对参与小农户计划的农户进行补贴,该数额通常不低于500欧元,不高于1 250欧元\[6\].
（2）每年到期支付计算方法需要每年统计计算,支付额是根据图4上半部分“基本计划+自愿计划”总额计算得出.换言之,农户在小农户计划下得到的补贴,取决于该农户基本补贴（指基本补贴方案和单一区域补贴方案）、绿色要求补贴、青年农民计划补贴、棉花特定作物补贴及自愿挂钩补贴、自然条件限制地区补贴及再分配补贴等各项补贴之和,由于这些补贴和农户申报的符合要求的耕地面积有关,而且要求农户履行交叉遵守,采用每年到期支付计算方法只是将补贴数额在上述标准中计算出来,但会减少小农户的交叉遵守,从而实现对小农户的管理目标\[6\].
（3）2015年到期付款方法实际上是一种逐年等比变化的补贴方法,2015年当年发放给参与农户的补贴数额会根据“每年到期支付计算方法”计算出的额度发放,从2016年开始,成员国将考虑外部趋同,发放的补贴按照一定比例逐年增加或者减少,在2015年到期付款方法中,农户2015年当年获得的补贴数额与其耕地面积有关,各成员国根据农户符合规定的耕地面积给予补贴,补贴最高额度不超过1 250欧元,最低额度各成员国可以调整到500欧元,也可以根据欧盟给予的总补贴额进行调整.与一次性补贴计算方法类似,从2016年开始发放的补贴数额和农户耕地面积增减无关,内部趋同机制(小农户权益价值增加或减少)对这一数额也没有影响\[6\].
34成员国规定的农户耕地面积与补贴额度
原则上,小农户计划补贴的对象是耕地面积小于1hm2（欧盟国家小农户平均耕地面积为26hm2）、而且之前获得的直接补贴数额在100欧元以内的农户,但由于各成员国情况不同,不同成员国在认定参与小农户计划补贴的农户资格方面有所差异.表3统计了不同成员国参与小农户计划的农户认定标准,以及他们在小农户计划补贴模式下可以拿到的补贴数额.可以看出,不同国家的差异还是较为明显,德国对耕地面积在4hm2以内的农户实行该计划,而马耳他则是01hm2,这种认定标准也与成员国农户平均占有的耕地面积有关系,德国农户平均耕地面积46hm2,马耳他农户只有1hm2.
41重视小农户在经济社会发展中的作用
欧盟在不断东扩过程中将小农户发展列为重要问题进行思考,更是写入共同农业政策,明确肯定小农户在减少农村贫困风险、提供额外收入和粮食生产方面发挥的重要作用,努力寻求欧盟内部经济与社会和谐发展,小农户计划正是欧盟成员国重视并试图解决小农户问题的有力证据.截至2016年年底,中国经营规模在333hm2（50亩）以下的农户数量近26亿户,占农户总数的97%左右,经营的耕地面积占全国耕地总面积的82%左右,小农户占整个农户的比例巨大,占有的耕地面积多,而且小农户将长期存在\[7\].要实现经济社会和谐发展,一方面,必须重视小农户在经济社会发展中的作用,不能抛弃和遗忘小农户,牢固树立将小农户发展与农业现代化紧密结合的思想,加大对农业农民的支持力度,让小农户感受到农业是有奔头的产业,让农民职业成为对小农户乃至整个社会就业者有吸引力的职业.另一方面,要积极解决小农户面临的人口老龄化、劳动生产率不高、耕地面积狭小、机械化水平低等问题,为小农户发展创造有利条件.
42因地制宜,为小农户发展提供差异化政策与服务
欧盟成员国根据自身需求,在共同农业政策框架下选择对本国小农户支持的具体措施,为小农户发展提供资金和政策支持.中国国土面积广阔,农业生产结构复杂,应该借鉴欧盟做法,统一出台指导性文件,具体实施则要根据具体情况由各地区单独制定,努力为小农户发展提供各种各样的政策和社会化服务,按照乡村振兴战略要求,政策方面要尽快出台帮助小农户节本增效、对接市场,提升组织化程度以及提供抵抗风险的措施；社会化服务方面要积极开展如耕地托管、代耕等服务,探索小农户发展的正确道路.
43采用灵活的补贴计算方法
根据2013年颁布的补贴计算方法,欧盟向成员国提供了3种可供选择的补贴计算方法,欧盟成员国可以从中选择,从而更加充分地保护本国小农户权益.目前,中国的农业补贴政策对小农户采用统一的补贴标准,统一按照耕地面积乘以单位面积耕地的补贴标准对农户补贴,注重了补贴的公平性.但是这种与耕地面积挂钩的补贴方式不符合WTO绿箱政策,应该逐渐减少.可以借鉴欧盟正在采用的补贴计算方法,简化补贴手续,对同一省份或者地区的小农户采用一次性补贴方法,不论耕地面积大小,给予小农户一定数额补贴；对不同区域的小农户采取不同的补贴标准,对生产效率较高的耕地采用较高的补贴标准,对生产效率低的耕地降低补贴标准.
44依托补贴,积极调整小农户的农业生产结构和经营方式
从前文分析可以看出,欧盟小农户农场经济规模较小,产值较低,农业劳动力投入不足,兼业明显,一方面与小农户占有的耕地资源较少有关；另一方面也与小农户的农业生产结构与生产方式单一有关.这点与中国情况极为相似,中国小农户耕地面积小,而且地块细碎,农业生产结构与方式单一.借鉴欧盟小农户发展经验,中国农业补贴政策应该引导小农户调整生产结构与经营方式,在3个方面进行倾斜\[8\].一是将补贴向鼓励小农户扩大耕地面积倾斜,制定小农户耕地面积扩大与地块整合的相关补贴政策,对持续扩大耕地面积或者整合地块的小农户加大补贴力度,同时建立对退出土地经营转让耕地农户的补贴机制.二是向资本密集型和技术密集型小农户进行倾斜,采用资金帮扶、低息贷款、技术支持等方式鼓励小农户积极发展设施农业、“互联网+”农业,不断促进一二三产业融合,吸引更多小农户资源（资金、劳动力）投向农业生产与经营,解决农民就业的同时又增强农村经济活力.三是将补贴资金向发展壮大现代农业社会化服务组织倾斜,利用补贴资金在农户中分化、扶持一批能服务小农户农业生产的社会化服务组织,为小农户农业生产提供产前、产中、产后全程服务,助力小农户发展.
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