农村集体资产产权制度改革以云南大理市8个试点村为例,本文是云南大理方面有关论文范文数据库与产权制度改革和云南大理市和试点村类论文范文集.
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摘 要：运用访谈的方法,通过对云南省大理市8个农村集体资产股份权能改革试点村进行实地调查研究,重点回答了集体资产产权制度改革“如何改”以及“改革后如何实现集体经济的可持续发展”问题.研究发现,大理市实施各项改革任务中坚持原则性与灵活性相结合,具体改革经验为：坚持不打破原组织界限的原则,在组、自然村、村各自建立股份经济合作社；清产核资采用原值评估方法；成员资格界定坚持承认历史,照顾现实的原则；股权设置特别是贡献股的设置因村制宜,并非整齐划一；股权管理模式选择不一,静态管理更有利于赋予完整的产权权能；在集体经济组织的管理体制上,条件成熟的地方优先探索政社分离.改革后,新型集体经济组织根据不同的资产类型采用不同的经营方法发展集体经济.集体经济收益有所提高,但若没有发展产业,集体经济增长的空间不大,还需进一步探索集体经济可持续发展的路子.
关键词：集体资产；产权制度改革；政社分离；集体经济
中图分类号：F323.4文献标识码：A 文章编号：1009－9107（2017）06－0109－09
收稿日期：20170405DOI:10.13968/j.cnki.1009－9107.2017.06.14
基金项目:中国农业科学院科技创新工程( ASTIPIAED201703)；中国博士后科学基金项目（2017M611076)
作者简介：钟桂荔(1986-),女,畲族,中国农业科学院博士后流动站研究人员,法学博士,主要研究方向为农村集体产权制度改革.
*通讯作者
引言
目前,我国农村集体经济组织积累了丰富的集体资产,但集体资产管理存在两个主要问题：（1）集体资产产权不清,集体经济组织成员边界不清,不能适应城乡一体化发展.我国2007年颁布的《物权法》第59条规定:“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”,即集体所有不是集体经济组织所有,而是本集体成员集体所有,集体经济组织只是代表成员管理运营集体资产［1］.随着城乡一体化建设进程的加快,城乡、地区之间人口流动日益频繁,村组集体经济组织的“成员”与“村民”身份不再同一,尤其是在城中村、城郊村和经济发达村,外来人口多,“村民”的范围要大于村组集体经济组织“成员”的范围,甚至出现外来人口和本村人口倒挂现象,集体经济组织成员边界不清现象日趋严重,使传统集体经济组织产权权属关系更加模糊,集体资产存在流失或被侵占的危险.（2）产权要素无法流动,不能适应市场经济发展的要求.理论上,有效率的产权安排具有“产权清晰界定、产权自由流动”等特征［2］.在清晰界定产权的基础上实现产权的自由流动,也是市场经济发展的内在要求,只有当集体资产这一生产要素自由进入市场才能被盘活,增添发展新动力,否则将会导致集体资产僵化.因此,为了让产权得以明晰,让产权要素能够自由流动,适应城乡一体化和市场经济发展的要求,使集体资产保值增值,壮大集体经济,赋予农民财产性收入,从实践层面来说,深化农村集体资产产权制度具有必要性和迫切性.“为什么改?如何改?改革后如何实现集体经济的可持续发展?”是改革实践中亟待回答的三个问题.
在农村集体产权制度改革研究中,针对发达地区农村社区股份社改革和农村林业产权制度改革的研究起步较早,成果也较丰富,而以资产分类切入集体产权制度改革研究较少,但随着相关政策的出台,作为农村深化改革的重要内容,进一步的深入研究已经破题,并聚焦集体资产产权制度改革方面.目前,集体资产产权制度改革研究的特点主要有:（1）以问题为导向,对农村产权制度改革问题进行宏观研究［35］,包括对集体资产产权制度改革的成员资格、资产范围、股权设置与管理、集体经济组织的主体地位等在理论和规制上作出了重要的回答,对改革实践有一定的指导意义;（2）对东部沿海省份或发达地区的农村产权制度改革经验进行研究［67］,为相似地区进一步深化改革提供经验和启示.比较而言,现有研究对经济欠发达的西部地区农村集体资产产权制度改革研究不多,这既与西部地区农村集体资产产权制度实践起步较晚有关,也缘于研究者对其关注不够,因此,深入研究西部地区农村集体产权制度改革具有必要性.
处于西部地区的云南省大理市,是国务院在2015年批复的全国29个“集体资产股份试点县(市、区)”之一,到目前全市已全面完成改革,积累了许多改革经验,鉴于大理与西部地区的改革条件有较高的同质性,因此选择大理市农村集体产权制度改革作为研究样本,总结其改革经验,为西部地区的改革提供经验借鉴,同时为农村集体产权制度改革的深化研究提供现实素材.
一、资料来源与案例概况
本文采用访谈的方法,访谈的对象包括大理市集体资产股份权能改革小组、经管部门、乡镇(办事处)等负责改革的人员、村干部、集体经济组织理事会和监事会成员等.大理市共有11个乡镇、2个办事处、31个社区、111个村委会、501个自然村、1 175个村民小组.调研小组共走访了8个村,包括4个城中村、3个城郊村和1个纯农业村,分别为天井办事处的登龙村、天井村,下关镇的金星村、大关邑村和荷花村,大理镇的东门村和西门村,还有银桥镇的阳波村.基本情况见表1.
8个村在集体资产产权制度改革中,因村制宜,在改革中既有共同坚持的原则,也有自己的特色.本文通过对8个试点村各项改革具体经验的总结,回答“如何改”的问题;对8个村改革后集体经济发展形式的调研和总结,回答“改革后如何实现集体经济可持续发展”问题.
二、农村集体资产产权制度
改革如何进行?
一般来说,实施农村集体资产产权制度改革的主要步骤包括厘清集体经济组织界限、清产核资、成员界定、股权设置与管理、建立集体经济组织的管理体制等.下面结合大理市的改革经验,具体阐述农村集体资产产权制度如何改革.
(一)厘清集体经济组织界限:与原村、组产权关系的边界对应
1.集体经济组织的历史由来.我国农村现有的集体经济组织是由人民公社时期的“所有、队为基础”演变而来的,与原生产队、生产大队、人民公社相对应的分别是组级、村级与乡镇级集体经济组织.各级农村集体经济组织按照集体土地所有权归属和集体资产产权归属,依法经营管理本组织集体所有的资产,任何公民、法人和其他组织不得侵犯.1995年《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》规定,农村集体资产是指归乡、村集体经济组织全体成员集体所有的资产.属于组(原生产队)集体所有的资产,仍归该组成员集体所有［3］.因此,在农村集体资产股份权能改革时需明确组、自然村、村乃至乡镇各级集体资产的拥有主体,不能打破原有集体经济组织的范围,对自然村、组级资产少或者没有的村来说,只要对村一级集体资产的产权进行改革.但我国相当一部分地区的集体资产主要分布在自然村和组级中,大理市的集体资产较多分布在组一级,较少分布在自然村和村中.大理市在产改中未打破村、自然村、组的集体经济组织界限,对集体资产分别进行改革,各自建立股份合作社,界限分明.以下关镇的金星村为例.金星村共建立了8个股份合作社,分别是1个村级的、2个自然村的和5个村民小组的.这一做法尊重了我国农村集体经济组织的历史.
2.在各层级建立股份合作社还是建立分社好?在保持原集体所有、厘清集体经济组织界限的问题上,大理市各级均建立股份合作社,而有些地区在组一级建立股份合作社分社.相比之下,各级建立股份合作社的独立性更强,每一层级的合作社都有独立的经营管理权,不必依附于村级集体经济组织的发展,减少了不必要的约束.而在总社与分社的管理机制中,总社具有法人资格,处于领导和支配的地位;分社不具有法人资格,在法律和经济上没有独立地位,其民事责任由总社承担,无自己的章程.分社是总社管辖的分支机构,以总社名义从事活动.在这种机制中,分社处于被支配地位,往往产生因农村集体产权制度改革中产权关系归并引发的总社与分社关系不畅和利益冲突等问题.因此,根据各层级集体资产的不可侵犯性特征,在各个层级分别建立股份合作社是较好的选择,这样才能保障组、自然村集体经济组织独立经营集体资产的权利及其组织成员的根本利益.
(二)集体经济组织的清产核资:采用原值评估方法
清产核资具有基础性、艰巨性等特点,如何评估集体资产是首先面临的现实问题.资产评估主要包括对评估主体和评估方法的选择.首先,对评估主体的选择.一般地,集体资产评估主体主要包括专业的资产评估机构,经管部门和村干部.这三种评估主体的评估都有优劣势.专业的资产评估机构评估费用最高,对一般的集体经济组织来说,承担压力大,但威信最高;经管部门的评估费用较低,威信较高;村干部的评估费用最低,但威信也低,人们担心村干部有谋取私利之心,不能公正的评估.其次,对评估方法的选择.评估方法主要有现值评估和原值评估.各地对评估主体和评估方法的选择不一,但对聘请专业的评估机构费用高、必要性低产生共鸣.农业部经管司调研组在访谈萧山区宁围镇宁牧股份经济联合社董事长时,该董事长谈到不必聘请专业机构对集体资产评估作价的原因在于:受法律政策限制,集体经营性资产尚不能进入市场,对其评估“没有一点实际意义”;资产评估费用过高,且房地产等经营性资产评估报告有效期仅为半年,从而使得评估价值的准确性和实用性大打折扣［6］.
大理市在清产核资时没有聘请专业的评估机构,而是委托经管部门进行评估,并且采用原值评估方法.在《清产核资的工作方案》中对清产核资工作准则作了规定:“除合并经济组织、发生募集股等特殊情况外,原则上不对资产进行重估”.以天井办事处下辖的登龙村为例,截止2016年6月30日零时,经天井办事处农村集体三资监督管理办公室清产核资,登龙村村级经营性资产原值1 407 938元;公益性资产原值903 765.82元,资源性资产48 666.18平方米.
大理市采用原值评估的方法,节省大量的人力物力成本,对集体经济相对不发达的西部地区具有良好的借鉴意义.为什么采取原值评估的方法是可行的?清产核资对于改革来说,主要目的是摸清家底和作股量化,但无需对资产进行重新评估,只要原值评估就能实现这两个目的.这是因为:一是摸清家底只要明确具体的集体资产类别和数额,尚无需计量集体资产的现值.当集体资产进入市场交易的条件具备后,作为一项生产要素通过市场机制进行配置时,才有必要对其现值进行评估,以体现集体资产的市场价值.二是作股量化表达的是每个成员在集体资产这块蛋糕中分得多少份额,作为按股分红的依据,本质上是个比例的概念.当分母不变时,即来分蛋糕的人恒定时,相对于原值,现值(分子)增加,容易给人一种错觉,对于单个成员来说可以分得更多的股份.实际上,各个成员分得的股份比例是由分母决定的,当成员数量不变时,不管这个蛋糕多大,成员间分得的股份比例是恒定的.因此,原值也能实现量化作股的公平,无需现值.
(三)集体经济组织成员界定:尊重历史,承认现实
集体经济组织成员界定是农村集体产权制度改革的关键.随着城乡一体化进程加快,人口流动频繁,集体经济组织成员的构成日益错综复杂.成员界定是产权改革的关键节点,处理得当,农村社会稳定发展;处理不当,容易引起纠纷.张兆康指出集体成员界定是以户籍关系为前提条件,结合土地承包、福利享受、居住状况和义务履行等情况综合考虑［8］.一般来说,成员资格界定基本上以一轮土地承包或者承包地调整时具有土地承包经营权的农户及其衍生的农业人口(即在村的农业户籍人口)为基础,综合考虑劳动贡献、社会保障等因素.总的来说,成员身份界定要得到多数人的认可,又要防止多数人侵犯少数人的权益,保护特殊人员的合法权益.集体经济组织成员身份界定易引起纠纷,因此在界定时要尊重历史、承认现实,大理市在界定组织成员时很好地践行了这一原则.
大理市在《成员界定的指导办法》中指出:集体经济组织成员的界定,既要考虑农村集体经济组织及其成员的演变历史,也要尊重以户口为表现形式的长期固定生产、生活的民间习惯,还要考虑现行村规民约,以往的集体分配方案和村民是否取得替代性的基本生活保障等既成事实,坚持实事求是,统筹兼顾.各村在实践中,对在册的农业人口、大中专院校学生、入伍军人、劳役改造人员、婚迁人员等认定为组织成员较为一致,对挂靠户不享受成员资格意见也较为一致.但对农转非有安置工作的和目前在企事业单位工作的人员及其子女的成员资格认定和股权享受情况存在差异.西门村对这类人口不认定为成员,也不享受任何股份.登龙村、天井村中的这类成员没有成员资格,不享受成员权,但享有收益权.金星村对这类人员认定为成员,成员权、收益权和管理权并不脱钩.此外,金星村是坚持“尊重历史、照顾现实”原则的典范.
金星村位于洱海之南,海水出口处,曾是大理通向赵州的交通要道.新中国成立以来,因城市建设发展的需要,金星村大片田地划出,让与各企事业单位及城市扩大的基本建设使用.目前,全村除了青光山部分山地未征用外,全村的耕地基本征用完,在全村3平方千米的土地上,高楼林立、街道纵横,市容繁华,全村变成了没有田地的城市,即变成了“城中村”.在金星村成为“城中村”的过程中,集体土地多次被征用,在产改之前,业已形成了一套成熟的征地补偿分配体系,主要是一套基于承包田为基础、户口相对灵活、照顾农转非等特殊人员的制度体系,根据不同成员的属性,分成10分、6分、4分、2分等四档分配值.在产改中,金星村以该分配体系为基础进行成员资格界定,成员资格获得情况如下:在1983年包产到户有责任田的基础上,凡是户口在金星村,享受10分分配值的人员和村民户口不在金星村的,享受6分分配值的人员;有承包田但已安置过国家单位或集体单位,无论是在职、下岗、退职、自动离职的以及被单位开除的原享有村、组集体利益享有6分分配值的人员;凡是1983年包产到户以后有承包田人员的子女及子孙涉及婚迁人口或出生落户在金星村,经村、组确认过有4分分配值的人员;原有本村村、组集体利益分配权,应征入伍服役期间和考取大中专院校的在校生,将户口迁入部队或学校的人员;属于其他情况,原经村、组确认过享有村、组集体利益分配值为4分和2分的人员.成员丧失的情况如下:成员死亡的;原享有4分或2分的成员将户口迁出本村的;入伍服役期满和大中专毕业生户口未迁回的等三种情况成员资格自动丧失.由此可见,金星村在成员资格界定上“以史为鉴”,借鉴原有的分配方案进行组织成员的界定,村民意见迅速达成一致,节省大部分的人力、物力,效果好,纠纷少.
(四)股权设置:因地制宜,巧设贡献股
股权设置是集体资产产权制度改革的灵魂,它关系到农村社会的稳定和发展.一般来说,股权设置的焦点在于是否设置集体股以及如何设置个人股.是否设置集体股,由本集体经济组织成员讨论决定.大理市的登龙村和天井村不设集体股,只设个人股,除此之外,样本中的其他村设置了集体股.个人股的设置千差万别,因村而异.大理市个人股主要设置了人口股和贡献股,大理市人口股的设置同质性较高,贡献股的设置方法和享有的权利不尽一致,富有特色.总体上看,贡献股的设置方式有三种：贡献股与人口股相分离、贡献股与人口股合二为一和不设置贡献股.
1.贡献股与人口股相分离.在这种方式中,不同的人员享受不同的股种,具有成员资格的享有人口股,1人1股;不具有成员资格但曾对组织资产形成做出贡献的人员享有贡献股,这部分人员只享有集体收益分配权,不享有集体经济组织成员权利,不享有对集体资产经营、管理和处置的表决权.对不同的人员,分别发放人口股和贡献股股权证.
登龙村和西门村均采用这种设置方式,但两村设置贡献股的方法也存在差异.登龙村实行贡献股差额股份,西门村实行贡献股等额股份.登龙村差额设置贡献股的情形如下:1983年以前进单位参加工作,退休后将户口迁回本村的人员及其一同回迁的子女,将酌情给予0.2的贡献股;1983年分到承包田后,用征地指标进单位工作,享受国家财政的人员将酌情给予0.3的贡献股;1983年分到承包田后,将承包田带进单位,现已下岗的人员将酌情给予0.5的贡献股;1983年分到承包田后,就读大、中专院校的学生毕业后参加工作未将承包田带进单位的人员将酌情给予0.5的贡献股.西门村则规定,历年来因国家征地农转非现仍健在,且未享受企业改制待遇,未在国家机关和事业单位就职的人员享有贡献股,进行等额设置,每人按5股列入股本范围.
2.贡献股和人口股合二为一.这种方式中,成员同时享受成员股和贡献股,在享有成员股的前提下才能享有贡献股,是同个成员享受两个不同的股种.以关镇大关邑村最为典型.大关邑村有3个自然村,10个小组,在村、自然村、组各自建立股份合作社,因为有一个自然村与小组重合,所以共建立13个股份合作社.每个股份合作社均把贡献股和人口股合二为一,共同作为成员享受的股份.每个股份合作社的股权配置系数不尽相同,因自然村、组而异,成员在同一合作社内所享受的份额也有所差异,但基本准则一致,均以承包地的分配和调整情况为基础进行股权设置,在不同土地调整期出生的人员享有不同的股份系数.但有个共同点是当土地调整结束后的新增人员(新生儿和婚迁人口)一般只享受成员股,不享受贡献股.以大关邑村一组贡献股和成员股的设置为例.在1983年参加家庭联产承包责任制至今户口仍在本社的存活人口,按人均承包面积0.6亩设贡献股4股,成员股2股;参加1990年小调整,实际参与调得承包田至今户口仍在本社的存活人口,按实际已调田面积每调增0.1亩设贡献股2股,成员股2股;1993年前出生无田人员,设成员股2股;1993年后新出生及婚迁迁入人口,设成员股1股.
3.不设置贡献股.不设置贡献股的典型是下关镇荷花村.荷花村位于下关北郊,属城乡结合部,辖区面积8平方千米,下辖兴隆、荷花、阳平、宝林、宝井5个自然村,1 266户,总人口为4 615人.近年来,随着城市化进程的加速,特别是大理市滇西中心城市建设步伐的加快,荷花村耕地先后被征用2 000多亩,许多村民逐步失去了赖以生存的土地.同时,涌入大量的外来人口,使得集体经济组织成员的边界模糊不清.荷花村化繁为简,股权设置标准单一,以分有承包地为重要的股份分配依据,认定1983年包产到户分得土地,按1人1股配股;1983年后出生、迁入人员的,没有土地的人不分配股份.
(五)股权管理:方式灵活,因村而异
股权管理模式有动态管理、静态管理和动静结合的管理模式.这三种股权管理模式在大理市均有实践,有的村一定程度上打破传统的思维,探索了创造性的管理模式.
1.动态管理模式.动态管理模式实行“生增死减”,集体经济组织成员每年进行变动.金星村实行动态管理,规定股权不得继承、转让和赠与,不得抵押提现.
2.静态管理模式.静态管理模式实行“生不增死不减”,集体经济组织成员实行固化,股份可以继承和转让.东门村、西门村、天井村、登龙村、荷花村均实行静态管理模式,规定股权可以继承、转让和赠与,不得抵押提现.西门村和天井村进一步规定理事会每年1月底前公布股份合作社资产运行情况,也可在对资产进行评估的基础上,公布股权转让的指导价,为股权流转创造了重要条件.
3.动静结合的管理模式.一般情况下,动静结合管理模式是指“集体经济组织成员每隔几年一调整”的管理模式.但大理市大关邑村的动静结合管理模式与一般模式有很大的不同,富有特色.大关邑村股权确定后,死亡和迁出人员的贡献股可以由家庭继承,实行静态管理.成员股予以调减,新出生及迁入的人员一经认定为本集体经济组织成员,相关股份按界定档次进行享受,即成员股实行动态管理.
各个集体经济组织管理模式的选择,是集体经济组织成员集体做出的决定,在现阶段具有一定的合理性和可行性.但从产权权能完整的角度看,不同管理方式下的成员行使产权权能的完整度不同.《物权法》第39条规定:“所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利”.占有、使用、收益和处分构成了产权的结构.学者傅晨提出了判断产权完备的双重标准,产权结构是否完整和所有者能否充分地行使产权……产权的排他性和可转让性是产权完备不可缺少的前提条件［9］.若按照该标准判断,实行动态管理的村落规定股权不得继承、转让等,成员股东无法行使完整的权能,将会出现股权“虚置”的现象.静态管理有利于行使完整的权能,虽然在调研样本中实行静态管理模式的村规定不能抵押提现,但是这是因为抵押担保有较大的风险,需要具备成熟的条件,大理市抵押担保的条件暂未成熟,批复的试点任务中暂不包括开展抵押担保权能,待到条件成熟再慎重开展.因此,股权管理模式的选择尊重成员的意见,可在改革初期设置过渡期,在过渡期实行“生增死减”的动态化管理或者实行“几年一调整”的动静结合管理,待成员认识进一步深化后,逐步过渡到“生不增、死不减”的静态管理模式.
(六)集体经济组织的管理体制:有条件的地方探索政社分离
集体经济组织设有股东(代表)大会、理事会和监事会三大机构组成,重大事项实行决策、管理和监督.集体经济组织建立后,与村委会、村级党组织构成了村级的“三驾马车”,探明这三者之间的关系,是改革的一个重要议题.
有学者对“政社分离”的特点进行描述:领导人员安排上,村党组织书记和村两委成员不得兼任经联社社长;在职能中村党组织负责党务、监督,村委会负责公共服务和社会管理,经联社负责经济建设和股份分红［10］.这概括出了政社分离中的两个重要特点:领导人员分开、职能分开.目前,多数地区意识到集体经济组织和村两委的职能存在根本的区别.当前实践的焦点在于人员分开上,有些村条件成熟,实行人员分开,有些村条件不太成熟,实行人员“交叉任职”.
在大理市的产改村中,天井办事处下辖的登龙村、天井村等6个村(社区)实行政社分离,对人员分开作了具体规定.天井办事处出台《关于村资产股份合作社理事会监事会选举的指导意见》,对股东代表、理事会和监事会成员的选举资格作了限定,规定现任村(社区)党支部书记、村(居)委会主任可以选为理(监)事会成员,但不能作为理(监)事长候选人推荐.此外,还规定理(监)事会成员从股东代表中选举产生,理(监)事会成员中直系亲属只能有1名,理(监)事会成员中直系亲属不能从事合作社财务工作.在下辖的6个村(社区)的《股份合作社章程》均规定实行了人员分开,实现了政社分离体制.以天井村为例.《天井村股份合作社章程》中规定,本社理事会由5人组成,理事会成员中不能有直系亲属,由股东代表会议实行候选人资格等额选举方式产生,理事会成员原则上采取与社区现职党组织成员及村(居)民委员会成员脱钩,不得交叉任职.调研样本中除了登龙村、天井社区之外的其他村,均实行了村两委与理事会成员交叉任职的管理体制.但集体经济组织的财务与村级财务实行账目分设,规定理事会成员、财务负责人不得兼任监事成员,理事会、监事会成员的直系亲属不能被聘用为本社的财务管理人员.
实行人员分开还是人员交叉任职的选择受当前村落的政治、经济和社会条件的影响.研究发现,政社分离往往具有以下规律:(1)村两委干部的威信越高可能越不容易实现政社分离.例如荷花村现任村支书,已在任多年,村里威信很高,对村级的经济社会发展贡献很大,深得村民的信任.若是采取政经分离,他不能被任命为集体经济组织的理事长,人们对集体经济组织其他带头人的信任则需要较长时间的培养,在短期内可能会影响集体经济的发展.(2)集体经济收入越高越容易实现政经分离.集体经济收入高,对集体经济组织管理人员的工资报酬有良好的支付能力.(3)撤村建居的更容易实现政社分离.撤村建居后,一方面,居委会人员的工资是由财政拨款,减轻了集体经济组织的支出压力;另一方面,居民的社会保障跟城市同步,减轻了集体经济组织公共服务支出的压力.如天井办事处下辖的“城中村”集体经济收入较高,有的已经撤村建居,政社分离的条件较为成熟,能够顺利推行政社分离体制.因此,在当前农村集体产权制度改革中,管理体制的确立不能一刀切,条件成熟的村优先探索政社分离.
三、改革后如何实现集体经济的
可持续发展?
农村集体产权制度改革不能仅仅停留在产权明晰层面,最终落脚点还是要推动集体经济持续发展［3］.大理市集体经济组织应“因材施策”,运用不同的方法运营不同的资产类型,发展集体经济,具体如下:
(一)经营性资产公开竞标,保障资产保值增值
经营性资产主要集中在城中村、城郊村和经济发达村.产改前,这些村的集体资产由村委会代行管理,对其进行出租,但租金一般不高.老百姓对集体资产运营情况的关注度也不高.改革后,股份合作社的主要做法是将原有发包租赁合同到期的资产,经过公开竞标,提高资产的市场价值,增加农民的财产性收入.以登龙村为例.登龙村在1995年将代征安置地28亩蔬菜批发市场及周边铺面经过多次发包,最终以每亩5 000元,每3年按5％的比例递增,到2016年租金总额递增到200万元左右,合同在2016年10月31日到期.登龙村资产股份合作社抓住产改的契机,收回这28亩蔬菜场地及周边铺面,经多方协调决定委托一家公司公开向社会招投标,共有4家企业参加竞标,最终X公司以每年246万元,且每3年按5％递增的高价取得租赁权,并且每年需为登龙村老协支付8万元的慰问金.规定在开始动工前需支付2 000万押金,以抵御风险;规定承包期为19年,合同结束后,该企业的固定资产归属村集体.通过竞价招标后,2017年的租金比2016年提高了54万元.
(二)集体资源性资产和成员承包地共同“入股”,建立土地股份合作社
在大理市,2/3左右的村没有经营性资产,只有资源性资产,这类村被称为“纯农业村”.这类村尊重成员土地流转的意愿,将集体资源性资产当作“集体股”和集体经济组织成员的承包地当作“个人股”,共同入股,成立土地股份合作社.以银桥镇阳波村的做法为典型.阳波村此次改革中集体资源性资产的份额并未分配到每个成员,在现阶段,集体资源的收益归属集体经济组织所有,主要用于公益事业建设,其权利、义务及风险由全体股东共同行使与承担.若改革后,集体经济组织形成新的经营性资产或经营性资源,集体经济组织按“一人一股”配股.目前,该村的集体经济组织把机动田75亩按“一亩一股”标准按量做股,共75股为“集体股”.“个人股”的形成则是根据成员的意愿,将承包地1 126亩按照“一亩一股”入股,共有1 126股,并归集到户.“个人股”可依法继承、转让,但不得抵押和退股提现.目前,土地股份合作社流转集体机动地和组织成员的承包地,再统一出租给农业经营主体.股东目前每年每股可获1 3001 500元的固定分红,并逐年增加红利.由此看来,阳波村成立了土地股份合作社进行统一流转土地,将集体机动地和承包地很好的结合,降低了交易成本,也为农业适度规模发展创造了重要的条件.
从目前看,大理市集体经济组织的运营方式较之产改前有很大的进步,经营性资产的经营从“暗箱”交易走向公开的市场招标,引入了竞争机制,提高了资产运营效益.资源性资产的经营则把集体机动地和农户承包地联合入股,成立土地股份合作社,统一向农业企业流转土地,获得股份分红.这两种方式本质上均采取对集体资产进行“出租”,获得租金收益,集体经济组织没有以独立的市场主体发展产业,预期收益相对稳定、经营风险较低,但从长期来看,集体经济增长的空间不大.集体经济的“内源式”发展需要以产业为支撑,若没有产业很难实现集体经济可持续发展.产业项目收益较高,但风险较大,要求集体经济组织提高经营风险防范意识,建立风险保障机制［11］.在集体经济组织建立之初可采取较为保守的方式发展,待条件成熟之后再逐步发展产业.
四、结论与讨论
大理市集体资产产权制度改革经验富有特色,在“如何改”和“改革后如何实现集体经济可持续发展”问题上,探索出一条符合村情的改革路子,为云南省其他地区乃至西部地区的改革提供可资借鉴的经验.首先,在“如何改”问题上作出了清晰的回答.在集体资产产权制度改革这个系统工程中,大理市分步骤进行改革,坚持原则性和灵活性相结合.在改革过程中坚持尊重群众意愿,发挥农体作用,支持农民创新创造,把选择权交给农民,确保农民知情权、参与权、表达权、监督权,这是坚持的首要原则.在界定集体经济组织范围中,坚持不打乱原集体所有的界限;在界定集体经济组织成员时,坚持“以史为鉴”,照顾现实.同时,立足于大理市实际情况,不搞一刀切,因地制宜,采取灵活的改革办法.清产核资时采用简便易行、成本低的原值评估方法;巧设贡献股,因村而异,贡献股既可以与人口股相脱钩,也可以和人口股相联系,每个村的设置办法由村民代表大会自主决定;在现阶段,灵活的选择股权管理模式,创造性地提出了“贡献股实行静态管理、人口股实行动态管理”的动静结合管理模式;灵活确立集体经济组织的管理体制,有条件的村优先探索政社分离体制,条件不成熟的村实行“三驾马车”人员交叉任职的管理体制.其次,在“改革后,如何实现集体经济可持续发展”的问题,大理市根据资产类型,采取不同的运营方式.对于经营性资产,引入市场竞争机制,进行公开招投标,体现了市场价值,收益有较大的提高;对于资源性资产,创造性地把集体机动地和农户承包地联合入股,成立股份合作社,统一向农业企业流转,目前入股的农民获得最低的股份分红,赋予农民财产性收入.
总的来说,大理市集体资产产权制度改革中建立了新型的集体经济组织,明晰了集体资产的产权,提高了集体资产经营的效益,但也存在一些问题,一定程度上束缚了集体经济的发展.目前,最重要的问题是集体经济组织的法人地位在《中华人民共和国民法总则》2017年3月15日第十二届全国人民代表会议第五次会议通过了《中华人民共和国民法总则》,其中第3章第96条规定了“农村集体经济组织法人为特别法人”,第99条规定了“农村集体经济组织依法取得法人资格.上得到确立,但相关的权益尚无法律规定,从而影响了集体经济组织作为市场主体经营集体资产的进程.与此相联系延伸出两个主要问题:(1)集体经济组织暂时无法登记.大理市成立的股份经济合作社,因没有相关法律规定,工商部门不接受集体经济组织的登记注册.不到工商部门登记,无法和税务系统对接,难以发挥其作为独立市场主体的经营功能.(2)对税收政策尚无法律规定.2016年12月26日国务院出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,指出“农村集体经济组织承担大量农村社会公共服务支出,不同于一般经济组织,其成员按资产量化份额从集体获得的收益,也不同于一般投资所得,要研究制定支持农村集体产权制度改革的税收政策［12］.”但目前尚未出台具体的税收政策,税务部门把“集体经济组织”当作企业看待,税赋严重,新型集体经济组织的运行压力大,挫伤了集体经济组织发展农业相关产业的积极性,影响了集体经济的发展.国家应以《民法总则》及相关法律法规为基础,尽快出台《集体经济组织法》,对集体经济组织的权利与义务,以及与法人地位紧密相关的登记和税费政策等进行详细规定,创造良好的制度环境,使得集体经济组织有效运行,实现集体经济的可持续发展.
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