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摘 要：地方政府债券作为地方政府重要的融资渠道,是地方政府进行基础设施建设、缓解地方财政压力、履行政府职能的主要资金来源.本文分析美国地方债券的发行和风险控制经验,为我国地方债务的发展提供借鉴.
关键词：美国；地方债务；经验借鉴
2009年爆发的欧债危机引发了全世界对政府债务的担忧,而在此之前人们普遍认为经济持续向好的情况下不用担心政府的偿还问题,绝大多数主权国家也都没有意识到过于沉重的政府债务可能造成的严重后果.而在2016年3月,国际评级机构穆迪将我国的主权信用评级展望从“稳定”下调至“负面”,其理由之一就是我国政府不断上升的债务导致财政疲软；同月,标准普尔也因为同样的问题将我国的主权信用评级下调至“负面”.根据我国财政部的数据,截止2017年全国地方政府债务余额16.50万亿元,相比2016年增长了7.8%,相比2010年更是增加了50%.地方政府作为推动经济发展的中坚力量,承担着数额巨大的债务,这样一把“双刃剑”在拓宽政府资金来源的同时,也会带来政府财政负担和社会通货膨胀的风险.由于应对2008年金融危机而大力发行地方政府债券,我国地方政府对债务的依存度逐渐提高.
一、我国地方政府债务的现状分析
国家审计署目前只在2011年和2013年对全国地方政府的负债情况进行了全面审计,第一次审计范围只覆盖到了省、市、县政府,2013年的第二次审计扩大到了、省、市、县、乡镇五级政府,对审计项目做了进一步细化.根据国家审计署的数据,至2013年6月,我国地方政府债务余额已经增加到17.89万亿元,相比第一次审计数据,三年来的年均增长率达到了22.8%.
1. 中国地方政府债务的结构分析
表1显示了我国各级地方政府在2013年具体的负债情况,其中政府有偿还责任的负债比重1表示该部分负债占该级别政府自身负债的比重,比重2表示该部分负债占全国地方政府有偿还责任总负债的比重；政府或有负债中的比重1、比重2与此同理.
从表1可以看出,我国政府有偿还责任的负债中,市级和县级比重最高,所属部分在全国总量中占到了44.5%和36.35%,最低的是乡级政府,只占到了2.82%.市、县政府成了我国地方债务的主务人,这主要是因为我国市、县两级政府承担了主要的城市建设任务,市级政府理应获取相应的资金支持.但是在财政收入和税源方面,市、县两级政府并没有拥有对等的收入,事权和财权不对等的矛盾越来越突出,地方政府只能依靠举债来维持政府支出.
2. 中国地方政府债务存在的问题
我国地方政府债务最突出的特征就是规模巨大,地方政府的债务在2008年金融危机之后增长迅速,同时从这一年开始地方政府的债务问题受到了政府和社会的广泛关注,财政部、审计署,包括银行和其他金融机构在内都对地方政府的债务进行了统计,但由于口径不一导致统计数据差别很大,现在普遍被接受的是2013年国家审计署所公布的结果.
由于《预算法》的约束,地方政府为了解决融资难的问题只能通过多种借债主体和借债形式来绕开法律的规定.从国家审计署的报告中可以看出,地方政府通过成立融资平台公司、地方政府机构、公共事业单位等进行举债.而其中债务量最大的融资平台公司其实是一个鱼龙混杂的公司的统称,实际的出资机构也是非常混乱,并且由此形成诸多的担保债务,此类债务具有较强的隐蔽性.而且地方政府并不是由统一的部门举债,而是由不同的事业单位和政府部门举债,地方政府债务主体多元化,各主体为了规避法律规定都会遮掩目的,透明度差,我国地方政府的债务规模究竟有多大,谁也说不清楚.同时政府举债规模的急剧上升是在2008和2009年,使得债务的偿债时间比较集中,偿债率较高,加上政府的借款大多来自银行,集中的到期还款压力除了给政府带来困难,还会对银行的经营带来风险.
二、美国地方政府债券的发行情况
1. 美国地方政府债券发行规模及存量情况
1990年以来,美国地方政府债券的发行规模不断增加.2016年全年美国共发行了4458亿美元的市政债券,发行量创下十年来的最高水平,占美国全部债券品种发行总量的6.5%；截止当年第三季度,余额为3.83万亿美元,占美国各类存续总量的9.4%,占美国GDP总量的比例为21%.美国市政债券分为一般责任债券、收益债券和产业发展债券,其中收益债券占比在60%~70%之间,一般责任债券在25%~40%之间.从发行期限看,美国市政债券平均期限均在15年以上,期限较长.
2. 美国地方政府债券分类及发行体系
相对于其他国家,美国市政债券有着完善的发行体系：地方政府发行人出售债券,一级市场与二级市场的投资者购买债券,保险公司承保一定比例的债券,证券从业人员对债券进行评级、研究、承销和交易,并提供咨询服务,市场化程度高.虽然美国市政债券的发行主体也比较广泛,但是由于联邦和各州完善的法律监管体系,市政债券在发行时必须在准备阶段雇佣法律顾问以保证项目的合法性,并起草发行说明书；在信用评级、保险和批准阶段,要公示债券的发行细节,聘请信用评级机构进行信用评级,通过保险公司承保进行信用增级,并提交立法机关审批；在最后的销售阶段,发行人要在发行的前几周通过媒体向公众和机构投资者推荐本次将要发行的债券,在债券发行之后债务人也有义务按照信息披露规定定期披露经审计合格的财务报表及相关重要事项.
三、美国地方政府债务的管理
1. 严格的法律法规
美国的法律法规明确规定,市政债券的发债主体是州以及州以下地方政府或公共部门,这些公共部门包括很多从地方政府中分离出来的公共事业和开发机构,比如医院、工业园区、学区等,在发行市政债券之前,通常都要得到纳税人的批准.比如,加利福尼亚州的法律就明确规定,政府如果想要发行一般责任债券,就必须得到本州三分之二及以上的选民同意.同时法律还规定,政府必须对债券的发行用途和发行规模做出详细说明,并要求其筹集的资金只能用于公共项目.在法律约束方面,政府和公共部门在发债过程中必须要有律师或律师事务所出具的律师意见书,明确政府和公共部门得到法律的授权；在市场约束方面,美国发达的二级市场为债券提供流通渠道的同时,也为债券的风险控制带来了更高的要求,为了使债券保持足够的流动性,政府必须拥有足够的偿债能力,避免债券违约率提高使得评级下降,进而提高融资成本.
2. 规范的信用评级
如前文所述,得益于成熟发达的二级市场,美国拥有世界上最著名的三家信用评级机构：标准普尔、惠誉和穆迪,并且三家公司都是私营企业.为了提高投资者对市政债券的了解和信任,美国政府引入上述第三方评级机构对债务人偿还债务的能力以及违约的可能性进行评估,并评定债券的信用评级,而信用评级意味着投资者所承担风险的大小,也就决定了债券在市场上的需求和政府的融资成本.独特的债券保险制度又是美国市政债券提高信用评级最快的方式,其原理和普通保险类似,债券发行人为其发行的债券向保险公司投保,并支付保费,发行人不能按时偿还本息时由保险公司承担偿付义务.通过这种方式,地方政府将债券的风险转嫁给了保险公司.这种制度一方面可以提高债券的偿付能力和交易的流动性,同时还可以降低发行成本,促进小型债券的销售.
3. 完善的信息披露
由于市政债券的投资者大多数为个人投资者,所以政府十分注重市政债券在二级市场信息披露的质量、时效性和效率.美国证券交易委员会（SEC）在1989年通过修订《证券法》进一步提高了市政债券信息披露的要求.此后在1990年、1995年、2008年和2010年不断对该法规进行修订,完善和扩大信息披露的内容,向投资者提供可能影响其购买债券价值的信息.此外,美国还有包括政府财务官员协会在内的市政债券行业的自律性组织,他们也会制定相关文件指导信息的披露.
4. 灵活的偿还机制
美国的市政债券都采用期中偿还法,具体方法包括以下三种：
（1）发行人可以按照合同的规定,在到期日之前部分或者全部偿还其所购买的债券,但债券提前赎回的相关条件会在发行说明书和债权凭证中列明,该方法成为有选择的提前赎回.
（2）偿债基金提前赎回是指政府通过自己设立的偿债基金在债券的宽限期过后,逐年的按照面值或市场在二级市场上回购债券.
（3）当发生比如债券利息突然被征税使得投资者利益受损、突发情况使得债券担保财产遭受损失和债券发行人资金超额等情况时,政府可以决定提前赎回债券,即特别提前赎回.
四、美国地方政府债务对我国的借鉴
1. 完善法律法规
相比较美国不断修改、完善的法律体系,我国目前还没有明确的关于地方债券发行的相关法律,只有在2011年国家推动市政债券发行试点时财政部下发的《2011年地方政府自行发债试点办法》.从美国的经验来看,一套完善的法律体系将会很好的约束地方政府债券的发行、资金使用和信息披露.我国应在现有的《预算法》和《证券法》的基础上,进一步修改添加关于地方债券的相关内容.
2. 重视信息披露
应该由相关部门制定统一的统计口径并指定专门的机构每年对地方政府债务进行审计,并在年初的人大报告中公布预算内、外的资金使用情况和债务审计结果,而不是由不同的部门依据各自不同的标准给出相差很大的结果.同时对于发行的地方政府债券,应当及时充分地披露相关项目的财务信息,不得隐瞒虚报,这不仅是对地方政府进行约束,更是为债券信用评级提供充足的信息.
3. 发展信用评级制度
目前,我国地方政府债券的评级制度还处于探索阶段,需要鼓励第三方评级机构积极参与到地方政府债券的信用评级中来,在重视信息披露的基础上为评级机构提供信息支持,这样信用评级也可以为专业的风险研究提供帮助,形成良性循环.
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（作者单位：1. 上海大学；2. 华东政法大学）
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