生态损害救济中环保组织的定位和功能以几个典型环境公益诉讼案件为切入点,该文是公益诉讼有关论文怎么撰写和公益诉讼和生态损害救济和定位方面本科毕业论文范文.
公益诉讼论文参考文献：
摘 要：从目前我国生态损害救济法律实践来看,环保组织主要通过民事公益诉讼的方式追究生态损害责任人的责任.在此过程中,环保组织常常混淆环境行政义务与环境民事责任,借助司法程序与审判机关一起替代环境监管部门进行环境执法.这种现象产生的主要原因是我国环境公益诉讼立法顺序颠倒和环境司法权过度扩张.生态损害救济中,环保组织应当定位为“监管者的监督者”,主要功能应当是监督环境监管部门履职和协助司法机关追责.环保组织回归原本的定位、发挥应有的功能,需要完善我国的环境公益诉讼制度和明确环境执法与环境司法的界限.
关键词：生态损害救济；环保组织；公益诉讼；定位；功能
中图分类号：ＤＦ４６８ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００２－３２４０（２０１７）１０－０１０５－0５
近段时间,环保组织通过提起公益诉讼参与生态损害救济的报道不断见诸各类新闻媒体,如“自然之友和福建省绿家园环境友好中心诉谢知锦等四人破坏林地民事公益诉讼案（以下简称谢知锦等破坏林地案）”、“中华环保联合会诉山东德州晶华集团振华有限公司大气污染民事公益诉讼案（以下简称振华公司大气污染案）”和“重庆市绿色志愿者联合会诉湖北恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司水库污染民事公益诉讼案（以下简称矿业公司水库污染案）”,等等①.生态损害救济中,环保组织是不是只有民事公益诉讼这条司法路径可选择？环保组织在生态损害救济中的定位如何,应当发挥怎样的功能？这些问题值得我们探讨.
一、环保组织定位不当与功能扭曲的个案表现
通过分析谢知锦等破坏林地案、振华公司大气污染案和矿业公司水库污染案三个典型案例的诉讼请求,可以管窥环保组织在生态损害救济中定位不当与功能扭曲.
(一)混淆环境行政义务与环境民事责任
在谢知锦等破坏林地案中,自然之友和福建省绿家园环境友好中心向法院提出了四项诉讼请求,其中第一项诉讼请求为“请求法院判令四被告在三个月内清除南平市延平区葫芦山砂基洋恒兴石材厂矿山采石处现存工棚、机械设备、石料和弃石,恢复被破坏的２８．３３ 亩林地植被”；第二项诉讼请求为“四被告不能按第一项请求三个月内恢复林地植被的,赔偿生态环境修复费用１１０．１９ 万元,由第三人用该款组织恢复林地植被”.无论根据林地保护的相关法律规定①,还根据矿山地质环境保护的相关法律规定②,“恢复被破坏的林地植被”（包括清除林地上的工棚、设备、石料和弃石,补种树木等）是采矿人应承担的行政法律义务.采矿人不履行恢复林地植被的义务,应当由环境监管部门通过行政执法的法式强制其履行或者采取替代履行的办法由采矿人承担恢复植被的费用.
在振华公司大气污染案中,中华环保联合向法院提出了五项诉讼请求,其中第一项诉讼请求为“被告立即停止超标向大气排放污染物,增设大气污染防治设施,经环境保护行政主管部门验收合格并投入使用后方可进行生产经营活动”.无论是大气污染物的达标排放,还是建设大气污染防治设施,都是企业应当承担的大气污染防治法律义务.③对于企业违反大气污染防治法律义务的行为,应当由环境保护行政主管部门通过环境行政执法的方式促使其履行；当违法企业不履行行政机关作出的行政命令或者行政处罚时,环境保护行政主管部门可以申请人民法院强制执行.
在矿业公司水库污染案中,湖北恩施建始磺厂坪矿业公司未建成水污染防治设施、未按要求修改项目可行性研究报告、未申请补充环评就开始生产,并且将生产废水和尾矿未经处理就排入附近的自然洼地,导致重庆巫山县千丈岩水库受到污染.针对磺厂坪矿业公司的污染行为,重庆市绿色志愿者联合会向法院提出了五项诉讼请求,其中第一项诉讼请求为“判令被告停止侵害,停止侵害的方式为不再生产或者生产不能造成再次污染.对今后可能出现的污染地下溶洞水体和污染水库的风险重新作出环境影响评价,根据环评结论,作出是否搬迁的裁判”.建设并正常运转水污染防治设施、达标排放污水都是企业应当履行的环境行政义务④.根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十六条的规定,可能造成重大环境影响的建设项目应当进行全面的环境影响评价,并且建设单位应当实施环境影响报告书以及环境影响评价文件审批部门审批意见中提出的环境保护对策措施.在该案中,磺厂坪矿业公司生产不造成再次污染的关键是建设并正常运转水污染防治设施,实施环评报告和环评审批意见中提出的环境保护对策措施,而这些正是其应当履行的环境行政义务.
此外,上述三个案例中环保组织除了要求被告停止违法行为、恢复生态以外,还提出了生态损害赔偿、赔礼道歉的诉讼请求.损害赔偿和赔礼道歉属于民事责任的范畴,但是否应当由环保组织提起是另外需要讨论的问题.
(二)借助司法程序与审判机关一起替代环境监管部门进行环境执法
一般来说,当责任人不履行环境保护义务而可能造成或者造成生态损害时,环境监管部门有权力也有义务通过责令停止违法行为、责令限期建设配套设施、责令限期治理、责令补种、责令恢复原状等行政命令的方式,预防生态损害的发生和防止损害的进一步扩大.当责人不履行行政命令也不在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼时,环境监管部门可以根据权限自行或者向法院申请强制执行；或者代责任人采取补种、恢复原状等措施并由其承担代履行费用.也就是说,通过环境执法程序,环境监管部门有权力、义务和方法促使生态损害责任人履行停止侵害、排除危害、恢复原状的义务.
而环保组织以提起环境民事公益诉讼的方式,请求法院判令生态损害责任人“恢复被破坏的林地植被”、“停止超标向大气排放污染物,增设大气污染防治设施”、“不再生产或者生产不能造成再次污染”和“重新作出环境影响评价”,在法理上混淆了环境行政义务与环境民事责任,事实上与审判机关一起替代环境监管部门履行环保职责.在谢知锦等破坏林地案中,林业部门和国土资源部门对林地和矿山的保护以及被破坏林地植被的恢复负有监管职责；在振华公司大气污染案中,环境保护行政主管部门对企业的大气污染防治负有监管职责；在矿业公司水库污染案中,环境保护行政主管部门对企业的水污染防治和建设项目环境影响评价负有监管职责,而这些职责最终都以法院裁判当事人承担民事责任的方式实现了.
环保组织作为环境治理体系中的一方,主要功能原本是监督环境监管部门履行环保职责,结果却将矛头指向企业,借助司法程序与审判机关一起替代环境监管部门进行环境执法.
二、环保组织定位不当与功能扭曲的原因分析
从目前我国生态损害救济法律实践来看,环境公益诉讼相关立法顺序颠倒以及环境司法权的过度扩张,是环保组织定位不当与功能扭曲的主要原因.
(一)环境公益诉讼立法顺序颠倒
近年来,环保组织在生态损害救济领域非常活跃,一方面是由于生态损害时有发生、发现,有救济的必要；另一方面是其提起环境民事公益诉讼有了明确的法律依据.
《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条有关公益诉讼的规定使环保组织提起民事公益诉讼有了直接的法律依据,但该法并未明确怎样的环保组织才有提起环境民事公益诉讼的资格.修订后的《中华人民共和国环境保护法》第五十八条明确了可以提起环境公益诉讼的“社会组织”的条件,但该法并未指明“污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为”仅指民事行为,还是包括行政行为.《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼解释》）,将环保组织提起环境公益诉讼的范围限定为环境民事公益诉讼.
《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《试点决定》）,“授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点”.结合最高人民检察院公布的《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《试点方案》）,我国开始试点行政公益诉讼,其环境行政公益诉讼是试点期间的重点.《试点决定》和《试点方案》将能够提起环境行政公益诉讼的主体限定为人民检察院,而将环保组织排除在外.
仅具有提起环境民事公益诉讼的资格而无权提起环境行政公益诉讼的立法现状,使环保组织无法通过环境行政公益诉讼来督促环境监管部门履行环保职责,只好将矛头指向企事业单位和其他生产经营者等私主体,通过环境民事公益诉讼借助司法权力促使相关私主体救济生态损害.在此过程中,本应积极履行环保职责维护环境公益的环境监管部门却成了旁观者,本应恪守司法谦抑的法院却不得不主动承担维护环境公益的行政职能.实际上,环境公益诉讼立法的重点应当放在行政公益诉讼领域,赋予环保组织提起环境行政公益诉讼的权利,从而有效地督促环境监管部门履行环保职责,以预防生态损害的产生和及时修复受损的生态环境.[１]
(二)环境司法权过度扩张
我国设立环境民事公益诉讼制度,旨在借助司法力量处理事实清楚、损害明确且环境监管部门难以解决的生态损害案件,以救济生态损害,维护环境公共利益.由于现行相关法律规范没有明确界定“环境公共利益”内涵,也没有具体规定“环境公共利益损害”标准,导致环境民事公益诉讼适用的范围模糊不清,面临着“环境公共利益问题的科技性”、“易遭受异议”和“易遭受道德风险”等多方面的挑战.１２]
为应对环境民事公益诉制度面临的挑战、更好发挥人民法院在环境民事公益诉讼中的作用,最高人民法院通过《环境民事公益诉讼解释》《全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》和《贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》等司法解释和规范性文件强化了人民法院在环境民事公益诉讼中的作用,使其在环境民事公益诉讼中居于主导地位.同时,法院系统加快了环境资源专门审判机构的建设①,但许多环境资源专门审判机构不同程度地陷入“等米下锅”的窘境.为避免环境公益诉讼案件“零受案”的尴尬,不少环境资源专门审判机构主动联系环保组织,并协调检察、环保等机关促成环境公益诉讼.[３]
通过规范扩权和组织建设,人民法院在环境民事公益诉讼整个过程中居于绝对的主导地位.无论是诉讼的提起,诉讼请求的确定、证据的收集,还是原告自认的限制、原被告之间协议的达成、法律责任的承担,无不在法院的主导下.表面上模仿民事诉讼程序的环境民事公益诉讼制度,“其内核却是行政执法程序：环保公益组织扮演‘人’的角色,将案件提交司法机关,司法机关负责推进整个程序,‘纠问’被告,并依托行政资源全程指导和参与环境修复工作.”[２]在司法权过度扩张下,环保组织迷失在法院主导的环境民事公益诉讼当中.
此外,环保组织定位不当与功能扭曲的另外一个原因是,环保组织为了谋求自身的生存和发展需要通过提起公益诉讼扩大知名度和影响力,以获得更多的社会关注和资金捐助.
三、环保组织的应然定位与功能
从理论上探明环保组织的应然定位与功能,是生态损害救济实践中环保组织回归原本定位、发挥应有功能的前提和基础.
(一)环保组织的应然定位
从理论上讲,环保组织代表环境公共利益具有一定的正当性：其一,从性质上来看,环保组织不以营利为目的,且具有环境保护专门知识和相对的独立性；其二,从公共利益的构成来看,公共利益具有多样性和多层次性,公共利益的代表者也需要多元化；其三,多样多层次的公共利益需要多元途径或者机制来保护,在行政机关之外还需要司法机关、社会组织和公民个人的参与.[４]但是,环保组织并非环境公共利益的唯一代表者,且相较而言,行政机关作为环境公共利益的代表者更加具有正当性：其一,根据公共信托理论,全体公民为了更好的利用和保护环境资源,将其作为一种信托财产交给国家代为管理,而国家又在实践中将其交由各级各类行政机关管理；其二,行政机关或由直接选举产生,或由立法机关产生,其行为必须遵循法律,受到立法机关意志的约束,同时受到司法机关的监督.其三,行政机关拥有强大的行政权力、掌控主要的社会资源,具备环境治理方面的专业知识和能力,在环境公益维护上具有独特的优势.因此,行政机关在维护环境公共利益、救济生态损害领域应居于主导地位.
作为环境公益代表者和生态损害救济主导者的环境监管部门,有可能因地方党政领导的干预和工作人员徇私枉法等原因不严格执行环境法律、不积极追究生态损害责任人的责任,从而使生态损害得不到及时有效地救济.这就需要从外部加强对环境监管部门执行环境法律和救济生态损害工作的监督.除人大监督、司法监督之外,环保组织应当成为监督环境监管部门履职的重要力量,因为环保组织具有代表公益的正当性、性质上的非营利性、地位上的独立性以及具备环境保护专业知识等特点和优势.也就是说,环保组织应当将自身定位于“监管者的监督者”,而非生态损害救济的主导者,主要通过监督环境监管履行环保职责而非提起民事公益诉讼参与生态损害救济.
(二)环保组织的应然功能
环保组织是以保护环境公益为宗旨的非营利性社会组织,理论上凡是有利于保护环境公益、救济生态损害的领域其都应发挥应有的作用.尽管环保组织定位于“监管者的监督者”,其主要功能应当是监督环境监管部门履职,但这并不意味着环保组织只有这一项功能.
除监督环境监管部门履职外,环保组织还可以通过以下方式参与环境公益保护和生态损害救济：一是,开展环保知识和环境法律的宣传,提高企业和公民的环境保护意识和环境法律知识,以减少环境违法行为和预防生态损害发生；二是,违法行为,当发现损害生态环境的违法行为时,环保组织可以向环境监管部门进行,并协助环境监管部门进行环境执法；三是,作为支持起诉人,当“法律规定的机关”提起环境民事公益诉讼时,环保组织可以作为支持起诉人,协助其追究生态损害责任人的责任；四是,提起环境民事公益诉讼,当“法律规定的机关”没有提起环境民事公益诉讼,且经督促仍然不起诉时,环保组织可以提起环境民事公益诉讼,以追究责任人的责任,救济受到损害的生态环境.
当然,在生态损害救济中,环保组织的应然功能主要是监督环境监管部门履职和协助司法机关追责.
四、环保组织回归原本定位与功能的路径
在生态损害救济实践中,环保组织回归原本定位与功能,需要完善环境公益诉讼制度和明确环境执法与环境司法的界限.
(一)完善相关立法,发展环境公益诉讼
现行有关环保组织提起公益诉讼的法律规范,赋予了环保组织提起民事公益诉讼的资格,但并没有明确规定“法律规定的机关”与“有关组织”二者在提起环境民事公益诉讼的先后顺序.“法律规定的机关”比环保组织更具有代表环境公共利益的正当性,在生态损害案件中其应当成为第一顺位的原告.只有当“法律规定的机关”怠于追究生态损害责任人的民事责任,经“有关组织”督促仍然不起诉时,环保组织提起环境民事公益诉讼才具合理性.也就是说,要通过立法规定环保组织提起民事公益诉讼的前提条件：只有在法律规定的机关没有提起环境民事公益诉讼,且经督促仍然不起诉时,环保组织才能提起环境民事公益诉讼.
为了避免“法律规定的机关”怠于履行环境监管职责,利用公益诉讼制度借助司法权力进行环境执法的问题,应当限制环境民事公益诉讼请求的范围.根据《环境民事公益诉讼解释》第十八条的规定,环境民事公益诉讼的“原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任”.实际上,“停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状”在生态损害救济实践中具有环境行政义务属性.生态损害责任人不履行上述义务将导致环境公共利益持续或者进一步受到损害,而保护环境公共利益是环境监督管理部门的基本职责.应当由环境监管部门通过环境行政执法的方式促使生态损害责任人履行上述行政义务,而不应由环保组织通过提起环境民事公益讼诉借助司法权力的方式,迫使生态损害责任人以承担民事责任的方式实现生态损害的救济.也就是说,以环境民事公益诉讼的方式追究生态损害责任人责任、救济生态损害,应当将诉讼请求限定为“赔偿损失、赔礼道歉”.
“公益诉讼的本质属性即为私权对公权的制衡”,[５]赋予环保组织提起环境行政公益诉讼的资格才是完善环境公益诉讼制度的重点.《试点决定》授权试点省市的检察机关可以对“生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼”,但该授权决定的试点期限仅为两年、授权的对象仅为检察机关.以法律的形式明确规定环保组织提起环境行政公益诉讼的资格,可以为生态损害救济中环保组织回归原本定位、发挥应用功能提供制度基础,使其从环境监督管理部门的“盟友”回归为“监管者的监管者”,即从用司法手段代替环境监管部门执法到用司法手段监督环境监管部门执法.
当然,环保组织提起环境行政公益诉讼也应遵循一定的前提和条件.生态损害救济中,只有当环境监管部门不履行法定职责,且负有监督职责的检察机关也怠于提起环境行政公益诉讼时,环保组织才可以向人民法院提起环境行政公益诉讼.换句话说,通过各种途径督促行政机关运用行政权力救济生态损害,应是环保组织的首选.
(二)防止环境司法权过度扩张,明确环境执法与环境司法的界限
行政权本质上是管理权,具有主动性；而司法权本质上是判断权,具有被动性.[６]在环境保护领域,行政管理权主要是对环境利用行为的“禁限与许可”,其主动性表现在事先制定科学合理的生态环境保护与利用规划,实时督促环境利用行为人遵守法律、履行环保义务,及时惩处违法行为、救济生态损害；司法判断权是对环境纠纷依据事实和法律进行是非曲直的判断,其被动性表现在不告不理,没有当事人的请求不主动干预,通过事后的裁判救济权利、惩治违法.[７]行政权与司法权的上述本质区别,决定其在生态损害救济中的功能各异.
尽管环境司法权的扩张在一定程度上弥补了我国环境行政执法不足,客观上促进了环境公益的保护,但这种做法只能是权宜之计、不可持续,因为司法权的扩张“不仅使法院在解决涉及复杂的科学和经济争端之政策问题方面的能力处于紧张的极限状态,而且让法院承担全面的制定社会和经济政策的责任,是与我们所普遍接受的宪法预设完全相悖的”[８].司法权的扩张“极易引起行政权和司法权在环境法治内部的地位和比重发生较大变化,可能危及环境法治下行政权和司法权的合理分工与权力平衡,破坏二者之间的适当角色与关系”.[２]生态损害救济中,司法缺位与司法越位都不可取,司法缺位使环保组织的监督功能缺乏司法保障,司法越位使环保组织的监督行为转变为替代行政机关的执法行为.环境执法与环境司法的良性互动,应当“坚持司法有限原则,尊重行政机关的首次判断权和自由裁量权”,应当遵循“充分发挥环境行政部门的主力军作用”和“突出司法作为环境保护最后防线的职能”的基本思路.[９]
环境监管部门的主力军作用体现在：通过严格执法尽量预防和减少生态损害的发生；一旦发生生态损害立即行使行政权力责令责任人停止侵害行为、排除危害并及时修复受损的生态环境；当生态损害责任人不愿意或者没有无力排除危害、修复受损生态环境时,环境监管部门代其排除危害、修复生态环境并强制其承担相关费用.
司法机关的最后防线职能表现在：检察机关发现环境监管部门存在“违法行使职权或者不作为”时,向其提出检察建议“督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责”；检察机关针对经督促仍然“拒不纠正违法行为或者不履行法定职责”的环境监管部门,依法向人民法院提起环境行政公益诉讼；审判机关通过审理环境民事公益案件促使生态损害责任者承担“赔偿损失、赔礼道歉”的民事责任；审判机关通过审理环境行政公益案件促使环境监管部门纠正违法行为或者履行法定职责；审判机关通过*环境监管部门申请的强制执行案件,协助其行使环境监督管理权力,促使生态损害责任人履行“停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状”的环境行政义务.此外,对于生态损害赔偿金额的磋商、生态修复方案的执行以及生态损害赔偿金的使用等,司法机关也应当进行监督.
结语
目前,环保组织提起环境民事公益诉讼过热、司法机关参与生态损害救济过深不是正常现象,反映出环境监管部门履职不到位、环保组织功能错位和司法机关权力越位,既不利于及时有效的救济生态损害,也是对司法资源的巨大浪费,还将鼓励环境监管部门的懒政.环境监管部门应当通过公权力的行使来主导生态损害救济,司法机关主要通过依法行使监督权和审判权督促环境监管部门依法积极履职,而环保组织主要起到监督环境执法和协助环境司法的作用.
参考文献
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[３] 陈亮．环境公益诉讼“零受案率”之反思[Ｊ]．法学,２０１３（７）：１２９－１３５．
[４] 张牧遥．检查机关支持公益诉讼制度新论———以新公共管理论为视角[Ｊ]．内蒙古社会科学（汉文版）,２０１５（５）：９２－９８．
[５] 黄锡生．环境公益诉讼制度的类型界分与功能定位[Ｊ]．现代法学,２０１５（６）：１０８－１１６．
[６] 孙笑侠．司法权的本质是判断权———司法权与行政权的十大区别[Ｊ]．法学,１９９８（８）：３４－３６．
[７] 林莉红．行政权与司法权关系定位之我见———以行政诉讼为视角[Ｊ]．现代法学,２０００（２）：５５－５８．
[８] 美理查德·斯图尔特,沈岿．美国行政法的重构[Ｍ]．北京：商务印书馆,２００２．
[９] 江必新．论环境区域治理中的若干司法问题[Ｊ]．人民司法,２０１６（１９）：４－１０．
［责任编校：唐鑫］
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