论行政问责的责任和归责原则,本文是关于行政问责相关论文如何写与归责原则和行政问责和责任相关在职开题报告范文.
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摘 要： 行政问责所问责任是对行政官员行政失职行为所追究的行政法律责任,具有第二性责任、惩罚性责任和对内责任的特征.行政问责原则是问责规则制定主体基于某种价值取向而确定的追究责任的依据或者标准.行政问责应当以过错原则为核心归责原则,但判定过错时,允许采用违法、违规原则和过错推定原则作为补充性的客观过错归责原则.结果原则因其重重弊端,禁止单独适用.过错原则适用时,一般以“明显不当”为原则,特殊情况下以“一般过失”为原则.
关键词： 行政问责；问责责任；归责原则；过错原则
自2003年以来,行政问责热度持续不减,不仅从到地方出台了大量的问责文件,而且问责个案也呈上升趋势.但是,遍观现有执政党文件、行政规章和行政规范性文件有关问责的规定,以及实践中的问责案例,不难发现,无论是规范文本还是问责实践,在问责对象、问责范围、问责程序、问责形式等上都存在不同程度的混乱.而这种混乱与行政问责的归责原则不清直接相关.就学术研究而言,尽管大量研究文献对行政问责给予了倾情关注,但在行政问责问的是何种责任等问题上都没有达成共识,对在行政问责制中处于核心地位的归责原则的研究更是相当薄弱.①有鉴于此,本文试图对行政问责中的责任及其归责原则进行初步探讨,以期抛砖引玉.
一、 行政问责的概念与问责责任的特性
关于行政问责的概念,目前学界界定不尽相同.这种状况源于对行政问责的各种要素（主体、对象、范围、责任类型、形式、程序等）的理解差异.②基于这种理解差异,学界大致形成了广义和狭义的两种概念.广义的指行政问责主体（包括人大、司法机关、行政机关、社会等）以各种形式追究行政机关及其工作人员各种失职行为责任的活动和制度.狭义的指行政上级以刑事责任、民事责任以外的形式对下级行政官员失职行为进行问责的活动与制度,是行政机关内部的一种监督活动和制度.狭义概念目前为主流.
问责责任为何种责任,行政问责语境中的学术观点可谓五花八门,不一而足,认为问责责任是“领导责任”、“政治责任”、“职务责任”、“法律责任”、“道德责任”、“行政责任”、“纪律责任”、“对的责任”、“违宪责任”等的都有.这使问责责任简直就像一团迷雾,难以揭开其神秘的面纱.不过,通过比较、综合分析各种观点,以及现有问责规范文本,可以大致梳理出问责责任的一些基本特性.对这些特性的分析,有助于探讨归责原则问题.这些特性大致包括：
第一,行政问责的责任是第二性责任.责任一词在现代汉语中有两层意思：一是分内应做之事；二是没有做好分内应做的事,因而应当承担的过失.③比如,抚养孩子是父母的分内之事,这第一层含义（第一性）的责任.如果父母不尽抚养义务,会受到邻里或者社会的谴责,这种谴责就是第二层含义上（第二性）的责任.第一性责任在行政法中往往表述为“职责”（对行政主体而言）或者“义务”（主要对相对人而言,有时也针对行政主体）,在民法中往往表述为“义务”.第二性责任则往往表述为“责任”.责任一词的这两层含义可以从英文中的对应词Responsibility和Accountbiblity反映出来④.在行政问责的语境中,责任显然不是第一性意义上的行政职责,而是违反行政职责所应当承担的责任.
第二,行政问责的责任是行政责任中的对内责任,是行政官员承担的责任.行政责任在行政学与行政法学理论中有不同含义.行政学中的行政责任有时指第一性责任,有时指第二性责任.在行政法学理论中,行政责任通常指第二性责任,指法律责任中区别于刑事责任、民事责任、违宪责任的责任形式.而作为第二性责任,行政责任有广义和狭义的两种,广义的指行政法律关系主体因为违反行政法规范而承担的责任,狭义的仅指行政主体违反行政法规范应当承担的责任.狭义的行政责任又包括对外责任和对内责任两种基本类型,对外责任指行政主体因侵犯相对人权利而对相对人承担的责任（目前在我国主要是行政赔偿责任）,对内责任指行政官员对行政主体承担的责任.对内责任或因行政失职引起,或因行政失职侵权（即造成对相对人的损害）引起,因侵权引起的问责表现为追偿和追惩.
第三,行政问责的责任是一种惩罚性的责任.问责责任与民事侵权责任和对外行政侵权责任不同,后两者是补偿性责任,即侵权责任人承担责任是为了实现对受害人损失的补偿,而问责责任是对责任人失职行为或者失职侵权行为进行惩罚或者制裁,不是为了补偿.在惩罚性这一点上,问责责任与刑事责任和行政处罚责任类似.
第四,问责责任在形式上是法律责任、党纪责任和纪律责任（处分）的混合.法律责任是基于法律明确规定产生的责任,是法律规定的责任人承担第二性责任的各种具体制裁形式的抽象概括.⑤法律责任包括刑事责任、民事责任、行政责任和违宪责任,在行政问责中仅指行政责任,严格地说指行政法律责任.党纪责任则是基于执政党文件规定产生的各种制裁形式.纪律责任特指基于行政规范性文件规定的制裁形式.现有规范文本充满了“引咎辞职”“责令辞职”“停职检查”“免职”“开除党籍”“暂扣执法证”“取消评先资格”“责令公开道歉”等各种责任形式规定.这些规定来源于上述法源性或者非法源性文件,从而使问责责任形式出现混合.
第五,问责责任在内容上是多种责任的集合,但可归结为行政失职责任.根据现有规范文本,问责责任在内容上大致可以梳理归纳为两大类：（一）违法、违规、违令、违德责任.包括：违法行使职权；不履行法定职责；违反或者不执行政策规定；违反或者不执行上级指令；违反社会公德、家庭*道德、行政*道德等.（二）失当责任.包括：决策失误；用人失察、失误；监管失管、失监；迟延履责；履职手段不当；执行政策或者上级指令不力等.上述责任,均为对某种先定第一性责任的违反所应承担的责任.第一类是对官员履职应当遵纪守法、遵令、守德义务的违反所承担的责任,第二类则是对官员勤勉履职义务的违反所承担的责任.由于两类责任均属于履职行为或者与职务相关（如违德）的行为产生的责任,可以概括为失职责任.其中第二类中的决策失误、用人失察失误、监管失管失监大多指向领导,故可以“领导责任”概括.第一类中的违德行为则可以“道德责任”概括.第一类违法、违规问责规定中有对犯“路线错误”或者“立场错误”问责的规定（如根据2015年7月出台的关于《推进领导干部能上能下若干规定》,不能在思想上政治上行动上同党保持高度一致的,职务必须及时予以调整）,具有鲜明的政治色彩,故可以“政治责任”概括.
综上分析,学术研究中关于问责责任的观点均在某一角度揭示了问责责任的特征,都有一定道理.但有些观点存在分类混杂、角度重叠的不足,或将形式意义上和内容意义上的混为一谈（如将道德、政治、法律、行政责任并列为行政问责责任）,或将第一性责任与第二性责任混为一谈.本文认为,从内容上看,因道德责任、政治责任、领导责任均可涵盖在“行政失职责任”中,问责责任可以定位为“行政失职责任”.从形式上看,如果将执政党文件视为学界所谓“软法”,并且将非法源性的规范性文件视为对软法和行政规章的细化规则,那么,行政问责所追究的责任是以各种行政惩戒为形式的行政法律责任.因此,结合学术界对行政问责的狭义理解,本文将行政问责界定为：行政机关对行政官员失职行为追究行政法律责任的制度与活动.研究归责原则时,应当针对失职责任,并紧紧扣住问责责任的“第二性责任”、“对内责任”和“惩罚性责任”三大特性来展开.
二、 归责原则的涵义、地位与原则确定和适用应当考虑的因素
何为归责原则？学界有不同理解和表述.在民法领域,王利明教授先认为：“侵权行为法的归责原则就是在行为人的行为和物件致人损害的情况下,根据何种标准和原则确定行为人的侵权民事责任.”⑥后又认为：“侵权法的归责原则,实际上是归责的规则,它是确定行为人的侵权民事责任的根据和标准.”⑦这一表述常常为不少文献引用.在行政法领域,基本仿效王利明教授的界定,或将行政责任的归责原则表述为“体现在行政法之中、判定某一行为应否承担行政责任以及如何承担行政责任所遵循的基本标准.”⑧或为“行政主体……及其工作人员因为行使行政权或由于其管理的公共财产致人损害后,应依何种根据使其承担法律责任的根本规则”⑨.
从相关文献来看,学界普遍认为归责原则是追究责任所依据的规则或者标准,它反映了某种价值判断,其实质是要解决“凭什么”追究责任的理由问题.对原则的理解,则存在着原则究竟是“基本规则”或者“根本规则”抑或“责任标准”的分歧.此外,归责是否对“致害行为”的归责也存在分歧.本文认为,将归责原则理解为“致害”行为的归责原则,只适用于侵权责任,因为侵权的含义就是指违反第一性义务并产生损害结果.但如下文所论述的,存在着对未产生后果的行为问责的情形.因此,归责是对“致害”行为的归责的表述实际上是以偏概全.至于原则作何理解,并不十分重要.考虑到根本规则有“非我莫属”“舍我其谁”之意味,而归责原则往往呈多元化特征,原则作“一般规则”或者“基本标准”理解较为适宜.据此,问责中的归责原则可以表述为：问责规则制定主体基于某种价值取向而确定的追究责任的依据或者标准.
归责原则在责任追究制度中至关重要.侵权法每每将其视为核心、枢纽、赔偿范围的试金石等等.在行政问责中,归责原则决定着问责程序何时启动以及问责程序的繁简,决定问责的深度与广度,决定问责的形式,影响问责救济,也影响着问责功能的实现.因此,问责归责原则是问责规则制定主体必须小心谨慎、精心设计的事项.
归责原则在确定和适用时,应当有些基本的因素要考虑其中,以使归责原则的设计与适用尽可能合理有效.本文认为,归责原则确定时,可以考虑的因素有以下：（1）归责原则与问责功能相适应.此处的功能指显性功能,即立法者通过问责要达到的功能或者作用.一般来说,问责功能包括预防、惩罚教育、激励和回应民意等.确定和适用归责原则应当考虑哪些问责情形应当优先考虑哪些问责功能.（2）归责原则的短效性与长效性.即归责原则确定应当注意归责原则的短期适用性和长期适用性.（3）第二性责任与第一性责任相吻合.由于第二性责任起因于责任人未尽或者违反第一性责任,归责原则的确定与适用应当考虑第一性责任的明确或者清晰度：清晰的,可采用较严厉的归责原则；反之,则采用较宽松的归责原则.（4）问责成本.问责需要投入一定的人力、物力,因此确定归责原则时不能不考虑成本.
三、 行政问责中归责原则的确定与适用
目前学界关于问责责任的归责原则大致有以下观点：（1）主张实行结果原则.如“对行政首长的问责,笔者认为应当适用结果责任原则.”⑩（2）主张过错原则.如“行政问责……应依据过错责任原则来进行行政问责”⑾.又如：“行政公务人员的职务责任的归责原则是过错责任原则”⑿.（3）特殊过错推定原则.如“行政官员问责之归责原则应该采用特殊过错推定原则”⒀.（4）责任行为归责原则.此为胡建淼教授的主张,认为追究领导人职务责任应当采用责任行为归责原则,即只要其实施了法定的责任行为并造成了相应结果,就应当承担责任.⒁（5）多元归责原则,但以某种归责原则为主,其他归责原则为辅.如“在行政首长问责中,应当确定以特殊过错原则（类似英美法中的严格责任原则）为主,以过错责任原则、无过错责任原则为补充的多元归责原则体系.”⒂.又如：“归责的核心虽然仍然是过错责任,但应根据不同情形给予必要的修正或者调整”,分别适用违法责任、重大过错原则和结果责任原则.⒃下文对各种具体归责原则进行分析.
1.结果原则.结果原则指对行为追究责任时,仅以行为造成的结果为判定是否承担责任的依据,不考虑行为人是否存在过错,行为人不得以任何理由进行免责抗辩.结果责任是最早出现的归责原则,是古人基于朴素公平观念产生的一种以眼还眼、以牙还牙的同态复仇式的归责原则.在当代,结果原则仍然适用于某些责任领域,如我国司法赔偿中,就有结果责任原则,即只要造成冤狱,即对受害人进行赔偿.实行结果原则是因为冤狱赔偿是对外补偿性责任,旨在最大限度地对受害人进行赔偿.但是,行政问责责任是对内责任,涉及不同级别官员的直接责任和间接责任,一旦问责,必须通过调查才能确定不同官员的责任.如果调查发现官员违法,则以违法原则追究责任,如果存在过错,则以过错追究责任,如果无法确定责任,即采用过错推定原则推定一定范围的官员有过错追究责任.因此,从归责原则确定角度看,结果原则无立足之地.笔者试图在海量的文本中寻找能够定位为单一结果原则的实例规定,结果发现没有一例能够对号入座.
当然,不排除实践中直接采用结果原则问责的情形⒄.但是,这种问责存在着明显的瑕疵.首先,哪些级别的官员应当承担何种程度以及何种形式的责任难以确定.其次,问责程序正义缺位,因为官员没有机会抗辩以自证清白.第三,问责处理决定书正当理由不足,只能诉诸“负有不可推卸的责任”“负有领导责任”等含糊其辞的理由.第四,问责结果是不分青红皂白地将一些行政官员各打五十大板,“点”几个官员做“替罪羊”草草了事.由此存在“错杀”官员的可能.这种“错杀”进而使被问责官员产生怨气,只能自认倒霉,以“宿命”,而且问责主体出于“错杀”内疚,往往会暗示官员问责不过是“暂避风头”,向官员暗示日后另有重用.这也是问责实践中被问责官员频频复出的重要原因.但是,这种问责却也有明显好处,一是暂时迎合了民意,平息了民愤,具有明显的回应功能.二是问责程序得以高度简化,调查程序限于证明因果关系,问责成本低廉.总体上看,“错杀”+平息民愤的结果使问责变异为息事宁人、回应民意的“问责秀”.从长期来看,“问责秀”式的问责会影响政府的公信力,因为公众有理由相信,一个对自己官员不负责任的政府,同样会对公众不负责任.因此,在行政问责中,结果原则不能单独适用,而是应当和过错或者违法等原则混合适用.
由于问责责任是一种惩罚性对内责任,因此结果原则与其他归责原则并用时,应当考量结果本身的严重程度.现有问责文本充满了各种描述结果程度的措辞,如“较大损失”“恶劣影响”“严重后果”“不良影响”“不良后果”“损害党和政府形象”“造成其他不稳定情况”“影响全局工作进程”等等.这些措辞如果不是有意为之,那只能说明用词的随意性.但如果是有意为之,则存在同一类型的问责标准统一的问题（如《长沙市行政问责办法》规定对决策失误问责以决策造成较大经济损失为标准,与《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》规定的重大损失标准不同）.笔者认为,结果程度应当结合官员失职行为的类型加以区别对待,如是违法行为,有损害结果即可问责,但如果是失当行为,则应当至少是中等结果,即以“不良影响”“较大损失”为标准.因为违法行为潜在的危害性大,而失当行为有结果就问责必致官员过于谨小慎微.
2.过错原则.过错原则也被称为过失原则,指对行为追究责任时,以责任人是否存在主观故意或者过失作为判定是否承担责任的依据,它允许责任人进行免责抗辩,如果责任人能够证明自己没有过错,则可免责.过错原则是在反思单一结果原则之弊的基础上发展起来的,是对结果原则的扬弃,旨在惩恶扬善,认为只有道德上具有非难性和可谴责性的行为才能被追究责任.过错责任通常被认为侧重于保护行为人的自由,放在行政问责的语境中,则是侧重于保护官员为官的积极性、主动性,保证官员“肯干”.从程序上看,行政问责必须先经调查.从适用效果上看,过错责任原则与单一结果原则形成鲜明反差.在适用过错原则的情况下,虽然问责流程拉长,问责成本增加,但被问责官员得以抗辩保证了问责的程序正义,问责结果大大地降低了“错杀”概率,问责决定书不再苍白无力.最终,问责不仅令被问责官员折服,也会取信于暂时没有收到“满意交代”的民众,政府获取了“公平、正直”的形象.因此,过错原则应当在行政问责归责原则中占有“首席”地位.从适用范围来看,过错原则适用于所有行政失当行为或者追究官员的行政失当责任.因为追究官员的失当责任,恰恰是因为官员有意志和行为自由,因此不问过错是难以判断官员的行为是否具有道德上的可谴责性的.此外,过错原则也适用于部分官员“违德”行为的问责.官员某些违德行为与违法、违规、违令行为不同,其第一性责任清晰度比较低.如“举止不端”“品行不正”、社会公德、职业道德、家庭*道德等,在目前尚未制定《公务员*道德法》的情况下,没有非常具体的内容,因而问责难以有准确的判定标准.因此,目前对违德行为问责应当结合过错原则和结果原则进行归责.即违德行为是否具有道德上的非难性和可谴责性,可以从行为造成的影响来加以判断,并考虑官员是否存在过错.如杨达才因为在处理死难事故中面含微笑,被网络舆论问责.虽然后来问责查出其贪腐事实而追究刑事责任,但如果杨达才没有贪腐事实,仅就其“不当微笑”问责,应当分析其是否存在过错.如果其“不当微笑”是天生的“喜感面容”使然,问责显然不当.
作为一种惩罚性的对内责任,行政问责必须根据过错程度或者等级来确定责任,即实行“错罚相当”原则.这一点与适用过错原则追究民事或者行政侵权赔偿责任存在重大不同,后者一般不以过错大小来减轻甚至免除责任人对外的赔偿责任.⒅现有问责文本对过错程度的描述不尽一致,“失察”“失误”“严重失误”“不当”“失当”“明显不当”“监管不严”等等措辞随时跳入眼帘.那么,在问责时,究竟应当以何种程度的过错作为判定标准？毫无疑问,不同的标准问责结果不一样.如果轻微的失误或者不当也可问责的话,必然导致问责过度,问责功能向回应和惩罚功能倾斜.但是,如果以严重过错为问责标准,天平又倒向另一边.问责作为一种激励机制,要在保证官员“肯干”和防止官员“蛮干”“乱干”之间选择一个恰当的“度”.本文认为,在“度”的选择上,可以借鉴1794年《普鲁士民法典》的做法,将过错区分为故意、重大过失、一般过失和轻过失.⒆进而借鉴民事侵权法理论,以责任人是否尽到“良家父”或者“合理人”应当尽到的注意义务来判断责任人的过失是重大过失还是一般过失或者轻过失.在此基础上,在问责实践中根据问责案例的具体情况,分别采用故意、重大过失标准.之所以如此,是因为实践中的问责情况极其复杂,难以采用同一标准.比如,同样是建设项目决策失误,可能是因为决策者好大喜功,追求“政绩工程”,也可能是因为论证过程中对不利后果预见不足；同样是用人失误,有可能是任人唯亲造成,也有可能是因为考察过程简单化导致；同样是对部下失管,可能是明知不问,甚至是包庇、纵容,也有可能是因为官员未尽“巡逻”义务去经常性地过问部下履职情况,或者对出现问题的“红色警报”⒇未尽注意和追问义务；同样是处置不当,有可能是明知某种处置手段会产生恶劣后果而采用,也有可能是因为未预见到处置手段的后果严重性而采用.对于追求政绩工程、任人唯亲、包庇纵容和故意采用不当手段的失误行为,显然可以故意直接问责,并采用较严厉的问责形式.但对于后面几种过失,在一般情况下,应当以重大过失或者明显失误为问责标准,在失误造成严重后果情况下,可以以一般过失问责,并采用较轻的问责形式.之所以如此,主要考虑：其一,官员不是“神”而是人,没有“神”一样的智慧与能力,因此履职过程中出现差错在所难免,特别是在突发事件的处理中,官员要在短时间内作出准确判断、采取适当措施是非常困难的.即使是常规履职,有可能存在各种导致失误发生的因素.如官员虽然大会、小会地三番五次叮嘱部下遵纪守法,部下却违法违纪,此时官员因未尽“巡逻”义务而对部下违法违纪不知情,可以说官员存在一般过失.这种情况下,对官员严厉问责有些失之过重.但如果官员对部下违法乱纪行为已经有所耳闻,出现“红色警报”却不去追问,则属于重大过失,应当严厉问责.其二,归责原则应当具有前瞻性和长久性.目前采用一般过失甚至轻过失原则,固然可以使官员恪尽职守、勤勉履职,“狠刹”不良“官风”以回应民意压力,但也容易使官员履职战战兢兢,如履薄冰,甚至令“官不聊生”.但随着吏治清明,官风好转,民意也逐渐倾向于温和、理性,一般过失原则的效用会递减.其三,《国家赔偿法》的追偿和追惩以故意和重大过失为原则,虽然这只适用于对外赔偿责任,但对问责责任具有启示意义.
3.过错推定原则与特殊过错推定原则.过错推定原则是民事责任的归责原则之一,适用于追究法定特殊侵权行为（如《民法通则》第126条规定的建筑物倒塌等致害行为）责任的归责原则.放在行政问责的语境中,即当问责主体难以用足够的证据来证明被问责官员的过错时,反过来责令官员自己来证明自己没有过错,如果不能证明,即推定官员存在过错而问责.过错推定原则在某种意义上实际上是判定过错的一种方法,即采用举证责任倒置方法判定过错,本质上仍然属于过错原则.特殊过错推定原则指官员抗辩时,只能诉诸法定抗辩事由（一般来说,指受害人自己过错、不可抗力和第三人过错）.
主张行政问责应当采用特殊过错推定原则的理由是：“在问责实践中,行政官员的主观心理状态往往很难精确检验……为了能够及时抚慰民心,维护政府的公信力和权威,我们有必要借助过错推定原则中的特殊过错推定原则以形成对行政官员更加严格、更加苛刻的期待.”[21]该理由显然侧重于回应考量.但是,如果以特殊过错推定原则作为行政问责唯一原则或者主要原则,那么,所有的问责案件均变得十分简单,问责主体无需调查,只需直接让官员自辩清白,辩不清则直接让其承担责任.其结果除了没有牺牲程序正义以外,其他与按结果原则问责没有什么两样,可谓殊途同归.或许是这一原因,我国学界存在过错推定原则与无过错原则是否为同一原则的争论[22],法国学者达维则直接把特殊的过错推定理论视为结果责任.[22]因此,特殊过错推定原则作为唯一原则或者主要原则的观点不可取.在某种意义上,主张实行单一过错推定原则或者以其为主,与主张实行单一的结果原则一样,是“病急乱投医”的产物,折射出对整肃吏治不力的焦虑心态,是因焦虑产生急躁情绪而开出的问责猛药.
当然,过错推定原则在问责时可以作为一种补充性原则加以适用,但应当限定适用范围.在民事责任中,过错推定原则有严格的法定适用范围.行政问责虽然不必简单照搬民事责任的归责原则,而是可以适当扩大适用范围（尤其在目前官风不正的情况下）,但也不能无限扩张.一般而言,过错推定原则可以适用于违法行为或者严重的违规、违令行为,或者后果严重、问责主体确实难以判定官员过错的失当行为.如官员在任期间,职责范围内连续发生多起责任事故,或者多个部下接连“落马”,问责主体难以一一查实官员在每一起案件中的过错,可以采用过错推定原则进行问责.在单起的后果严重的问责案件中,如果具备举证特别困难的情形,也可以适用.比如,在青岛“天价虾”和哈尔滨“天价鱼”事件中,问责主体即可以让问责对象举证：自己尽过监管责任,事件发生完全是饭店无视监管造成的（第三人过错）.
4.违法原则与“违规、违令原则”.违法原则是我国行政法中行政赔偿责任的归责原则,指行政机关及其工作人员的行为对相对人的合法权益造成损害,不考虑侵权人是否存在过错,可直接以行为违法为追究赔偿责任的依据.胡建淼教授的“责任行为原则”在某种意义上是一种违法原则,但不限于违法原则,并且他强调责任行为应当有后果.但本文认为,在以追究行政官员对内责任为特色的行政问责中,违法原则不仅不考虑行为人的主观过错,也不考虑行为的后果,可以单独适用.现有不少问责规范文本确立了该原则.如《哈尔滨市行政问责规定》第八条规定：“行政机关领导干部和其他工作人员不作为、乱作为、慢作为、假作为,有下列情形之一的,应当予以问责：（一）不贯彻执行法律、法规、规章、政策和上级的指示、决定、命令,拖延不办、顶着不办,有令不行的；……”违法原则单独适用原理与行政处罚责任相同.在行政处罚中,相对人违法即可处罚,无需证明其主观过错,也无需行为产生眼见的后果,典型的例子是闯红灯.闯红灯可能因为行为人故意,也可能因为过失,可能造成交通事故,也可能没有.但无论行为人有无过错或者行为是否产生危害后果,都不能免责.单独适用,一则因为违法主观恶性程度高,二则因为将问责的预防功能置于首位.实践中诸多问题都是官员违法履职造成[23],采用主观过错原则并在违法行为产生结果之后问责,不足以预防、遏制官员的违法行为.比如,在实践中,完全存在这种情形：行政首长严重违反法定程序决策,但决策结果良好.此时,如果不问责,实际上是鼓励违法决策.但这次违法决策虽然没有出问题,却无法保证下一次违法决策不出问题,因为违法决策失误的概率远高于依法决策失误的概率.因此,问责必须提前,在决策实施前即对违法决策行为问责,并不问官员违法决策是出于故意或者过失,以制止违法决策行为,将违法行为潜在的危害性消除,并为其他官员提供警示.
与过错推定原则类似,违法原则也是一种过错的判定方法.即违法原则不是不考虑过错,而是吸收了过错,推定违法行为本身已经含有某种过错.比如,局对违反《治安管理处罚法》的孕妇执行拘留的行为构成违法,可能是因为办案警官未掌握《治安管理处罚法》禁止性规定,也可能是因为疏忽大意未询问妇女身孕状况而不知情,两种情况均表明警官存在过错.但是,违法原则虽然严厉,却非结果原则,它应当允许官员抗辩,在这种意义上违法原则实际上是过错推定原则,如上例中的警官能够证明对怀孕事实不知情是孕妇隐瞒造成,应当免责.
“违规、违令原则”是本文提出的一种新的行政问责归责原则,是根据现有问责规范文本（如《哈尔滨市行政问责规定》第八条规定）归纳出来的一种归责原则.这种归责原则与违法原则类似.但对于违反政策规定的“违规行为”或者违反上级指示和命令的“违令行为”,能否与违法原则一样以“违规原则”或者“违令原则”单独适用值得进一步研究.固然,对违规、违令行为问责,折射出对“政策不出中南海”、“有令不行、有禁不止”履职现象的焦虑,也确为目前整肃吏治所必需.但从第一性责任的清晰度看,违法、违规、违令行为有差异.其中违法行为的第一性责任最清晰,但违规行为的第一性责任却未必十分清晰.以《推进领导干部能上能下若干规定》第八条“违背八项规定精神,不严格遵守廉洁从政有关规定的”应予调整职务的规定为例,“八项规定”第八项仅规定“要厉行勤俭节约,严格遵守廉洁从政有关规定,严格执行住房、车辆配备等有关工作和生活待遇的规定”.这一规定比较笼统,存在一定的模糊性,以至于实践中单位搞年终聚餐活动也被、问责.因此,基于第二性责任与第一性责任的吻合度考量,对违规行为的问责应当比对违法行为的问责略为宽松,对影响大的违规行为,可以不采用过错原则,而直接采用类似于违法原则的违规原则直接问责.对影响不大的,应当采用过错原则.相比之下,违令行为的第一性责任清晰度最低,有时上级指示、命令甚至是口头的,并且难防官员公报私仇.因此,对违令行为问责一般情况下应当采用过错原则.
5.无过错原则.无过错原则也被称为过失责任原则,或者严格原则（英美法意义上）、危险原则（德国法意义上）[24],指追究责任时,不考虑行为人的主观过错,而以行为结果为判定是否承担责任的依据.这一原则与结果原则极其相似,以至于被认为是古代结果原则在现代条件下的复活,甚至本身就是结果原则.[25]但无过错原则允许行为人以法定理由（一般为不可抗力、第三人过错和受害人过错）进行抗辩,并可因法定理由免责.由于这一特点,无过错原则实际上是过错推定原则,而非结果原则.因此下文无需再分析.
综上所述,行政问责因其问责范围的复杂性决定其只能采用多种归责原则.但从理论上说,违法原则（包括类似的违规、违令原则）与过错推定原则（无过错原则）均是追究过错的方法（客观过错法）,因此过错原则是行政问责的核心原则.如果将违法原则和过错推定原则视为独立的原则,那么过错原则也是最主要的原则,违法原则和过错推定原则只是补充性原则.结果原则因其弊端重重,禁止单独适用,基于回应压力的问责案件,至少得诉诸过错推定原则,以维持问责最起码的程序正义.违法原则因其特有的预防性功能,可以单独适用.采用过错原则时,应当具体化,以“明显不当”“明显失误”或者“重大过失”为原则,在结果非常严重时,可以“一般过失”为原则.此外,鉴于行政失职行为的复杂性,学术界应当加强失职行为的类型化研究,并进一步细化归责原则.
注释：
① 通过在中国期刊网全文数据库、中国硕博论文全文数据库以“问责+归责原则”、“行政责任+归责原则”为篇名进行不限年限的模糊检索,显示相关论文不足10篇,硕博论文为零.行政问责专著类仅少数含有“归责原则”的标题,如曹鎏：《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社,2011年,第99-110页.其他有关问责论文有的“不经意地”论及归责原则.
② 关于这种理解差异,高志宏博士有详细的分析.参见高志宏：《反思与厘定：行政问责制概念再探讨》,《天津行政学院学报》2010年第6期.
③ 中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》,商务印书馆,2002年,第1574页.
④ 关于责任的词义分析,可参见宋涛：《行政问责概念及内涵辨析》,《深圳大学学报》2005年第3期.陈芳：《公共责任与问责制》,《东南学术》2005年第2期.
⑤ 在法理学中,法律责任多指第二性责任,张文显教授对此作出了最清楚的表述：“法律责任……即由于违反第一性法定义务招致的第二性义务.”但因对第二性责任的理解差异,形成了第二性责任是“义务”、“否定性后果”、“特殊责任”、“惩罚”或者“制裁”等不同表述.参见陈党：《行政公务人员的法律责任及问责原则》,《理论与改革》2006年第2期.本文采用“制裁”或者“惩罚”观点.
⑥ 王利明、杨立新：《侵权行为法》,法律出版社,1998年,第21页.
⑦ 王利明：《侵权行为法归责原则研究》,中国政法大学出版社,2004年,第16页.
⑧ 张志勇：《论行政责任的归责原则》,《浙江省委党校学报》2003年第2期.
⑨ 杨解君：《行政责任问题研究》,北京大学出版社,2005年,第197页.
⑩ 参见辛庆玲：《论行政首长问责的归责原则》,《青海师范大学民族师范学院学报》2012年第2期.
⑾ 参见民建法制委员会课题组：《健全行政问责制度的法律思考》,《经济界》2009年第1期.
⑿ 杨解君：《行政责任问题研究》,北京大学出版社,2007年,第229页.
⒀ 参见曹鎏：《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社,2011年,第112页.
⒁ 参见胡建淼：《领导人行政责任问题研究》,浙江大学出版社,2005年,第73-75页.
⒂ 参见参见姜敏：《论行政首长问责的归责原则——重庆市行政首长问责实践的启示》,《政治与法律》2009年第10期.
⒃ 参见林鸿朝：《公共危机管理问责制中的归责原则》,《中国法学》2014年第4期.
⒄ 实践中存在这种情形,如“7.23温州动车事故”,未调查先免去相关官员职务.
⒅ 参见王利明：《侵权行为法归责原则研究》,中国政法大学出版社,2004年,第51-52页.
⒆ 参见王利明：《侵权行为法归责原则研究》,中国政法大学出版社,2004年,第49页.
⒇ 关于“巡逻”和“红色警报”的含义,可参见邓峰：《领导责任的法律分析——基于董事注意义务的视角》,《中国社会科学》2006年第3期.
[21] 参见曹鎏：《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社,2011年,第112页.
[22] 参见郭明瑞等：《侵权行为法》,科学出版社,2006年,第30页.
[22] 参见王利明：《侵权行为法归责原则研究》,中国政法大学出版社,2004年,第75页.
[23] 如被称为“中国拆迁第一案”的湖南嘉禾县强拆案,是违法行政的典型,主观恶意极大,不问责不足以平民愤.
[24] 无过错原则与严格原则、危险原则是否是同一原则,在学界存在争议.有的认为是同一原则,有的认为有区别.但几个概念均不以过错为归责原则.
[25] 如台湾史尚宽先生即认为无过失责任亦称结果责任或者危险责任.参见王利明：《侵权行为法归责原则研究》,中国政法大学出版社2004年版,第135页.
On the Responsibility of Administrative Accountability
and the Principles of Accountability
Xu Guoli
Abstract: The responsibility of administrative accountability could be defined as the administrative legal liability owing to administrative officials´ administrative negligence,with the characteristics of the second responsibility, the punitive liability and the internal responsibility. The principles of administrative accountability are the basis or standards of the accountability rules made by the rule-makers, which are based on certain value orientation. Administrative accountability should take the fault principle as the core principle of responsibility, and while determining the fault, allowing the use of illegal or non-compliance principles and the principle of fault presumption as complementary principles of objective fault liability. The result principle is prohibited when applied separately because of its numerous drawbacks. When applying the fault principle, "obviously wrong" should be taken as the general principle; in special cases, "ordinary negligence" might be applied.
Keywords: Administrative Accountability; Accountability Responsibility; the Principles of Accountability; the Fault Principle
言而总之：上文是关于归责原则和行政问责和责任方面的行政问责论文题目、论文提纲、行政问责论文开题报告、文献综述、参考文献的相关大学硕士和本科毕业论文.
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