大部制下的府际关系协调,本文是关于关系方面论文如何怎么撰写与大部制和府际关系协调和协调类论文范文资料.
关系论文参考文献：
周 彬１,柳天恩２
（１．东北财经大学经济与社会发展研究院,辽宁大连１１６０２３；
２．邢台职业技术学院,河北邢台０５４０３５）
摘 要：大部制下,政府机构数量、层级减少,单一机构职责增加,行政管理效率提高；但是由于权力集中和利益集中,也容易导致部门利益的固化.为防止政府部门利益固化影响改革成效,应该强化府际关系协调：横向上通过权力制衡与利益均衡鼓励同级政府机构的协同合作,纵向上在增加下级政府积极性的同时实现有效的约束和监督.机构改革必须坚持分权的方向,着重考虑部门利益的因素,设计和实施有效的监督制衡制度,建立和完善决策机构、咨询机构、执行机构、监督机构、信息机构之间分工合作机制.除了组建议事协调机构和加强对地方的监督,还应该培育经济*和社会组织的力量.
关键词：府际关系协调；机构改革；大部制改革；部门利益；分权；政府；地方政府；议事协调机构；省直管县
中图分类号：Ｄ０３５．１；Ｆ１２０．３ 文献标志码：Ａ 文章编号：１６７４８１３１（２０１６）０１００５４０７
一、引言
２００７年,十七大报告提出“加大机构管理整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制”,明确了行政机构大部制改革的方向.２００８年人事部、劳动和社会保障部合并成为人力资源和社会保障部,２０１３年铁道部并入交通运输部以及卫生部与国家人口和计划生育委员会合并,这些改革措施是大部制改革的典型表现.大部制意味着政府机构数量和人员减少,但是每一个机构和人员承担的职责却在增加.这一增一减后不同政府机构之间的关系（也即府际关系）也会发生变化,原有的很多跨政府部门的议事协调机构在新的大部制条件下势必要面临新的挑战,政府和地方政府之间职能的对接也要做出调整.十八届三中全会提出,成立全面深化改革领导小组和国家安全委员会,这是国家层面应时而动的战略决策,也蕴含一种新型的府际关系协调.２０１５年４月３０日,政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》,这对府际关系（尤其是地方政府间的关系）协调提出了更高的要求,相应的理论研究任务也更紧迫.
大部制改革方向明确后,相关的理论研究滞后于实践,且研究成果多具有重复性.石亚军和施正文（２００８）提出推行大部制应关注决策、执行和监督职能的分离与协调问题以及综合管理与专业管理部门的关系问题、法律保障问题、配套措施问题等.李文钊和毛寿龙（２０１０）认为从政府机构改革历程来看,经济秩序在推动改革的过程中虽然仍有较大作用,但是社会秩序、心智感觉以及公民权利意识等逐渐成为推动改革的重要力量.关于府际关系的研究,谢庆奎（２０００）认为,由于利益驱动和地区差距,府际关系目前以横向联系为主.王敬尧和陶振（２００８）认为,分税制下府际关系主要呈现出财政资源的集中化、与地方政府事权与财权非对称性、地方政府间发展非均衡性、地方政府公司主义倾向等特点.杨爱平（２０１１）认为现行的激励制度有利于地方政府竞争而不利于地方政府合作.颜德如和岳强（２０１２）则认为纵向府际关系依然是我国府际关系的主体,而且有法治化趋势.
上述研究一般选题都比较宏大,虽然其中不少都已经认识到政府部门除了代表所管辖领域公众的利益外,还具有自己的部门利益,但是缺乏深入的分析,尤其缺少微观视角的探讨.一般来说,实行大部制、合并具有交叉职能的部门可以节省交易成本和协调成本,能够减少推诿扯皮现象；但是如果大部制改革后成立的机构由于利益集团的干扰或者过度维护自身部门利益,就会出现目标偏离,降低行政效率.因此,大部制下必须实现政府部门利益导向的合理化和激励机制的有效化.有鉴于此,本文主要从经济学角度,基于政府部门利益与成本的权衡,从纵向和横向两个层面研究府际关系协调问题,以适应大部制条件下府际关系的变化.
二、大部制改革中的部门利益格局调整与府际关系协调
１．大部制改革是因应经济社会发展需要
政府机构的设立和改革应该根据经济和社会的发展需要来进行.之所以实行大部制,除了向国外发达经济体学习外,更重要的原因在于经过了三十多年的改革开放,中国的社会转型和经济发展已经取得巨大成就,例如经济总量和进出口贸易总额分别跃居世界第二和第一、城市化率已经超过５０％、农村剩余劳动力数量开始减少、经济结构中第三产业比例提高、出口产品的技术含量逐渐提高、资源和环境方面的深层次矛盾逐渐显现等,适应这些变化,政府机构及其职能也需要进行相应调整.
虽然大部制改革在２００８年才开始明确推进,但实际上在新中国成立后,为了管理上的方便,国务院机构进行了多次改革,机构数量减少是一个显然的趋势.１９５８年就出现了把水利和电力的监督管理职能合并行使的水利电力部,１９６９年把商业部、全国供销合作总社和粮食部合并成商业部,１９８２年把进出口管理委员会、对外贸易部、对外经济联络部和外国投资委员会合并成对外经济贸易部以及把人事部与劳动部合并成劳动人事部.当然,那时候还没有形成自觉的系统的改革思路,只是应对现实问题、精兵简政的一种临时解决办法,其后甚至又出现了反复.１９９８年的机构改革力度较大,为了贯彻十四大和十五大提出的“建立社会主义市场经济”的目标,撤消了１５个国务院组成部门①,加上１９９３年改革撤消了７个国务院组成部门,基本消除了计划经济的机构支撑.但是改革是渐进性的,铁道部以及信息产业部、国防科工委等机构仍然有直接管理和经营企业的职能.
在国务院组成部门总体数量持续减少的同时,也适时增加了一些新的部门.随着经济社会发展对人口和资源环境的压力越来越大,社会大众对公共服务需求的数量和质量不断提高,所以环境保护部、住房与城乡建设部等应运而生.同时,经济结构也在逐渐调整,农业和工业产值尽管一直增加,但是服务业的地位日益突出,所以设立了一些相应的政府机构（例如知识产权局、证监会、保监会等）来管理这些领域和行业.大部制改革后,２００８年人事部、劳动和社会保障部合并成为人力资源和社会保障部,２０１３年铁道部并入交通运输部、卫生部和国家人口和计划生育委员会合并.围绕转变政府职能和理顺部门职责这一主线,大部制改革必将走出以往数十年机构改革中“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈.当然,不同的机构合并之后,留下大量需要重新组合和调整的人财物,而且内部的利益调整和文化整合是一个漫长的过程.
２．大部制下的委托*与部门利益调整
政府是一个多目标和多任务的机构,由于政府层级较多,存在委托*关系,而*人在执行过程中可能偏离委托人的目标.大部制改革通过整合相关或相近职能可以发挥规模优势,但并不能解决“权力部门化、部门利益化、利益集团化”问题,因为只要是部门,就会存在部门利益问题.例如农业部会争取涉农资金投入以及农业补贴不断增加,这样农业产出增加,农业部本身的利益也会得到最大化；国资委会尽量增加企业的优惠待遇,因为企业的规模和利润增加,国资委部门利益也会增加,自由裁量权和配置的资源也会增加,否则企业减少至寥寥数家,国资委也就没有存在的必要了.这就形成了“溺爱”逻辑：这些政府机构对所在的行业负有监督和管理职责,同时为了本部门的利益,可能会纵容所在行业偏离全社会最优目标.而其所在行业的企业或者地方政府等（即下一级的*机构）会基于收益最大化原则在动态博弈中出现道德风险：反正出问题后主管政府部门为了部门利益会出面解决问题,所以这些被监管企业或者下属机构的行为可能偏离目标,甚而超出主管部门的预期和承受力,出现“坑爹”现象.
上述“溺爱”和“坑爹”逻辑是纵向的关系,还有横向的关系.比如,有两家政府机构分别在两个有重合的区间提供公共服务,且两家机构提供的服务质量相同、成本相同,那么在重合的区间内会形成两种均衡结果：如果部门利益能够在提供公共服务过程中得到增加,那么两家机构就会竞相增加服务数量；反之,则会互相推诿,公共服务不足.如果提供公共服务存在一定的固定成本并且很大,显然这时最优的解决办法就是合并政府机构.２０１３年机构改革中重新组建的国家海洋局就整合了、农业部、海关总署相关的执法职能,这是因为海洋执法需要投入一定的舰船,这个成本较高.否则一定的竞争是必要的,例如“三网融合”、文化领域等也存在监管职能的交叉,但是这种交叉可以形成合理的竞争,可以促进公共服务的提供.从部门利益的角度分析,前者更容易形成合作的府际关系,而后者更容易形成竞争的府际关系.
此外,负责经济管理的领域实行大部制后,很可能出现行政垄断.以国有企业监管为例,以前的“九龙治水”还有一种互相牵制和竞争机制,当监管机构只剩下一个国资委的时候,反而缺乏一种制衡.传统的国有企业改革思路都假定国有企业监督管理机构能够掌握国有企业的信息,但这并不符合现实.规制俘虏理论认为,规制机构由于信息不对称不仅达不到规制目标,反而会被生产者利用,规制提高了产业利润而不是社会福利,实际上成为生产者攫取产业利润的工具.国家和地方国资委成立后,大多数国有企业都归其管理,背负监督国有企业的责任,但是由于部门利益,往往出现被国有企业俘获的情况,形成合谋（周彬,２０１３）.实行大部制后单一的监管机构如果不能有效规避被俘获和合谋的可能就会出现目标的背离,更谈不上效率.
所以,大部制改革要形成职能完善、高效廉洁、布局合理的政府体系,政府机构之间必须有制衡、有合作,换言之,府际关系协调必不可少.
３．大部制下的府际关系协调问题
实行大部制确实可以有效降低沟通成本,但这也是需要一定前提的.如果上级有了一个部门,而下面却没有一个专门的机构而是一个大部门与其对应,则显得对这项工作不够重视；如果上面是一个大部门,下面是很多专门执行机构,又存在横向协成本调增加的问题.目前的“职责同构”具有政府部门激励机制的内生逻辑,要进行这方面的体制机制改革,必须另起炉灶,这也是有一些改革创新区域进行改革试点的原因,例如改革初期的经济技术开发区以及现在的自贸试验区普遍实行管委会体制.
大部制改革如果不与府际关系协调结合就会陷入分管领导条线管理的窠臼.大部制改革前,不同部门之间的沟通需要由这些部门的共同上级出面协调,大部制改革后这些部门还是有主管领导进行协调,换汤不换药.也就是说,大部制改革只不过是将原来不同机构之间的外部沟通成本转变为内部沟通成本而已,沟通总量没有变化.虽然它在一定程度上可以削减部门利益障碍而节省协调成本,但如果没有其他机制的相应变化和资源的有效整合,这种节省下来的成本可能会被不同内设机构和业务之间的适应性成本和利益磨合成本抵消掉,进而变得毫无意义.
经济和社会的发展要求政府提高公共危机的管理能力,但是这种管理能力并不会因为大部制而自动提高.例如石油泄漏、上下游水源分配、重大安全事故、传染病等往往会在不同的行政区域发生,这时候就需要加强府际协调.同级政府的协调必须有一个牵头单位,可以采取谁受益最大谁负责原则,也可以采取谁预防危机成本最小谁负责的原则（举个例子,一家污染企业处在三省交界处,哪个省控制污染的成本最低,哪个省就应该牵头负责相关工作）.
三、横向府际关系协调
横向府际关系包括政府和地方政府内部各部门之间的关系,也包括平行的各地方政府之间的关系.政府层面各机构有一些职能存在交叉问题,例如私募股权基金行业的监管、不同类型企业的债券发行监管,分布在发展改革委员会、人民银行以及证监会等机构；反垄断职能分布在发展改革委员会、商务部以及工商行政管理总局.如果说同一政府内各机构之间的协调经过各种安排还算顺利的话,那么地方层面各个不同辖区的地方政府之间的协调往往无章可循.我国行政管理过程中,在横向部门关系和管理体制方面还存在许多不协调的问题,可以归结为三类（麻宝斌等,２００９）：都要管、都不管和都难管.一些重点行业、领域的跨部门监管频频出现问题,暴露出各部门之间协调机制的软肋.传统的由多个部门共同管理一个事项的做法缺乏明确的责任机制,政府部门间缺乏畅通的长效信息交流机制,部门合作易于出现偏差.
１．层面的议事协调：明确牵头部门
在政府层面,主要通过高层决策会议、部际联席会议以及国务院议事协调机构等方式进行横向政府部门的沟通和协调.这些会议协商或者议事协调机构本质上是一种临时性的应对措施,隐含了内在的矛盾：这些临时性的应对措施标准不一,缺少一以贯之的执行标准和连续思路；但如果把这些临时性的应对措施常态化、制度化,虽可以增加协调的权威和效率,却又会增加行政成本,造成资源浪费.
国务院常务会议是政府层面讨论决定国务院工作中的重大问题的常态安排,一般每周召开一次,根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议.部际联席会议是指多个部门为了一个共同的行政目标,进行部门间合作,协商讨论决定重大事项,按照各自职能分解目标任务,推进目标完成.国务院常务会议形成的决定具有一定的法规效力,约束性较强；而部级联席会议形成的决议往往由于部门利益以及形势变化出现约束力较小的情况.
国务院议事协调机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务.国务院议事协调机构议定的事项,经国务院同意,由有关的行政机构按照各自的职责负责*.在特殊或者紧急的情况下,经国务院同意,国务院议事机构可以规定临时性的行政管理措施.
在大部制下行政权力的运行方式发生了变化,权力的分布更加均衡：决策权、执行权、监督权之间的衔接和分配更加紧密,形成既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制.未来的部门间行政协调机制必然要与这一权力运行机制相适应.从国务院议事协调机构的运作机制可以看出“主要部门牵头机制”得到了明确,每一个议事协调机构都有一个牵头机构和主办机构.国务院新“三定”方案也明确规定：“坚持一件事情原则上由一个部门负责,确需多个部门管理的事项明确牵头部门、分清主次责任,着力解决部门职责交叉问题.”
２．地方政府的机制协调：权力制衡与利益均衡
地方政府内部部门之间的协调问题,在大部制改革之前如果存在相互推诿、职责不清的问题,那么在大部制改革之后自然不是问题.随之而来的是确定权责后政府部门有可能不作为.地方政府的机构主要是处理执行层面的事务,所以大部制改革后决策机构、咨询机构、执行机构、监督机构、信息机构之间仍存在不平衡的问题.权力一旦集中,如何监督、如何制约的问题仍旧突出.例如以前一个房地产开发商,如果要违规开发,可能需要到很多部门寻租,现在只要找一个或者少数几个部门就可以.这就需要在这个大部门内部,优化和重组机构权力,有些机构专门行使决策权,有些机构专门行使执行权,有些机构专门行使监督权.这实际类似于国外政府机构实行决策权和执行权的分离.执行机构内部一方面可以引入市场机制实行弹性管理,另一方面仍要强化监督.尤其是要切实加强来自行政权力外部的约束,建立和完善立法机关、司法机关、新闻媒体、纪检审计等对政府部门的监督制约机制和问责机制（王仰文,２０１４）.
经济发展新常态下,不同辖区的地方政府之间的横向府际关系协调更多的是出于利益均衡而不是权力制衡,例如粮食主产区和消费区域政府之间的协调、能源消耗大省和能源资源富裕省份的协调.长期以来,地方政府之间因领导人晋升而出现锦标赛,各地政府为了发展区域经济,都会在招商引资方面展开竞争,限制其他区域的商品在本地区流通,进而造成产能过剩、基础设施建设过剩或者不足等问题,这就是广为诟病的诸侯经济；而在具有一定区域外溢效应的社会性财政支出方面（例如增加教科文卫、环境保护等方面的支出带来的溢出效应会增加其他区域的利益）,地方政府则往往尽量缩减.一些区域、省市区地方政府已经有了自发的合作机制,例如始于１９８６年的环渤海区域合作市长联席会、始于２００４年的泛珠三角区域合作与发展论坛、始于２０１０年的东北四省区合作行政首长联席会议等,但是这些协调机制主要在经济发展方面进行协调,通常只是关注旅游、海关等个别领域,合作的广度和深度都需要深化.值得注意的是,在其他领域进行合作,不仅需要地方政府,也需要社会力量的积极参与.当然,除了这种自发的地方政府之间的合作与协调机制外,还有由政府组织安排的地方合作机制,例如各省市支援汶川灾区建设以及对西藏、新疆等地的对口支援等.
四、纵向府际关系协调
纵向的府际关系包括与地方政府以及地方政府与基层政府之间的关系.这种上下级的府际关系表面上看来属于简单的领导和被领导关系,但实际上由于中国实行的属地管理以及其他相关制度,上级政府必须赋予下级政府一定的权限和灵活性,才能发挥下级的积极性,才能促使其完成上级赋予的各种指标和任务.但是,在这种“完成任务”的过程中如果约束和激励机制缺乏或失灵,就会出现下级政府的机会主义行为,造成目标的偏离.
１．改革方向：分权是主线
改革开放以来,我国纵向的府际关系逐步得到调整,总体上来说,上级对下级的分权逐渐增加.理顺行政管理体系,打破计划经济体系下形成的条条框框体制,地方政府的独立性得到增强,行政首长负责制得到贯彻.１９９４年实行的分税制建立了国税和地税并行的体系,赋予了地方政府财政收支的制度保障；虽然财政收入比例在改革后增加,但是政府通过转移支付和税收返还等方式又用到了地方的财政支出上.
过去由于政府握有大量政策和财政资源,下级政府的权力运行受到上级政府的严格限制和监督,因而争取和上级政府的政策倾斜和特殊支持成为下级政府互相竞争的重要内容.政府掌握大量资源和项目审批权,地方政府“跑部钱进”,典型表现是各地纷纷设立驻京办,甚至一些县级政府也设立了驻京办,要资源、要政策的竞争日益激烈.而在大部制条件下,决策、咨询、执行、监督等权力分离,政策的透明性增加,下级政府向上级政府争取优惠政策空间也会变小.
清晰界定与地方、上级与下级的权力分配有利于节约社会成本,实现资源的优化配置.分权实质上是一个权衡问题,上级对于下级的分权不够,则下级没有积极性去发展经济；分权太多,如果缺少有效的监督,就会出现职能错位、官员腐败等问题.目前以分税制为代表的财政分权和以官员选拔制为代表的政治集权实际上是一种相对均衡：政府通过分税制的模式激励地方官员发展经济,通过选贤任能的官员选拔制度又对地方政府保持一定的监督.
从纵向的省级政府和县乡政府的关系看,由于分税制后省级政府与下级政府之间仍然采用财政包干制度,换句话说对下级的分权没有增加,权力积淀在省级层面较多,省级政府与基层政府之间的权力界定不如政府与省级政府之间明确.在下级服从上级、上级有权修改下级决定的地方政府组织规制下,在实际的政府权力运行中,县乡级政府的权力往往较小,事权不符、权责不等现象明显,这种状况严重限制了县乡基层政府在发展地方事务上的积极性和能动性.对此,省直管县的改革实践取得了一定效果,这种制度能够减少行政层级和行政管理成本,适合现代技术条件下事务多、信息多的行政环境,而且也顺应城市化发展主流.
２．改革关键：分权需要制约
大量研究表明中国式财政分权促进了经济迅速增长,同时也带来了产能过剩、环境污染、市场分割、官员腐败等诸多问题,属地管理、分权式管理很难这一系列新问题.为解决这些问题,政府在某些领域收紧权限、实行垂直管理.例如１９９９年实行的人民银行大区制能够有效防范系统性金融风险；２０００年省以下质量技术监督检验检疫局和药监局都实行垂直管理；２００４年国家统计局各直属调查队改制为派出机构,实行垂直管理.尤其是近１０年来,在执法监管等领域的垂直管理有加强的趋势,力图摆脱地方政府的干预,加强部门执法监管的权威性、统一性.但是,垂直管理强化后依然面临着权威不高、重新分配资源能力不强等问题,仍然受到所在区域地方政府的干预,在相当程度上陷入了“集中不够、分散也不够”的困境.因此必须明确权力的分配,并从制度上予以保障,例如纪委系统的巡视制度、纪委书记异地交流使用等制度有效保障了垂直管理制度的运转有序.
政府和地方政府的职能存在很多差异,例如政府所具有的外交、国防等职能在地方政府层面可能责任很小,但是地方政府承担的市政规划、城市管理等职能对于政府来说并不重要.除了这些差异,还存在“上面千根针、下面一条线”的问题.尤其是在基层这个问题比较突出,很多问题往往落实到基层某一个机构或者某一个人身上,结果这一个机构或者这一个人就可以根据自身的利益“有选择”地去执行.相反的,上面的一个任务也可能被分配到基层好几个机构去执行,由于机构利益差异导致执行行为选择差别以及信息传达失真,任务在逐级分解和执行过程中可能被异化.这些问题在大部制改革后存在的可能性减少,因为机构和人员精简后对应关系更明确,传达层级的减少也可确保上传下达.但是下级机构仍会根据自身的利益进行行为选择.因此,上级政府在资源有限的情况下,必须引入外部监督机制.
五、结论和启示
大部制改革必然要减少政府数量和层级,实现扁平化管理,配套改革如果不完善可能出现部门利益固化问题.西方发达市场经济国家也在对新公共管理政策进行反思,中国在引进市场手段进行机构改革的同时,应更聚焦于政府职能转变,从全能型政府转变到有限政府、法治政府、服务政府.否则,由于利益关联,政府机构容易对监管对象“溺爱”以及被利益集团“俘获”,改革的结果与目标就有可能南辕北辙,创造更庞大的官僚机构.应该在横向上鼓励政府机构的竞争与合作；在纵向上完善分权制度,在增加下级政府积极性的同时实现有效的约束和监督.为了明确权责、提高效率,需要根据经济和社会发展的要求继续推进行政机构改革.改革必须考虑到利益集团的因素,继续完善政府间协调配合机制,建立和完善决策机构、咨询机构、执行机构、监督机构、信息机构等分工合作和互相制约机制.
横向府际关系协调,除了依靠行政首长协调、各种联席会议以及议事协调制度,还需要培育市场和社会力量进行辅助性的工作,确保监管有力、公共服务水平有效提高.近年来随着经济社会发展,环境污染、食品安全、重大自然灾害以及传染病等问题凸现出来,这就需要政府提供良好的公共服务.重点是理顺不同政府机构的权限和职责,解决监管不足和过度监管的问题.大部制的前提是放权,大部制后建立的有限政府不可能面面俱到,机构改革应重视放权给企业和社会组织,减少政府权力对经济和社会的过度干预.
纵向府际关系协调,首先要合理划分权力在不同层级的分配,形成稳定的分权体系；其次要减少政府层级,促进信息传达顺畅；最后,还要有一定的垂直管理措施.中国式分权促进了中国经济高速增长,但是分权过度就会带来官员腐败、社会失衡等问题,不但要从地方政府手中剥离过度干预经济和市场的权力,还要引入新的机制来强化横向监督以解决纵向失衡问题.例如,加大地方人大、地方政协和地方法院对行政机构的监督力度,鼓励媒体、社会机构和非政府组织在监督地方政府行为中发挥更加积极的作用等.
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