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近年来,政府性债务对县域经济发展起到了举足轻重的作用,有力地推动了县级城市建设、医疗卫生、交通和环境保护等基础设施建设,有效缓解了县级财力不足的问题.但在近几年的审计中也发现政府性债务管理中还存在着一些不规范的问题,制约和影响着县域经济的发展,债务风险逐渐显露出来,需要协调各方多管齐下,从政策上、管理上等各方面采取切实有效的措施加以解决,防范和化解债务风险.
一、举借政府性债务对县域经济的促进作用 （一）通过举债融资,不断加大城市基础设施建设.教育、卫生、交通等一批重点项目得以顺利建成并投入使用,为改变县城城市面貌,加快城乡基础设施建设发挥了重要作用.
（二）调整了产业结构.通过举债融资,改善了各地工业园区基础设施,为招商引资,吸引大企业、大项目投资创造了良好的投资环境,进而改变了县域经济以农业为主的经济发展模式,促进了经济结构调整,为县域经济的可持续和跨越式发展打下了坚实的基础.
（三）改善了民生.通过举借政府性债务,建成了一批保障性安居工程,实施了一大批教育、卫生、交通等民生领域的重大项目,改善了城乡基础设施,促进了党的惠民政策的落实.
（四）举债融资形成了大量优质资产,取得了一定的经济效益,为偿还债务提供了资金上的保障.这些资产的形成,不仅使城乡景色更加美丽,市容市貌、环境卫生得到了极大的改善,县城规模不断扩大,综合服务功能进一步增强,同时也夯实了县域经济社会发展的基础.
二、政府性债务对县域经济的影响
（一）增大了地方财政运行困难.政府性债务的存在增加了地方财政运行的压力,地方财政新增财力有相当一部分要用于偿还债务,势必导致地方财政要么无法执行和省上出台的一系列财政支出政策,要么继续举债实施.这种恶性循环的财政现状,使县级财政一直处于超负荷运转状态.
（二）阻碍了地方财政收入的增长.在市场经济建设日趋完善、公共财政体系建设不断加强的情况下,尽管县级政府对经济的干预越来越少,但县级政府加强基础设施建设、改善投资环境,推动经济发展的作用却在逐步加大.受政府性债务的影响,加之县级财政财力又十分有限,县本级安排投入基础设施建设的能力大大削弱,致使地方经济发展后劲不足,在较大程度上制约了地方财政收入的增长,进而影响地方政府的还债能力.
（三）制约了公共财政职能的发挥.由于政府性债务以财政”兜底”,使本来就步履艰难的县级财政雪上加霜,保证正常运转都非常困难,更没有能力投入公共设施和满足群众日益增长地对公共服务的需要,导致县级财政难以发挥应有的公共财政职能.
（四）不利于地方财政改革的深化.近几年来,财政改革力度不断加大,财政管理不断走向规范化.但由于地方政府性债务的复杂关系,使得县级财政在理顺收入和支出关系、加强和规范管理方面难度增加.同时,在深化地方财政改革时,县级财政支出压力同步加大,例如农村税费改革,国库集中收付、阳光收入、农村义务教育、新型农村合作医疗和养老保险等,财政都需要增加支出.收入有限和支出刚性增加以及政府债务的矛盾,使得改革的难度加剧.
（五）新上的建设项目可能会半途而废.随着县级政府性债务陆续进入还款期限,县级财政偿债压力将逐年增加,县级政府将面临融资链条断裂,许多项目可能会由此导致半途而废,部分经济发展项目也可能面临停滞的尴尬境地.另一方面,随着城镇化建设进入新一轮建设高峰期,地方投融资平台仍需扮演重要角色,如果这些平台的贷款能力受到限制,地方投融资平台所蕴含的危局将可能提前显现,并成为真正的危局,进而对县域经济产生重大不利影响.
（六）破坏政府公信力,影响社会稳定局面.要做到政府性债务风险可防可控,势必会影响地方政府对基础设施、教育、科技等公共产品的投入,进而可能会出现公务员和中小学教师等相关人员的工资拖欠,然后将影响到国有企业破产财政没有能力兜底,下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金无法支付等问题,严重威胁社会稳定.
三、加强政府性债务管理的建议与意见
（一）全面清理存量债务,分类搞好规范整改.要对现有政府性债务逐项清理核实,确认债务主体,查清债务规模、资金用途、还款来源和还款时序,严格划分政府负有直接偿还责任、担保责任和可能承担救助责任的债务类别,按照分类处理、多措并举的原则,制定切实可行的偿债计划,按时偿还并逐步消化存量债务.
（二）逐笔审批新增债务,全面搞好“借用管还”.首先,要严格新增债务项目审批.全面改进和完善政府性债务举债决策机制,实行新增债务项目审批制度.项目单位要统筹考虑融资成本、项目效益和偿债能力,按规定程序向主管部门申报项目建议书、可行性研究报告、初步设计和项目概算.发改局、住建局、交通局、财政局等职能部门,要根据行业规划、产业政策等投资管理要求以及综合财力、债务预警指标等因素,严格审核投资项目和资金来源,逐一落实建设内容、规模、标准、投资概算和债务资金”借用管还“具体方案.新增债务项目经本级政府领导同意后,报本级政府常务会议审定.财政部门根据本级政府下达新增债务批复文件.其次,要明确政府出资责任.为满足项目贷款条件,财政部门可根据不同债务类型在年度预算中安排资金和偿债资金,明确确资金使用和债务偿还责任,并实行全过程监管.
（三）实行收支计划管理,有效控制债务规模.行政事业单位按照规定举借债务的,要全部实行收支计划管理,条件成熟后逐步纳入预算管理.各部门在编制年度部门预算时,要同步编制政府性债务收支计划,明确政府性债务建设项目、融资规模、偿债来源和偿还本息等情况.
（四）完善统计报告制度,实行动态监控管理.要对政府性债务实行按月统计报告制度,实现动态监控和全口径管理.各相关单位要高度重视债务统计的基础工作,切实做好账务登记和会计核算.对同一债务项目涉及多个偿还责任主体的,相关单位要相互配合做好账务核对工作,准确填报债务数据.财政部门要认真做好政府性债务的统计分析工作,对政府性债务的规模、构成、产生原因和发展趋势等进行综合评价,全面衡量债务总量和结构风险,及时向县政府报告,同时要完善与审计、发展改革、建设、交通等部门的信息沟通机制.
（五）完善债务指标体系,健全风险预警机制.财政部门要在加强政府性债务统计的基础上,建立健全债务风险预警机制,为政府举债决策提供依据.尽快制订政府债务管理办法,健全债务风险预警指标体系.
（六）加强债务监督管理,严格责任追究制度.要加强对债务管理工作的监督指导,重点对清理核实债务、完善债务管理制度、落实债务管理目标和责任、建立偿债机制以及控制债务规模等情况进行综合考评,及时发现债务风险苗头,采取有效措施妥善化解债务风险.发改、住建、交通、财政、审计等部门要及时准确掌握政府性债务建设项目贷款和配套资金使用情况,强化对融资平台公司的财务监督,加强稽核检查,实行全过程控制,严防项目举债突破计划规模.建设项目完成后,项目单位要对债务资金使用的经济社会效益进行绩效评价,并将评价结果反馈相关部门,为政策调整或采取风险防范措施提供重要依据.对违规举债或提供担保、虚报项目、骗取政府性债务资金、截留或挪用政府性债务资金及偿债资金、不按规定履行偿债义务、逃避政府性债务、造成财政性资金损失等违法违纪行为,要严肃追究相关单位及责任人的经济责任和行政责任,构成犯罪的,依法追究刑事责任.
（作者单位：宝鸡市陇县审计局）
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