中国地方政府隐性债务规模分析,本文是地方政府有关电大毕业论文范文跟债务和隐性和政府相关开题报告范文.
地方政府论文参考文献：
摘 要：地方政府债务逐步成为制约我国经济发展的重要因素,本文通过分析我国地方政府隐性债务的原因了解我国隐性债务的存在形式,并且基于上述分析提出估算我国地方政府隐性债务的测算方法,在此基础上测算我国地方政府隐性债务规模,并提出化解我国地方政府隐性债务的方法.结论显示,我国目前政府隐性债务数额较大,急需从化解存量以及预防增量两方面来解决我国地方政府隐性债务问题.
关键词：地方政府；隐性债务；规模
根据BIS 的数据统计,我国政府杠杆率在世界范围内不高,也远低于60% 的警戒线,但是我国地方政府存在很多隐性债务,如果加上隐性债务,那么政府杠杆率将远超60%.因此如何计算以及解决隐性债务成为化解政府高杠杆率的中国要途径.
数据来源：BIS
2017 年7 月金融工作会议提出地方政府债务终身制标志着过去地方政府无序和几近失控的债务扩张告一段落.自2018 年8 月15 日《国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》下发各地以来,各地加强对该意见的学习并且很多县区已经出台隐性债务化解具体方案.《国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》的下发标志着新一轮地方政府存量隐性债务清算即将到来.究竟2015 年新预算法实行以来地方政府隐性债务的规模有多少？地方隐性债务究竟怎么解决？
一、地方政府隐性债务的含义
政府债务可按不同标准化为两种类型：（1）从负债的法律强制性角度看,可分为显性债务和隐性债务.显性债务是政府建立在某一法律或者合同基础之上的负债.债务到期时,政府对债务具有偿还义务.典型的显性债务是财政部代表政府在国内发行的本币国债( 如国库券).而隐性债务是基于道义或预期的政府责任,它并不是建立在法律或合同的基础上,而是建立在公共预期、政治压力的基础上.隐性债务包括地方政府担保债务、担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等,在出融机构清算等情况时地方政府将承担资产损失.（2）从负债发生的条件看,可以分为直接债务和或有债务.其中直接债务是指不需要特定事项的发生、在任何情况下政府都需要承担支付责任的债务；或有负债是指基于特定事件所发生的政府负债.汉娜（Hana Polackova）根据财政风险矩阵将政府债务按照直接与或有、显性与隐性两个维度具体分为四类,可得到四种债务类型：直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务.直接显性债务包括国债、地方政府债、地方性政府主权外债,地方政府融资平台发行的但纳入政府负有偿债责任的债务可归为此类.直接隐性债务主要以隐性养老金债务为主的社会保障基金缺口.或有显性债务包括地方政府负有担保责任、救助责任的债务 、地方政府各部门所属公共事业单位的债务.或有隐性债务主要有地方金融机构不良资产和地方国有企业债务.
二、隐性债务形成的主要原因
根据审计署发布的《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》,地方政府隐性债务形成的原因主要有四类：
（1）部分地方党政领导干部政绩观不正确.地方政府无视自己的承担能力,过度举债、无序举债搞经济建设,违法违规或变相举借的债务缺乏预算约束,“借、用、还”管理脱节,形成企业借债、政府使用、偿债资金无法落实的局面.
（2）项目实施责任不落实.举债没有充分考虑地方政府还款能力,盲目建设大项目,存在风险隐患.
（3）金融机构推波助澜.金融机构存在财政兜底幻觉,认为政府移动会为债务负责,因此金融机构会大量违规提供融资.一些企业向金融机构融资后,通过合同约定由地方政府回购或保证最低收益等方式,参与地方政府项目建设,助推地方政府变相举债.
(4) 违法违规融资行为问责不到位.从审计署的报告看,隐性债务主要由于过度举债、违规融资导致,例如 PPP 融资中超过地方政府的承受能力,在融资中地方政府提供了违规的承诺或兜底等等.地方政府融资平台公司为地方政府推进工业化和城镇化进程中出现的以融资为目的的特定产物.地方融资平台公司的产生、发展、壮大伴随地方政府显性债务与隐性债务的膨胀.虽然在地方政府债务清理甄别后,一部分融资平台债务转为地方政府直接债务计入政府存量债务,但是融资平台仍积累了大量隐性债务.
三、地方政府隐性债务存在形式
隐性债务是指政府既没有负有偿还责任,也没有承诺和担保的债务,但一旦出现危机地方政府则加以干预、承担责任.从以下几方面来观察地方政府可能存在的隐性债务.
1. 隐性债务主要以融资平台作为载体.从举债主体看,地方融资平台、政府部门和机构及其他部门（包括经费补助事业单位、国有独资或控股企业、自收自支事业单位等）为主务载体,地方融资平台是第一大贡献体（省份之间存在差异）.这里的地方债务仅指负有偿还责任的债务（即直接显性债务）,但根据审计结果,地方融资平台的债务纳入地方性债务的比例并不高（比如债券和信托）,如果存在违规举债、违规担保的情况,很有可能形成了隐性债务.另外,在2015 年之后PPP 项目扩容明显,但在融资中也存在诸多违规融资、违法担保和超越地方财政承受能力的情况,PPP 项目也是隐性债务的主要来源.
2. 隐性债务存在于贷款和信托融资的可能性较大.银行贷款、BT、信托融资等是融资的主要来源,城投债和地方政府债券的占比较小.地方政府债券具有明确的财政预算偿还来源,城投债存在地方政府违规担保的情况也较少,这两个融资渠道成为隐性债务的概率较少.BT 融资近年来逐渐到期,加上新增融资较少,BT 融资成为隐性债务的概率也在下降.由此推断,隐性债务更多可能存在于需要担保的银行贷款和信托融资领域.
3. 就融资平台而言,其他应收款项也可能是隐性债务来源.城投公司一般由当地政府或者财政局控股,其他应收和其他应付款项起到与当地政府重要的资金沟通桥梁,一是可以起到扩充报表的作用,二是把一些职责不清晰、项目不透明的科目放入其他应付/ 其他应收科目中.其他应付款往往是城投平台借用了当地政府的资金,而其他应收则是当地政府/ 财政借用了融资平台的资金,当地政府负有偿债义务.虽然应收账款并不一定需要付息,但可能为地方政府的债务,且实际上过去几年其他应收款、其他应收款与其他应付款的差额都是逐年增大的,特别是对于AA 和AA- 级.这其中所可能导致的隐性债务亦值得关注.
四、隐性债务统计方法
违法违规举债、变相举债所形成的,而又没有纳入政府债务限额管理的地方政府债务,将其称为隐性地方政府债务.
基建投资- 项目下的基建投资等于 预算内基建投资资金+ 基建投资收入+ 地方政府债务
地方政府债务等于 地方政府债（显性债务）+ 地方政府隐性债务
资金运用端,由于地方政府举债主要用于地方基础设施投资,将地方基础设施建设投资额（基建投资）减去项目下的基础设施投资额作为地方政府资金支出总额.资金来源端,地方政府基建资金大多由预算内资金、基建收入和政府债务融资筹得.因此,建立如下公式定义各年地方政府债务增量：
地方政府资金支出总额- 预算内基建投资资金- 基建收入等于 地方政府债务增量.
地方政府债务包括显性债务和隐性债务.《国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》对隐性债务口径做出明确界定,《意见》指出地方政府在法定政府债务限额外,以任何形式违法违规或变相举借的债务均为隐性债务.2015 年新预算法实施以来,发行地方政府债券成为地方政府举债融资的唯一合法渠.因此,除地方政府债外,政府及其部门、融资平台公司、国有企业、事业单位等以其他方式融入的,最终需由财政性资金偿还或以协议形式约定未来财政支出责任事项的资金均应纳入隐性债务范畴,即地方政府债务- 地方政府显性发债等于 地方政府隐性债务.综上,
地方政府债务等于 基建投资- 项目下的基建投资-预算基建投资资金- 基建投资收入；地方政府隐性债务等于 基建投资- 项目下的基建投资- 预算内基建投资资金- 基建投资收入- 地方政府债.
五、地方政府隐性债务估算结果
自地方隐性债务的问题备受关注后,各方对我国政府隐性债务的具体数额就格外关心,由于数据统计的困难,至今没有准确的我国隐性债务的数量.现有很多研究机构估算出我国政府隐性债务的具体数额,中诚信国际评级有限公司董事长闫衍对地方政府债务风险颇为关注,他带领团队调研的结果显示,截至2016 年底,中国地方政府隐性债务总规模是在20 万亿元到30 万亿元之间；张晓晶团队调研结果显示,“当前地方政府融资平台债务约30 万亿元,约占GDP 的40％”；白重恩团队公布的调研结果为,截至2017 年6 月底,“发行过城投债的企业债务余额”大约是47 万亿元；中诚信国际评级有限公司董事长闫衍对地方政府债务风险颇为关注,他带领团队调研的结果显示,截至2016 年底,中国地方政府隐性债务总规模是在20 万亿元到30 万亿元之间.地方政府隐性债务规模测算值从20 万亿到40 万亿不等.IMF 曾对截止2016 年末的地方政府隐性债务进行测算,测算结果显示中国地方政府隐性债务规模约为19.2 万亿元,考虑隐性债务之后的政府部门债务率约为62.2%.
本文从资产端尝试估算地方政府隐性债务,资金运用端,由于地方政府举债主要用于地方基础设施投资,我们将地方基础设施建设投资额（基建投资）减去项目下的基础设施投资额作为地方政府资金支出总额.资金来源端,地方政府基建资金大多由预算内资金、基建收入和政府债务融资筹得.因此,我们建立如下公式定义各年地方政府债务增量：地方政府资金支出总额-预算内基建投资资金- 基建收入等于 地方政府债务增量.与多数债务分类相似,我们将地方政府债务分为显性债务和隐性债务.
参照国家统计局,固定资产投资完成额中基础设施建设投资由电力、燃气及水的生产和供应业,交通运输、仓储和邮政业,水利、环境和公共设施管理业三类行业组成,我们分别选取以上三类行业的全社会固定资产投资完成额、项目城镇固定资产完成额、基建收入和来源于国家预算内资金的城镇固定资产投资资金作为基建投资、项目下的基建投资、基建投资收入和预算内基建投资资金的*变量.基建投资收益,选用EBITDA 率,即息税折旧及摊销前收入这一指标来代表基建投资所产生的流,也即EBITDA 率* 基建固定资产投资.地方显性债务,则直接使用17 年年末的地方政府债务余额作为指标.由此可以得出：隐性债务等于（基建固定资产投资完成额- 基建项目）-（基建投资国家预算内资金+ 各行业EBITDA 率× 该行业固定资产投资完成额+ 地方政府债务余额）.
由图可以看出基建固定资产投资完成额以及基建行业的项目自2013 年以来整体不断增加,但是明显看出基建固定资产投资完成额增速高于基建行业的项目,这表明,我国的基础设施建设主要是有地方政府推动的,背后支撑的也主要是地方政府的财力,这也是地方政府性债务问题的缘起
其次,基建投资的国家预算资金来源.基建行业的国家预算资金来源,从2009 年的7102 亿元上升到2017 年的24584 亿元,平均年增长率为17%.但其在基建投资的资金来源的比重一直不高,在10%-15% 的区间徘徊,可见财政预算相比较基建的支出而言,是远远不够的.
基建投资收益的指标选取,由于可得性的原因,此处选取基建三个行业的最近5 年的行业平均EBITDA 率.其中,由于行业统计的区别,我们把电力行业,燃气行业和水行业的EBITDA 率加权平均作为一个行业的指标,并使用市政公用业的EBITDA 率代替水利、环境和公共设施管理业的EBITDA 率.
最后,在计算地方政府债务数据时,地方政府发债存在着仅有存量,缺乏流量数据的问题.因在2014 年地方债试行之前,地方政府不存在显性和隐性之分,可以一体作为债务总额.而在地方政府允许以发债筹集资金之后,显性和隐性债务才有明确区分.到2017 年末,地方政府显性债务余额达到16.47 万亿元.
由于数据大多统计至2016 年,为了估算2017 年地方政府隐形债务总额,因此将所有统计至2016 年的数据平滑至2017 年,根据最后计算得出,2017 年我国地方政府隐形债务约为38.5 万亿元.
六、解决地方政府隐性债务方法
解决政府隐性债务需要以“不救助,政府不兜底”大思路和“遏制增量,化解存量”的模式进行管理.化解存量债务的方式主要采取偿还和转化两种方式进行解决.建议运用结余、结转以及超收等财政资金进行偿还,而可以通过将符合要求的债务转化为企业债务以及通过发行政府债券进行偿还的方式（地方政府隐性债务就转化为政府显性债务）.
（一）解决存量债务的方法
一是加强对地方政府隐性债务的审查.全面摸清地方政府隐形债务的规模,了解我国地方政府隐性债务的结构、性质以及风险等情况,制定隐形债务的偿还计划,妥善处理融资平台遗留的债务问题,提高地方政府在融资过程的透明度,公开地方政府融资的过程.
二是妥善处理存量债务.分类整改项目,对于市场化程度高、投资规模大、能够产生收益的项目可以转为政府投资项目；而对于那些不能带来收益且超出地方财政负担的违规项目,政府应该及时处理.加强地方政府与银行及融资平台的交流协商,对于有争议的贷款需要及时补充相关协议,而对与融资平台则应该制定还款计划,防止集体兑付.
三是多渠道拓宽地方政府财政收入.地方政府多渠道增加财政收入来源,提高资金使用效益,缓解地方财政压力.政府需要大力发展实体经济,增加地方政府财政收入,缓解地方政府的还款压力.地方政府还需有效的经营地方政府以及国有资产,合理利用城市资产,获取经济发展的效益,同时应该积极引进民间资本,提高流量缓解政府资金压力.
四是健全地方政府债务管理制度.在推进地方政府债务置换的同时,进一步优化地方债的发行机制和交易机制,既“堵旁门”也“开正门”,完善地方债发行的渠道.同时,通过加快财税体制改革、改革金融体系等方式,不断增强对地方政府举债的行政约束和市场约束.
五是纠正部分地方不科学的政绩观.健全地方政府官员绩效考核体系,将地反政府债务纳入至考核体系中,增加政府化解地方隐性债务的内在动力,不能单纯的以GDP 来作为地方官员政绩考核的标准.完善对地方政府的信用评级,更合理、准确地衡量政府债务风险情况.
（二）控制债务新增的方法
第一,继续规范地方政府债务融资行为.政府在实行债务置换的同时应该优化地方债务的发行机制和交易机制,扩大地方债质押范围并适当上调抵质押率,以提高地方债的市场结构程度和流动性.在“堵旁门”的同时,不断完善地方债发行的正途,为规范地方政府融资、控制债务风险创造条件.
第二,完善监管政策,压缩监管套利空间.应该根据现有法规严格要求,加强监管银行利用许多创新业务和产品来为地方政府融资加杠杆.按照实质重于形式的原则,对银行最终承担风险的部分,需要纳入银行全面风险管理框架,在按规定计提拨备和风险资产的同时,还要特别关注此类融资可能给银行带来的流动性风险.长远看,需要出台一些列的跨部门的监管政策,对不同类型以及不同机构的融资进行监管,降低跨行业套利空间.
第三,逐步清理不规范行为,控制隐形债务的过快增长.自2016 年起,陆续出他一系列政策加强对地方债务的监管,不断强调要切割地方政府与融资平台的关联,以及进一步落实平台新增债务不能纳入到地方政府债,封堵通过PPP 模式、政府出资的各类投资基金变相融资新行为.封杀地方政府通过假的政府购买服务形式融资上项目,化解由此隐形增加的债务风险.
第四,着力防控地方政府隐性债务风险.坚持谁举债谁负责,严格落实地方政府属地管理责任.通过盘活各类资金资产化解存量隐性债务,高负债地区要大力压减项目建设支出、“三公”经费以及其他一般性支出.还要加强监督问责,从严整治举债乱象.
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