社保反欺诈行政执法与和刑事司法之衔接,本文是行政执法方面有关硕士学位论文范文和刑事司法和行政执法和社保有关毕业论文提纲范文.
行政执法论文参考文献：
文／张若宇
随着社会保险待遇的提高,社会保险欺诈案件逐渐增多.为加强打击社会保险欺诈行为、维护社会保险基金安全,2016年人社部颁布了《社会保险欺诈案件管理办法》（人社厅发[2016]61号,以下简称《办法》）.但是在实践中,由于行政执法自身以及与刑事司法之间衔接的问题,影响了对社会保险欺诈行为的打击,有待进一步完善.
社保反欺诈行政执法问题
社保机构作为社会保险反欺诈的中坚力量,在执法时有一些突出问题亟待解决.
对社保诈骗的风险控制力度不够.在我国现行的社会保险反欺诈机制下,稽核部门对于参保单位和参保个人的欺诈行为通常只能事后监控.事后监控需要大量的人力,且效果不佳.不管是系统识别还是人工识别,都只能识别当月的问题,历史问题难以识别.这种现状不仅阻碍了社保机构对日常工作的风险管理,降低了对倾向性、可能性风险的识别能力,而且对于企业和个人的社保欺诈行为很难及时发现和制止.
信息不对称、信息缺乏共享.当今社会信息化发展迅速,各级政府部门都积极打造高效便民的电子政务系统,如网上验证、网上审查、网上登记、网上申报等.然而公众只能通过不同政府部门各自的网站申报不同的业务,各部门之间的信息未能及时共享.社保欺诈的许多风险点都源于政府部门间的信息壁垒.由于社保机构日常处理的信息繁多,且申报者基于利益驱使可能隐瞒相关事实,仅由社保机构人员逐条审核,无法高效辨别真伪.各部门如能通力合作、互通信息,不仅省时省力,也更能维护社保信息的准确性,减少少缴、漏缴社保费和骗取、冒领社保待遇的现象.
社保机构稽核力度不足.社保机构的稽核环节是整个社会保险反欺诈机制中最重要的一环.社保机构稽核力度不足首先体现在社保稽核人员配备不足.稽核人员作为社会保险反欺诈的主体,要对欺诈风险进行识别、评估,更要以最有效最快速的手段将其遏制.而社保业务纷繁复杂,养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险各项业务变更都潜藏着许许多多的风险点,各类欺诈防不胜防,稽核人员往往显得力不从心.其次,社保经办机构工作人员的业务水平和风险识别能力有限,社保稽核人员的专业知识以及风险分析能力有待提高.相比于其他经办人员,社保稽核人员不仅要熟悉社保每一项业务的政策依据、操作流程,更要具备一定的风险识别经验以及风险分析能力.但是,由于整体经办人员的配备不足,业务骨干都被充实到一线经办环节,社保稽核人员的专业知识水平普遍有限.而每天高强度的稽核工作也一定程度上降低了稽核人员的工作效率和工作质量.再次,社保机构的反欺诈稽核能力不足.社保机构的稽核部门虽然具有执法权,但由于其不是独立的执法机构,相较于门、司法部门,执法权力薄弱、地位较为被动.在发现社会保险欺诈行为时,若不借助门的力量无法采取行之有效的惩罚措施,这使得不法分子有机可乘,很大程度上助长了不法分子实施欺诈的冒险心理.
行刑衔接问题
除了社保反欺诈行政执法自身存在的问题以外,行政执法与刑事打击之间衔接不畅等问题也影响了对社保欺诈行为的打击.行刑衔接问题主要包括：
社保部门移送案件意识较差,认识不足.行政执法机关主动移送的社保诈骗案件的数量少、比例低,原因包括：彻查社保诈骗违法犯罪行为需要消耗大量精力,受到人力物力的限制,大多数案件查处不彻底；部分行政机关碍于责任追究倒查机制,也存在不愿移送的现象；部分行政机关为了自身利益,搞以罚代刑.
“证据衔接”不畅通,取证保全不易.“证据衔接”是《行政处罚法》和《刑事诉讼法》“两法衔接”的核心内容之一.《办法》第19条规定案件承办人应当严格按照规定的程序、方法、措施和时限,开展案件调查或者检查,收集、调取、封存和保存证据,制作和使用文书,提交案件调查或者检查报告.尽管《刑事诉讼法》规定行政程序中依法取得的证据可转化为刑事诉讼的定案证据,但并没有实质性地解决“两法衔接”中的“证据衔接”问题.
社保诈骗行政执法过程中的取证往往难以满足刑事审判的要求.一是行政执法机关的取证手段与司法机关差距明显.在当事人拒不配合的情况下,缺乏强制手段的行政机关难以取得有力证据,致使在移送案件时机关以证据不足为由拒绝接受.二是行政执法机关移送的案件证据链大多不完善,即使能够作为认定行政违法的标准,但仍达不到刑事证据的要求.三是在社会保险工作中,就取证方式、质证严格程度、适用证据规则等来说,行政法和刑事法存在较大差异,刑事诉讼越来越强调取证的合法性,社会保险行政执法中对取证合法性的重视程度尚不足.
监督机制不健全,影响了监督职能的发挥.在社会保险欺诈行为的刑事打击中,有两个关键的环节,一是社会保险行政部门及时、积极移送,二是机关及时接受移送并进行立案侦查.其中一个环节发生障碍,就会导致刑事追责中断,从而影响对社会保险欺诈行为的打击力度.
《办法》第六十六条规定：上级社会保险行政部门应当定期或者不定期对下级社会保险行政部门社会保险欺诈案件查处和移送情况以及案件管理情况进行监督检查,加强行政层级执法监督.第六十七条规定：社会保险行政部门应当健全执法办案责任制,明确执法办案职责,加强对执法办案活动的监督和问责.这些规定客观上具有约束性,但是缺乏刚性约束,实际监管效果可能不佳.而对机关的制约,主要依靠检察机关的监督,实际效果也非常有限.随着国家监察体制建立,行刑衔接及其监管问题或许会进一步加强.
完善行政执法
以及行刑衔接的建议
提高信息化水平,加强风险控制能力.社保事业关乎每个公民的切身利益,必须尽快完善全国的社保网络体系建设,并逐步实现公民信息系统全国联网.尽快实现全国范围的社保基金统筹,建立一套完善的社保信息管理系统,涵盖全国参保企业、参保个人的各项缴费信息及待遇领取信息.通过互联网平台解决地域矛盾、遏制社保欺诈问题.在全面的信息系统支撑下,着力加强事前控制、事中控制能力,通过先进的电子科学技术建立一套覆盖整个社会保险经办内容的风险识别系统,从而实现在业务经办的源头发现欺诈风险、在待遇发放成功之前拦截欺诈风险.而传统的事后控制作为业务经办的最后一道防线,同样也要把重心从人工识别转移到系统识别,借助信息系统和电子科学技术的力量将事后控制的力度逐步提高.
提高社保经办机构的稽核水平.社会保险稽核岗位是社会保险经办机构中对业务能力要求很高的岗位.作为审核各项社保业务准确性的最后一道防线,必须充实稽核人员队伍,提高稽核人员的业务水平.社保经办机构首先必须做到整个系统的人员配比合理,要加强社保执法队伍建设.开展多种形式的业务培训,提高执法队伍政策水平、协调组织能力和开拓能力.推进执法工作专业化、规范化.完善行政执法人员持证上岗和资格管理制度,未经执法资格考试合格的,不得授予执法资格,不得从事执法活动.其次,尽快建立专业的社会保险稽核体系.社保机构审计稽核处、社保机构信访部门、劳动保障监察在执行稽核任务时应由人力资源与社会保障机关的反欺诈稽核部门统一领导,并成立内部监察机构,统一的反欺诈稽核部门负责主导整个稽核过程,协调其他三个部门并做到分工明确、责任清晰,对于不同类型的案件指定不同的执法主体,并建立起协调沟通机制,避免相互推诿以及相互之间的信息不联通,最大程度发挥稽核部门的稽核作用,提高对欺诈风险的控制能力,将各类欺诈风险产生的影响降到最低.再次,坚持严格规范公正文明执法,完善执法程序,建立执法全过程记录制度.明确具体操作流程,重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查等执法行为.
加强政府部门间合作,促进信息共享.工商部门、税务部门、门、民政部门对企业信息、收入信息、人口信息、死亡信息等各自具有权威性,都与社保的缴费以及待遇密切关联.实现与多部门的信息共享,社保机构的反欺诈能力将如虎添翼.政府应当统一发文,明确具体部门的哪些数据应当与社保机构共享,并明确协调机构.
各司其职,形成打击合力.打击和惩治社会保险诈骗犯罪,在收集相关证据、判定违法行为与损害结果的因果关系、判断社保诈骗动机、分析社保诈骗的具体范围都需要各相关部门有效规范其职能作用.社会保险行政部门一旦遇到涉及以骗取社保待遇为目的的诈骗行为,符合立案条件的,应当及时立案查处,并及时与机关联系,共同确定该案是否涉嫌刑事犯罪；如涉嫌刑事犯罪,社会保险行政部门应及时将相关证据材料移送至机关,机关应及时立案侦查.
为提高社会保险诈骗犯罪案件侦破能力,特别是鉴于社会保险诈骗案件涉及很多社会保险法律政策,机关、人民检察院、人民法院与社会保险行政部门、经办机构以及其他社会保障机构应定期举办社会保险、社会保障、行政执法、刑事司法等交流和研讨会,加强社会保障部门、机关、人民检察院和人民法院之间的联系,特别是加强对政策和业务知识的掌握,从而有利于深入了解执法现状和工作重难点,推动“行刑衔接”不断完善.
完善立法与制度,规范案件流程管理.我国刑事诉讼方面的制度相对健全,但是由于社会保险诈骗涉及诸多社会保险政策问题,社会保险诈骗行为的客观特征与一般诈骗罪存在很大差别,需要进一步针对社会保险诈骗的具体特征,建立和完善社会保险诈骗惩治专项制度.我国已经出台了《社会保险法》以及规范性法律文件《社会保险欺诈案件管理办法》,但是在某种程度上来说,法律规则过于稀疏,法律基础仍然薄弱,对社会保险诈骗罪的规定以及处理不够明确.
把社会保险基金监管作为社会保险管理的重要内容.虽然《社会保险法》对社会保险基金进行了规定,但从具体内容上,主要是对社会保险基金筹集、管理、使用等事项进行了规定,且比较原则.为了最大限度地控制社会保险基金的风险,最大限度地保障社会保险基金的安全,建议制定社会保险基金监管条例.该条例除对社会保险基金监管原则、监管制度、监管措施、监管程序和法律责任等进行全面规制外,还应规定社会保险反欺诈的具体内容,为社会保险反欺诈提供直接的法律依据.
在刑法中增设社会保险基金诈骗罪.虽然我国刑法规定了诈骗公私财物罪,但由于社会保险基金不同于一般的公共和私人财产,具有特殊的社会功能,为了有效地打击和遏制社会保险欺诈行为,保障社会保险基金管理的正常秩序,保证社会保险基金安全,根据罪刑相适应原则,建议在《刑法》中增设“社会保险基金欺诈罪”,并设置高于一般诈骗罪的法定刑.制定严格的监察法律,对行政部门、司法机关进行刚性约束,提高行政机关移送、司法机关接受案件的意识和效率.强化纪检监察机关的监督,严厉打击此类案件中可能涉及的受贿、不作为等非法行为.
健全“证据衔接”的规定,为取证和认证创造便利.为了弥补“证据衔接”不顺畅的缺陷,推动取证和认证有效进行,可以采取以下改进措施.一方面,制定并落实“两法衔接”证据移送标准.行政执法对证据要求相对宽松,其严格性和严谨性远低于刑事证据的要求,这容易导致社保部门与机关、人民检察院对证据形式、证据效力和证明标准的认识存在偏差,最终制约“两法衔接”.为此,根据刑事诉讼法的规定,制定行政法规或发布相应的司法解释,完善将行政执法证据资料转化为刑事证据的条件和规则,并统一标准,从而为“两法衔接”创造条件.另一方面,严格限制“两法衔接”中证据转化的证据范围.由于刑事诉讼法对收集证据的程序非常严格,非法证据排除规则更适用于言词证据.考虑此因素,在社会保险行政执法和刑事司法中,将“证据衔接”的范围限定于实物证据更为合适.
强化检察机关监督工作,促进其监督职能充分发挥.在“两法衔接”中,为确保检察机关充分行使监督权,保障他们的知情权是前提和基础.为此,有必要建立信息共享平台,增进社会保险行政部门、机关和检察机关之间的联系.在查处涉嫌社会保险诈骗犯罪案件时,社保部门应及时将案件具体情况和线索上传至共享平台,保障检察机关的知情权.
建立检察机关提前介入机制.为了让检察机关更为有效地行使监督权,有必要建立检察机关提前介入机制,从而更好掌握证据,对案件正确定性,科学引导行政机关收集和保全证据.与此同时,提前介入机制使检察机关可以在涉嫌犯罪案件移送前行使检察权,有利于进一步加强对行政机关的监督,有效发挥检察监督职能.落实责任追究机制,对社会保险执法部门、机关的失职或渎职行为,应当严格按法律法规追究其法律责任,督促社保部门和机关及其工作人员认真履行职责,也为“两法衔接”提供责任保障.
作者单位：北京师范大学法学院
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