国外与中国台湾地区的休耕补贴政策,该文是关于台湾方面专升本论文范文和补贴政策和中国台湾地区和补贴相关本科毕业论文范文.
台湾论文参考文献：
刘沛源 郑晓冬 李姣媛 方向明
（中国农业大学经济管理学院北京100083）
摘 要：休耕是保护耕地资源、缓解粮食供求矛盾、稳定农民收入的重要措施,对农业可持续发展意义重大.同时,为了保护农民的利益,休耕补贴是实施休耕过程中的必要举措.国外及中国台湾地区已实施了多年休耕补贴政策,这些政策对中国具有重要的借鉴意义.本文在对美国、欧盟、日本和中国台湾地区的休耕补贴政策实施情况分析的基础上,总结其发展经验,根据中国国情提出了休耕补贴的相关启示,希望为中国休耕政策的顺利进行提供帮助.
关键词：休耕补贴；农民利益；生态环境；国际经验
DOI：10.13856/j.cn11-1097/s.2016.06.026
基金项目：“新世纪优秀人才支持计划”和高校基本科研业务费专项资金（编号：2016QC109）.
作者简介：刘沛源(1994—),女,辽宁营口人,本科,研究助理,研究方向：农业经济、健康经济,E-mail:peiyuan.liu@outlook.com.
通讯作者：方向明（1971—）,男,浙江义乌人,教授,博士生导师,研究方向：农业经济、健康经济,E-mail：fang0042@gmail.com.
中国目前粮食供过于求,粮价倒挂,造成农民增收缓慢、农业增效不明显.同时农田绝大多数都是在进行超负荷耕种,土地面临着水土流失、地下水严重超采、土壤退化、面源污染加重等突出矛盾.为此土地休耕政策势在必行.目前,国外实施休耕补贴政策的国家和地区主要包括美国、欧盟、日本和中国台湾地区等.这些国家和地区的休耕政策经过多年的实施和改进,积累了一定的经验,这对中国的休耕政策的制定、实施和完善有重要的借鉴意义.
1国外及中国台湾地区的休耕补贴政策实施概况
1.1美国的休耕补贴政策
美国的土地休耕保护计划(CRP)于1985年开始实施,计划本着农民自愿参与的原则,通过政府财政补贴实现10~15年的休耕还林、还草等长期性植被恢复保护工程[1].计划实施的目标是通过土地休耕政策来达到改善土壤质量、水质和恢复当地野生动植物的生态环境.
CRP在实施初期,仅根据当时土地的土壤侵蚀情况来决定是否纳入休耕范围.到了20世纪90年代,CRP的关注点扩展到水质改善、提高土壤生产力和野生动物栖息地保护等多个方面.而现阶段CRP已经发展较为成熟,对申请者有着更为具体的要求,首先是农民在考虑土地机会成本和计划实施成本收益的基础上,通过竞标方式提出自己能够接受的最低补贴,然后政府结合环境效益指数（包含土壤侵蚀、水质改善、野生动物栖息地保护等多个指标）和其他规定对所有申请者进行分析比较,筛选出符合条件且最具成本效益的农户进行休耕补贴.列入土地休耕计划的土地必须不再种植粮食,而且要对休耕土地采取绿化措施.
美国农业部每年定期向参与CRP的农民发放补贴,同时,美国自然资源局、教育与推广局等机构会为这一计划提供技术支持[2].如表1所示,CRP的补贴主要由租金补贴、成本分摊补贴、奖励支出和技术援助支出等组成.土地租金补贴数额根据当地土地生产率和租金决定,其比例占CRP总支出的90%左右.成本分摊补贴指的是分担绿色植被保护实施的成本,即对农民进行绿色植被实施的成本进行不高于50%的补贴,其比例占据CRP总支出的10%左右[3].
CRP启动的前几年,其租金有助于一些财政紧张的农场继续经营,起到了稳定当地经济的作用.经过多年的推行,美国休耕补贴政策也有效地保护了野生动物,同时改善了水质和土壤质量,增加了固碳量.可是,休耕会在一定程度上降低农业发展的就业机会,但休耕参与率对人口变化趋势并没有一个可辨别的有规则的影响.
1.2欧盟的休耕补贴政策
欧盟从1992年开始进行土地休耕制,其采取的方式主要包括两种：轮作制和完全休耕制.欧盟为了鼓励农民支持这一改革,决定建立“农业环境行动”国家补贴项目来取代之前的补贴制度.到了1992年以后,欧盟对农业休耕政策进行了3次比较重要的改革.欧盟对休耕补贴的规定是不同国家、不同生产区每公顷休耕土地的休耕补贴额应与当地每公顷作物面积补贴金额相当,具体是由对土地的固定面积和产量进行直接补贴的形式来实施.补贴基本原理虽然简单,但在实际操作过程中非常繁琐,针对各类特殊情况有着很详细的规定.
针对轮作制休耕,规定当申请补贴的农场土地面积折合谷物产量大于92t时,休耕的土地面积必须大于总面积的10%,10%的部分属于强制性休耕,超出10%的部分则为自愿性休耕.规模比上述面积小的农场可以不必强制休耕,但可以根据自己的意愿而选择休耕比例.无论是强制休耕还是自愿休耕,农场进行休耕的面积没有上限,但能享受休耕补贴的面积只能低于耕地面积的1/3.在休耕补贴金额方面,不同国家、不同生产区每公顷休耕土地的补贴金额应与当地每公顷作物面积补贴金额相当.而每公顷面积的补贴额,各类作物不一样,且与不同地区的平均单产有关.休耕的土地上允许种植非食品材料,包括植物油、生物能源等.除此之外,欧盟还有一种多年性休耕补贴.这要求土地至少休耕10年以上,100hm2以上的土地最多可以休耕10hm2,100hm2以下的土地可以休耕5hm2.这种补贴标准欧盟各个国家都不相同,其中德国发放补贴标准相当于每公顷400美元.休耕这种土地要求地面不能裸露,必须进行绿化或种草,同时不能施化肥和农药[4-5]
欧盟的土地休耕计划有效地降低了农业生产活动对自然环境的危害,对其乡村生态起到了明显的保护作用.
1.3日本的休耕补贴政策
日本的休耕政策从1971年开始实施,其休耕面积根据年份不同有很大的差异,但绝大多数年份其休耕面积都大于50万hm2.日本进行农田休耕的目的最初主要是控制粮食生产,到了1993年日本开始注重环境保护.
日本进行农田休耕的方式主要包括轮种休耕、管理休耕和永久休耕3种方式.农民或其他土地所有者只要参与休耕都可以得到休耕补贴,但政府要求其必须采取保障土地的可持续利用与杂草控制相结合的措施.日本轮种休耕和管理休耕的补贴标准是每公顷18.5美元,如果农户能够应用更加有效的土地利用方式,该补贴标准还会提高.永久休耕地可以得到更高的补贴,最高达到每公顷133美元.
农田休耕使得日本生产方式发生了改变,利用休耕的土地种植非粮食作物增加了各类物种的多样性,同时有效减少了水土流失[6].
1.4中国台湾地区的休耕补贴政策
中国台湾地区农地休耕政策起源于1984年的《稻米生产及稻田转作计划》,主要目标是为了降低稻米的产量,经过30多年的发展,中国台湾地区的土地休耕政策经历了多次调整.
中国台湾地区总共80余万hm2的耕地面积,而每年的土地休耕面积占据了22万hm2.农民可以申请的休耕补贴分为两类,一类是转作补贴,另一类是翻耕补贴.目前土地翻耕而不再栽种其他作物,每公顷每年可以得到补助约6 200新台币（100新台币约合19.94元人民币,2016）.转作补贴根据作物的不同而有不同的补贴,一般转作大豆等绿肥作物可补助10 300新台币左右,转作牧草等特殊作物可补助4 500新台币左右.如果转作景观作物每公顷每年可以获得约10 300新台币补助,但要求景观作物的整体栽种面积要达到10hm2以上.当农户申请的休耕项目经过报备并通过,可对其种子的50%进行补贴.
中国台湾地区的土地休耕政策在很长一段时间内确实起到了降低稻米产量、保护环境的作用.但当前休耕面积过大已经超出了预定目标,同时也产生了一些负面效应,例如,少数大地主不耕作不租地而坐领补助,政府由于缺乏配套措施而对未按规定进行虫害防治的农民依旧发放休耕补贴等.这些都增加了外部性成本,对农村经济造成了负面影响,当前台湾地区土地休耕政策也处于一个调整的时期[7].
2国外及中国台湾地区的休耕补贴政策的实施经验
美国、欧盟、日本等国家和中国台湾地区土地休耕政策的经验为中国实施土地休耕政策提供了一定的参考,其政策成功的经验主要包括以下几个方面.
2.1以农民的长远利益为主
以美国为例,在实施休耕政策的过程中贯彻了农民自主、自愿的原则.农民可根据自身情况申请休耕和补偿标准,经过同意后可以按照期望补偿标准得到补偿.由于采用的是竞标的方式得到的土地休耕权,农民更加愿意参与,这大大加强了农民参与的积极性,竞标方式还可使政府克服对各地区生产状况缺乏全面了解的信息不对称问题,所以财政资源可有弹性地进行调整,公共财政得到了更加有效的分配[8].中国农民土地比较分散,单个农户自主申请的机制不太现实,但休耕项目的实施也应该本着农民自愿的原则来进行.由于农民是整个项目的实施者,农民自身利益能否得到保障是项目能否成功的关键.为了保证项目的可持续发展,不但要考虑休耕实施期间农民补贴得到保障,还要考虑项目补贴期满后的农民的利益问题.只有正确估算补偿标准和生态效益的长期有效性才能够保证项目的可持续性和成本效益的最优.
2.2补偿标准多样化
通过对上述国家和地区的土地休耕补偿政策进行研究可以发现,其在实施土地休耕政策的补偿标准是多样化的.中国台湾地区针对不同的转作作物有不同的补偿标准,欧盟对于轮作制中的面积补贴则是按不同地区、不同作物进行细分.而在美国,由于不同类型土地的特征和生产条件各不相同,政府会根据每类耕地来确定最高土地租金补偿金额.例如,美国各州2007年单位面积平均补偿金额为每年每公顷131.75美元.马里兰州平均休耕补贴为每年每公顷303.57美元,各个州根据自身的实际情况确定补贴金额.对于植被保护的实施成本补偿,各国家和地区补偿额度也不相同,美国的标准是不高于农民实施总成本的50%.
2.3动态的补偿机制
美国、欧盟和中国台湾地区的休耕补偿机制是一个动态调整和完善的过程,因为社会经济发展情况在不断变化.如中国台湾地区,在近几年中对申请休耕面积上限、连续申请休耕期数、休耕农地活化等方面分别进行了规定与调整,以便更好地顺应当前社会经济状况.同样,美国在实施土地休耕政策的初期,以减轻土壤侵蚀为主要目标,然而经过一段时间后,美国政府发现一些敏感地带的土地并没有纳入休耕计划.由于其土地产量高,农民期望的补偿标准高于政府制定的最高标准,因此敏感土地地带的农民申请休耕的积极性很低.为此,美国于1990年设定了环境效益指数,将那些产量高但生态环境脆弱的地区划入了休耕计划中.1996年又对指数进行了调整,将野生动物栖息地也纳入了休耕计划中[9].
2.4完善休耕补贴的配套制度
中国台湾地区在此方面有不足之处,当局由于缺乏监管,向未对休耕土地进行病虫害防护的农民依旧发放补贴,不仅危害了邻近的农业生产区,还增加了邻近非休耕田的生产成本.而在美国,农田保护局、自然资源保护服务所以及其他联邦机构对休耕体系的全过程进行管理监督,确保农民在休耕期间按要求对土地进行保护.同样在欧盟,各个县的农业局汇兑申报者进行严格审查,如果农民超报面积申领补贴,按超报面积的双倍削减补贴面积甚至取消补贴金额.
3国外及中国台湾地区的休耕补贴政策的启示
截至2015年年底,中国粮食产量实现“十二连增”,然而这是用全球8%的耕地生产了全球21%的粮食,同时化肥消耗量占全球35%,造成土地压力过大、质量下降.与此同时,国际粮价持续走低,国内粮价居高不下,国家面临较大的粮食收储财政压力.因此,在2015年年底“十三五”规划中提出“轮作休耕”制度,保证藏粮于地,藏粮于技,安排一定面积的耕地用于休耕,对休耕农民给予必要的粮食或补助.农业部在2016年公开的《2016年种植业工作要点》中确定,先行试点工作在玉米非优势产区、河北地下水漏斗区和南方重金属污染区进行.补助准则是“确保农民收入不减少、生活有保障”,但还没有制订出具体的实施方案、规模范围、补助标准等.
由于中国此前没有休耕的实践经验,因而下一步如何科学制定休耕相关政策对未来农业的可持续发展、传统农业向现代农业的转变起着至关重要的作用,因此本文总结了国外及中国台湾的休耕补贴特点,为中国休耕政策的制定提供以下几点建议.
3.1因时因地制宜制定农业休耕补贴制度
纵观国外和中国台湾地区的农业休耕补贴政策,其目的各不相同,这是由它们的社会经济发展阶段决定的,对中国而言,休耕政策的侧重点也需随发展阶段进行动态调整,如现阶段以缓解粮食供求矛盾为主、环境保护为辅,在制定休耕补贴时需要在粮农身上有所侧重,而后期则很有可能更加倾向于以生态环境保护为重点,彼时休耕补偿标准和条件需要进行修改,向更有利于环境的休耕方式进行倾斜.美国、欧盟、日本及中国台湾地区实施休耕政策过程中坚持补偿标准多样化.中国在休耕补偿政策实施过程中,也可以参考这种方式.由来制定不同区域、不同类型休耕地的最高补偿标准,各个市（县）根据自身不同情况对休耕的补偿标准进行细化,由用户自主确定是否参与休耕补偿计划.在补偿标准制定过程中要充分考虑当地的自然条件、区域和机会成本等因素,同时要和农户的意愿相结合.
3.2强制休耕和非强制休耕相结合的方式
欧盟等国家根据自身国家情况采取了强制休耕和非强制休耕相结合的方式,对于生态环境非常脆弱、严重沙化等亟须休耕的土地可以采取强制长期休耕的方式,进行植树种草,补贴可参考退耕还林还草补偿标准.针对粮食产量处于中低产的地区可以采取自愿性休耕的方式,进行季休或年休,休耕土地可以根据土地的不同类型选择不同的作物进行轮作,补贴可实行面积补贴与轮作作物成本补贴相结合的方式.另外,在休耕政策补偿重点满足家庭经济收入低的农户,根据农户的意愿以的方式进行补偿,确保补偿到户.
3.3制定科学的效益评价系统确保补偿符合效益最大化原则
美国、欧盟等发达国家和地区实施休耕计划的成功得益于其科学的评价系统.美国在休耕计划实施过程中,农业部可以根据其设立的环境效益指数来对地块的生态效益进行评价,确保所选择的耕地符合效益最大化原则[9].中国在实施休耕政策过程中,也应该对项目的可行性和可持续性进行充分研究和论证,当务之急是建立一套科学合理的环境、经济效益评价系统,包含生态效益、经济效益和社会效益3个方面,通过不同时期各项指标的动态调整,来确保休耕补偿项目从开始执行到结束都符合利益最大化原则、保证政策的顺利实施.同时要发挥政府和市场的双重作用,利用自愿与竞争原则,使补偿资金分配更加合理.更可以考虑利用经济手段来激励农民使其思想意识逐渐转向生态环境保护方向[10-13].
3.4完善相关法律法规,加强土地休耕监管
休耕是中国平衡粮食供求矛盾、改善生态环境的长远之计,需要配合建立相关的法律法规,既要保证利益相关者的利益不受侵害,又要保证土地环境得到改善.这需要在申报审批阶段,坚持公开公正公平的原则.对于处于休耕的土地更要加强监管,确保农民按规定对土地进行保护.
3.5发挥农村合作社优势,简化休耕审批手续
由于中国土地大多小而分散,不利于高效地申报和审批休耕土地,同时农民文化知识水平有限,在政策的正确解读、准确评估自身土地的补偿标准、顺利申报程序等方面存在一定的困难.基于这样的国情,中国可以充分发挥农村合作社的优势,由每个村的农村合作社统一申报当地需要休耕的土地,并进行后期管理、提供相关技术等方面的指导,强化休耕制度与农村合作社的利益联结机制.同时,土地休耕的审批还将涉及许多部门,针对当前存在的情况,政府可以考虑设置专门的土地休耕监管机构,简化土地休耕审批手续.
3.6强化农业休耕补贴目标导向性
中国实施休耕政策的目标是为了平衡粮食供求矛盾,同时还要兼顾生态环境保护等.但在休耕政策实施过程中,要保证农民的经济利益不受到损害.这就要求在实施休耕政策过程中切实协调好利益相关者的利益关系,真正做到在保证粮食安全的情况下,农民收入不减少.同时将休耕补贴真正发到农民手中,尽量减少中间环节.
3.7强化制度跟踪反馈并及时调整
根据中国当前国情,实施休耕补贴可以通过建立试点的方式进行.在试点选择上,可以优先选择地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化区等.同时要做到对试点实施情况及时跟踪,一旦发现问题及时解决和处理,实施动态化农业休耕补贴制度.为下一步开展大规模休耕提供宝贵的经验,这样也有利于降低大规模休耕政策实施过程中的阻力.
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