城际铁路配套综合开发用地供应方式,本文是关于开发相关毕业论文开题报告范文与铁路和用地和城际方面专科毕业论文范文.
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【摘 要】为解决铁路建设资金缺口,国家近年出台了一系列文件支持“铁路+ 物业”综合开发,现有土地出让制度下如何保障铁路企业获取综合开发用地,合理分享铁路建设带来的周边土地增值收益成为“铁路+ 物业”模式落地的关键.本文采用文献研究、案例分析、政策法律解读等方法,在梳理现阶段各类土地供应方式的基础上,提出应将综合开发用地按照与铁路红线用地相互关系细分类型,根据具体情况提出各种类型综合开发用地的供地策略.建议铁路建设企业在项目预可研阶段即与地方政府加强沟通,提前规划站点周边配套综合开发用地,合理分享沿线土地增值收益.
【关键词】城际铁路；综合开发；供地方式
2013 年以来,国家陆续出台了《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发[2013]33 号）、《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37 号）、《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》（发改基础[2015]1610 号）、《关于打造现代综合客运枢纽提高旅客出行质量效率的实施意见》（发改基础[2016]952 号）等文件,针对“铁路+ 物业”综合开发模式提出系列配套支持政策,旨在加大盘活铁路用地资源,解决铁路建设资金缺口.国家从站场一体规划、土地供给、土地使用权的分层设立等方面给予政策支持,并规定新建站场周边可按平均规模不超过50 公顷,少数站场综合开发用地规模不超过100 公顷的规模安排综合开发用地,建设用地指标由国土部计划单列.上述政策反映了铁路站场用地一体规划、综合开发已经成为顺应当前铁路投融资体制改革要求的重要举措,铁路企业通过沿线土地综合开发分享土地增值收益,成为解决铁路建设资金的重要方式.
地方铁路企业作为城际铁路的投融资主体,未来几年将承担着巨大的债务压力,“铁路+ 物业”开发模式的创新将成为铁路企业破局的重要抓手.近年来,各地轨道交通企业在现行的国有土地有偿使用制度下,探索创新各类土地开发模式,推动铁路建设的可持续发展.本文结合铁路建设用地特点,研究差异化的供地方案,为当前铁路建设配套综合开发用地在供应过程中存在的制度瓶颈提供解决思路.
1.现行土地供应制度及存在问题
目前我国国有土地使用权出让方式有四种：招标、拍卖、挂牌和协议方式.《土地法》及国土资源部相关的部门规章规定,对于经营性用地必须通过招标、拍卖或挂牌等方式向社会公开出让国有土地.经营性用地即商业、旅游、娱乐、商品住宅用地,2007 年《物权法》明确将工业用地出让纳入招标拍卖挂牌范围,因此,国土资源部39 号令明确规定工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的,应当以招标拍卖挂牌方式出让,上述土地出让方式形成我国土地招拍挂制度.
在现有法律体系下,铁路投资企业如何获取土地成为落实“轨道+ 物业”的关键环节.铁路沿线配套综合开发用地主要用于住宅、办公、商业、公寓、酒店、产业用房的开发,具有经营性质,就必须走招拍挂程序.对于铁路企业来说,房地产开发经营并非其经营主业,如果通过招拍挂方式拿地,在与专业的房地产开发公司竞争的过程中未必拿到综合开发用地使用权,即便拿到了成本也不会低,会挤压现有的运营资金和将来的开发利润空间.尤其是铁路建设初期,铁路线位的选址往往位于城市边缘区或者急需交通建设带动经济发展的三四线城市,房地产开发投资风险较大,土地投资如若不当,不仅不能反哺铁路建设,反而成为铁路企业的巨大包袱.因此,在现有土地供应制度下,以一刀切的方式对经营性用地统一实行招拍挂,会使得“轨道+ 物业”实施模式的落地存在困难.
2.铁路配套综合开发用地的获取方式创新研究
国发办37 号文为铁路综合开发用地的获取给予了政策支持,由于铁路及周边配套土地功能复杂,存在情况各异,笔者建议铁路综合开发用地的供应应在研究分析其用地特征的基础上,区别对待,提出差异化供地方案.从综合开发用地供地的范围边界划分,可以将其划分为三大类：车站周边配套综合开发用地、铁路红线范围内用地、与铁路红线毗邻的土地.
2.1 车站周边配套综合开发用地
37 号文规定新建铁路站场周边可按照站均规模不超过50 公顷,少数站场不超过100 公顷配套综合开发用地,开发用地所需新增建设用地指标,由国土资源部计划单列,综合开发收益专项用于解决铁路建设资金,土地供应采用市场化方式.如何通过市场化方式供应？即不突破国土部经营性用地必须招拍挂的限制,同时又能保障铁路企业拿到低成本的土地,通过梳理相关政策及案例,提出以下几种出让模式.
2.1.1 项目法人招标模式
将城际铁路项目与土地综合开发权一并招标,由中标单位一并承担城际铁路项目建设和周边土地综合开发任务.国土资源部近日印发的《产业用地政策实施工作指引》的通知（国土资厅发[2016]38 号）,明确新建铁路项目投资主体和土地综合开发使用权可通过竞争方式将项目投资主体和用地者的环节合并实施,这是对国发办37 号文件内容的进一步落实,从国土资源部层面认可了“PPP+ 土地”的联合公开招标的方式.
该方式是国家层面对铁路用地综合开发最大支持,确保铁路开发企业在建设铁路的同时,一次性获取铁路沿线配套综合开发用地使用权,并且国家将铁路修建完成后带来的沿线土地溢价完全让渡给了铁路建设企业.但国内目前尚无可供参考的成熟经验案例,项目的实施仍缺乏具体操作方案的指引.香港地铁“轨道+ 物业”模式具有一定的借鉴意义：港府赋予港铁（MTR）铁路沿线物业发展优先权,并在审核批准由港铁负责制定的沿线城市规划和物业发展方案后,以当时市场价的一定折扣向港铁协议出让开发用地,鼓励港铁借开发收益补充建设资金.这里存在不同的就是,国内铁路沿线土地综合开发使用权的获取需在新建铁路项目招标时一并获取,港铁则可以直接以协议出让方式获取土地,提前锁定地价款,地铁公司在确定合作方后再补交地价款.
2.1.2 带条件招拍挂模式
带条件招拍挂是目前土地市场比较主要的一种拿地方式,通过设置一些条件,将一些想要竞拍土地的开发企业排除在外,保障特定企业的拿地成功率.另外,通过这种出让方式也可以实现政府利用土地杠杆对市场的调控作用,譬如：控制地王的产生、解决政府部分保障房建设资金的需求等.在地铁上盖开发过程中,轨道交通企业也多采取此种方式锁定土地资源.
（1）定向式招拍挂
通过带条件招拍挂的方式确保铁路建设企业获取土地方面的优势,供地过程中将涉及公共利益的运营安全、环保、交通等作为强制性要求纳入招标文件及评标中,这些排他性条款是在保障铁路企业运营安全的前提下,提高其他市场主体进入门槛,保障投资企业获取土地的概率,深圳早期的前海车辆段项目即是通过这种方式获取的土地.定向招拍挂虽然具有一定的排他性,但是在竞标过程中也存在着竞标土地易手他人的可能性,轨道交通企业错失应得综合开发收益,造成无法弥补的损失.
（2）限定条件招拍挂
北京2013 年推出的“限房价、竞地价”的土地出让模式受到国土资源部的关注,国家土地副总督察甘藏春曾公开表态,可以探索、推广北京等地试点.北京市随后又陆续创新推出“限地价、竞房价”“限地价、竞配建”“定配建、竞地价”等系列土地出让方式.限定条件招拍挂模式中条件设置灵活,可以满足政府各个方面的管理需求,对于铁路沿线综合开发用地,政府如果通过设置“竞铁路建设费”或者“竞综合开发物业代建”等方式将需要分摊的铁路建设成本直接（间接）整合到土地招标文件当中,即通过让渡部分土地出让收益,保障了铁路企业的既得利益.
（3） 捆绑式招拍挂
土地出让过程中,按照优劣互补的原则,选择将站场周边不具备排他性质的综合开发用地和站场用地捆绑到一起进行招拍挂.深圳市政府在与港铁合作初期,为保证港铁能够顺利获取铁路沿线土地,将具有一定排他性质的轨交车辆基地用地（龙华车辆段）与排他性较弱的站点用地（龙胜站站点）相结合,进行捆绑打包出让,大大提升了地铁公司获得土地的可能性.
2.1.3 土地作价出资（入股）模式
国家以一定年期的国有土地使用权作为出资投入新设企业,该土地使用权由新设企业持有,是国有企业改革中特有的一种土地处置方式.1999 年颁布的《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》规定对于自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业,根据企业改革和发展的需要,可采用国家作价出资（入股）方式配置土地.
深圳市2013 年即开展土地使用权作价出资在地铁集团先行先试,将国有土地使用权通过作价出资方式注入企业,企业在规定土地使用权年期内可以依法转让、出租、抵押或者用于其他经济活动.政府由国有资产管理机构作为股东,将土地使用权进行评估后作为货币资产入股或作价进入轨道交通企业,国家以本应直接取得的土地出让金入股作为股权,企业则以出让时间的土地评估获取土地,通过二级开发获得开发收益反哺地铁项目,整个土地综合开发的一、二级开发收益可以通过闭环模式完全归属企业.该方式在遵循《土地管理法》“建设单位使用国有土地,应当以出让等有偿使用方式取得”相关规定的基础上,通过作价出资的方式,在“出让”之外以一种合法有效的有偿途径使企业获取了土地.解决了“轨道+ 物业”综合开发用地绕过招拍挂制度获取土地的难题,将轨道沿线土地综合开发外部效益内部化,由此构建一个闭环的轨道交通企业盈利模式.
2.1.4 授权储备经营模式
通过协商方式,政府委托铁路企业对铁路沿线用于平衡铁路建设资金的综合开发用地进行收储,储备用地出让后的政府土地出让收益在扣除各项国家计提后,全部用于平衡铁路建设资金.企业虽然并没有获得土地进行二级开发,但是却通过获取土地的一级储备开发权,将本该纳入地方政府财政的土地出让收益收归囊中,实现对土地使用权的间接获取.
武汉地铁集团即受土地储备机构委托,按照“地铁+ 物业”的思路,对轨道交通站点及站点周边500 米范围内的土地进行收储,武汉地铁集团对收储土地按照一级开发模式运作,市规划、国土和房产等部门直接对其*相关行政审批手续,需报市政府审批的,可实行单报.用于平衡轨道交通建设的土地,其土地储备成本和扣除国家规定计提后的土地出让收益,划入轨道专项资金账户后拨付至轨道交通建设单位.
2.1.5 一二级联动开发模式
一二级联动开发,即由一家企业先后承担土地开发及其上物业开发两道工序,一般情况下,一二级联动能确保参与一级开发的企业拿到土地,节省时间、提高效率,节省开发成本近10%,甚至更多.北京市在棚户区改造项目中通过一次性招标的方式,保证参与棚户区改造的企业获取部分经营性用地用于平衡整体资金的亏损,棚户区改造项目所在区县政府可将棚户区改造涉及宗地内的回迁安置房及用于平衡资金的商品房等其它经营性内容一次纳入招标范围,使得项目中标主体完成征拆工作,项目用地达到通平条件后,直接签订土地出让合同,进行二级开发,由此实现了土地开发与房屋建设的一、二级联动.因此,城际铁路配套综合开发用地如果符合地方政府认定的棚户区条件并纳入棚户区改造规划的,建议可按照棚户区改造的相关优惠政策,将宗地内棚户区改造成本、铁路建设成本一并纳入平衡资金范畴,配置相应面积商品住房等经营性内容,通过一次性招标方式将宗地的一二级开发权出让给项目建设单位.
2.2 铁路红线范围内用地
即铁路公司通过施工技术的改进而在红线范围内创造出的车站、车辆段上盖开发用地,以及红线范围内由于功能布局的优化,而节约出来的部分土地.这部分土地开发已经与铁路紧密的捆绑在一起,其地上空间的开发利用会直接影响到铁路项目的建设、运营安全等问题,因此必须由铁路企业主导对红线内的土地进行统一的规划与设计,才能在满足铁路自身功能的基础上创造出可以开发利用的土地资源空间.两种土地具有竖向空间上的粘连性,同时又存在功能上的差异性,属于铁路企业通过技术创新带来的建设用地的新增,因此该部分土地建议在划拨供地的基础上,按照空间使用权分层设立,实现二次供地.国发办37 号文提出对于铁路企业利用既有场站存量划拨用地改变土地用途的,可以协议出让；对于利用铁路用地进行地上、地下空间开发的,可以协议出让.上海市即在2014 年对地铁上盖土地的供应实施了创新,明确形成的经营性的“净地”和“上盖”用地,可以协议方式出让给综合开发主体,出让按照规划建设轨道交通前的市场评估地价收取.
2.3 与铁路红线毗邻土地
铁路红线毗邻土地主要是指与铁路车站、车辆段等基础设施用地紧邻的土地资源,在进行TOD 规划设计时,鉴于场站利用规模化和土地利用集约化等方面的考虑,更适于以一体规划、统一联建方式加以综合利用的土地.37 号文同时提到鼓励铁路运输企业对既有铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发,支持铁路运输企业利用自有土地、平等协商收购相邻土地进行综合开发地方国土部门要依法为铁路运输企业利用自有土地进行土地产权整合和宗地合并、分拆提供服务.从毗邻土地与铁路红线范围的交互关系考虑,可以将毗邻土地划分为下述两种形式：与站场紧邻的土地；站场红线与周边河流、道路、行政边界等自然阻隔物交叉形成的无法单独利用的边角地、夹心地、畸零地等.
2.3.1 站场毗邻土地
站场用地往往由于内部功能区的设置呈现不规则形态,从物业开发的角度来讲,利用站场用地进行经营开发往往会受地块形状、边界限制较多,如果进行综合开发其开发价值也会大打折扣.因此进行站场一体化设计的时候,往往倾向于连带周边紧邻的土地一并纳入一体化开发范围,一体规划、统一联建.但是,当站场一体化开发建设需要的建设用地红线范围小于上盖（周边）物业开发用地红线范围的时候,按照整体协议方式供地的法律依据并不充分.南京市政府2015 年出台轨道交通站场及周边土地综合开发利用的实施意见时给予了当地轨交企业一定的政策支持,将轨道交通站场周边200 米×200 米范围划定为“轨道交通场站综合开发核心区”,并规定核心区内不具备单独规划建设条件或适宜与地铁相关设施同步实施的经营性土地,由国土部门报经市政府同意后,可按协议方式*出让手续.
将站场用地与周边一定范围内的土地划分为开发核心区,规定该区域内经政府部门同意后可整体协议出让,解决了紧邻站场的土地资源受铁路红线范围限制无法一并供地的难题,同样给予铁路企业高效整合利用站场周边核心土地进行开发建设的政策支持.
2.3.2 边角地、夹心地、插花地
边角地、夹心地、插花地等最早是在广州三旧改造提出来的,简称“三地”：边角地是指在城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划条件,被“三旧”改造范围地块与建设规划边沿或者先行工程用地范围边沿分割,面积小于3 亩的土地；夹心地是指在城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划条件,被“三旧”改造范围地块保卫或者夹杂于其中,面积小于3亩的地块；插花地是指在城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划条件,与“三旧”改造范围地块形成交互楔入,面积小于3 亩的地块.广东省人民政府对于“三地”在符合土地利用总体规划和城乡规划,累计面积不超过改造项目用地面积10% 的情况下,经改造主体提出申请,为国有建设用地的,可按照协议方式*出让手续；为集体土地的,可完善征地手续后,一并纳入“三旧”改造范围.在《国土资源部关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》中,也提出城镇低效用地再开发试点涉及边角地、夹心地、插花地等新增建设用地的,要纳入土地利用年度计划,依法*用地手续,或按照城乡建设用地增减挂钩政策规定处理.
中国铁路总公司在2014 年关于加强铁路建设项目征地拆迁的指导意见中也提到铁路永久征地可计入征地补偿费的夹心地和边角地原则上按永久用地总量的2% 以内进行控制,上述土地是从征地拆迁的角度出发要求控制边角地、夹心地等的征地总量.对于站场综合开发所涉及的边角地、夹心地、插花地的利用性质更倾向于是对城镇低效用地的再开发和利用,在供地方式上建议参考城镇低效用地在开发相关政策,和紧邻的铁路站场等主要功能用地可以整体打包协议出让.
3.综合开发用地供应相关建议
3.1 综合开发用地的土地供应需分情况提出差异化供地措施.
用于铁路建设的土地通过划拨方式取得,与铁路相关的配套综合开发用地可以通过协议、市场公开化出让等方式进行供应.两者之间存在着横向或者纵向的交叉关系,供地时情况比较复杂.因此,在深入研究《土地管理法》、《管理条例》、《物权法》、“铁路+ 物业”相关配套文件的基础上,本文将具有经营开发价值的综合开发用地划分为三大类型：车站周边配套综合开发用地、铁路红线范围内用地、与铁路红线毗邻的土地.在根据各类用地的具体情况,提出具体的供地方案及策略,只有将不同的土地类型区别对待,实现差异化供地,才能切实落实国发办37 号文件精神,提高铁路用地节约集约利用水平.
3.2 提前介入、一体规划是保障土地合理供应的前提条件.
“铁路+ 物业”模式的实施中,确保配套综合开发用地分期分批有序供地,用于弥补项目建设资金的回流是一套系统性工作. 为保障配套综合开发用地的有序供应需在项目前期做好三方面工作准备：
一是提前开展站场周边相关规划设计工作.当一经确定规划线路经过某个城镇,车站选址及周边相应的城市规划设计（变更）工作即提上日程,尽早的开展规划设计工作,准确评估铁路建设对该区域经济、社会、人口发展的影响,建立以TOD 模式为主导的城市发展路径.周边城市设计与车站一体化规划设计互为补充,最后确定以车站为核心的城市规划方案,这也是进行沿线周边综合开发用地机会调查及资源梳理,车站综合开发的前提条件.
二是同步调研沿线周边用地资源,确定综合开发用开发补偿方案.依次从项目的预可研、初步设计阶段即需要逐步深入开展相应的铁路沿线综合开发用地的机会研究和资源梳理工作,筛选具有开发机会和潜力的综合开发地块,测算整条线路投资建设需平衡的综合开发用地规模、供地方式等.最终形成综合开发项目可行性研究专题报告,依次就开发规模、业态策划、建设时序、用地整体规划、供地方案、财务分析等关键内容进行重点论证,条件成熟的综合开发用地规划条件可纳入周边城市总体规划调整.
三是夯实满足土地供应前期基础手续工作.为保证铁路建设期周边土地能够实现有序供地,在项目开展前期就需要统一筹划,尽早确定综合开发用地的选址、规模等基本内容,在编制项目可行性研究报告时,将这部分用地数量列在项目用地总数中,作为铁路项目配套综合开发用地与铁路建设用地一并完成用地预审,征地组卷报批等工作,落实土地指标.
3.3 政企合作共赢,共享铁路沿线土地增值收益.
“火车一响,黄金万两”,虽然铁路建设作为公益性项目自身财务盈利水平较低,但对周边经济发展具有重要的拉动作用.随着铁路项目开工建设,会带来沿线土地的大幅增值,车站周边的产业、人口的聚集,催生新城的产生,如的多摩新城,柏叶新城等,即是由于轨道交通建设而开发的居住新城.
铁路建设是影响沿线土地增值的主要外部因素之一,其产生的土地增值收益应归属于主要投资者.铁路企业通过修建铁路带来沿线土地增值,城市政府也会通过招商引资,增加对土地周边市政配套基础设施投入等方式造成土地价值的提升,因此土地增值过程中产生的收益,应由主要投资者即城市政府或特定的投资主体如铁路企业共同所有.铁路建设单位在项目开展初期,就应主动与沿线政府就铁路建设与周边用地的综合开发与收益反哺模式进行沟通.在厘清铁路企业与地方政府相互之间责权利关系的基础上,初步形成合作共赢、共享收益的基本框架,在现实的土地收益分配过程中,与地方政府共同参与分享铁路沿线土地增值收益,收益获取的标准应以不低于铁路建设费用的各项支出为标准.
汇总,此文为适合铁路和用地和城际论文写作的大学硕士及关于开发本科毕业论文，相关开发开题报告范文和学术职称论文参考文献.
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