中国农业转移人口市民化政策选择基于美国、日本经验借鉴,本文是中国农业类在职毕业论文范文跟中国农业和人口和市民有关专升本毕业论文范文.
中国农业论文参考文献：
◇ 李亚丽
（河南农业职业学院 郑州451450）摘 要：农业转移人口市民化已成为中国新型城镇化的重要组成部分及提升城镇化水平的重要途径之一.美国、日本在农业转移人口市民化方面因地制宜,积累了大量农业转移人口市民化运作与管理经验.本文在总结、分析美国、日本两个国家农业转移人口市民化成功经验的基础之上,结合中国农业转移人口市民化过程中存在的主要问题及矛盾,提出了完善健全社会保障制度、改革户籍制度、健全相关法规等政策建议.
关键词：美国；日本；农业转移人口市民化；经验；政策建议
DOI: 10. 13856/j. cnll-1097／s. 2016. 11. 037
基金项目：河南省科技计划项目“农村土地经营承包权融资问题研究”（编号：132400410220）.
作者简介：李亚丽(1982-),女,河南郑州人,硕士,讲师,研究方向：经济管理.
在工业化、城镇化过程中,农业人口大量向非农业产业及城镇转移是一种历史必然趋势,由于中国长期以来实行城镇、乡村分治的户籍管理机制,农业转移人口虽说长期在城镇务工或者经商,已经实现了职业实质性转变,然而,这部分农业转移人口依旧在农村定居、生活,依然是农民身份,他们经常奔波于城镇与乡村之间,与城镇户籍的居民享受着相别的公共服务待遇,没有实现家庭地域的转移与身份的真正改变,很难全面融人城镇之中而成为真正意义上的城镇居民,大大降低了中国城镇化质量,降低了扩大内需的强大引领作用.因此,加快推进中国农业转移人口市民化进程,不仅直接关系到如何从根本上彻底解决“三农”问题,也关系到中国农业生产规模化经营、城镇化进程乃至整个农业现代化健康、可持续进行.所以,全面推进中国农业转移人口市民化已成为中国长时期积极稳妥推进的核心任务.
1 农业转移人口市民化的国际经验及对比分析
1.1 农业转移人口市民化的国际经验
1.1.1 美国：市场型自由迁移模式
1.1.1.1 基本概况
美国是世界上城镇化水平最高的国家和地区之一,目前,其城镇化总体水平已达到80%以上.美国先进农业机械化技术在农业生产中的广泛应用全面提升了农业劳动生产率,产生了大批农村富余劳动力,大量农业生产富余人口向城镇转移,美国农业转移人口市民化的特点就是工业化与城镇化在同一时期内完成,美国农业转移人口市民化走出了一条工业化、城镇化和市民化同步的发展道路.
1.1.1.2 主要内容
(1)完善的社会保障制度.1935年,美国政府部门专门制定了《社会保障法》,该法是世界上首部关于农村社会保障方面的法典,在此部法律的指导下,美国联邦政府成立了社会保障署,为解决美国农业转移人口的医疗、养老等基本问题,美国联邦政府规定社会保险由4个部分构成,即养老金,失业保险,老年保险,对盲人、需抚养的儿童、其他遭遇不幸人群的救济.社会保障框架的初步形成为确保美国农业转移人口市民化的健康、有序开展提供了强有力的制度保障.
(2)完善的农业转移人口就业政策.一方面,为积极引导农村富余人口彻底从农业生产经营活动中全面脱离出来,美国政府主动将大批量服务业等第三产业引入城镇,为促成大规模农业转移人口的稳定就业奠定了产业基础.另一方面,面对农业转移人口知识量不足、技能欠缺的基本状况,美国政府部门为农业转移人口提供了一系列具有针对性的技术培训.与此同时,美国相关政府部门还迅速制定了《人力发展与训练法》《就业机会法》两部法律,此两部法律的颁布为农业转移人口在岗位培训,提升就业能力方面提供了强大的法律保障.
(3)完善的人口管理与流动机制.美国宪法及相关法律规定,全体公民人口都拥有平等性的自由迁移权利,农村富余劳动力可以完全自由地在任何城镇的劳动力*市场寻找工作,并享受完善、稳定的社会保障制度,在迁移自由的国内迁移制度安排下,农业转移人口市民化过程更加重视公司（企业）、用人单位和劳动力市场的判断,从而避免了因户籍条件、积分体制等僵化政策限制,使人口户籍制度改革能与劳动市场需求情况真正结合起来,从而为促进美国农业转移人口市民化进程打下了制度基础.
(4)完善的劳动者知识、技能培训措施.当时美国城镇、乡村教育差距较大,大量农业转移人口的理论知识和专业技能欠缺,无法适应城镇工业生产的需求.为此,美国政府部门制定、实施《人力发展与训练法》《就业机会法》,与此同时,美国劳工部门还负责具体实施《人力发展与训练法》,通过为农业转移人口提供技能训练服务来全面美国农业转移人口的就业不足难题.
1.1.1.3效果分析
在农业转移人口市民化的过程与美国工业化、机械化过程相互促进,得使很多先进农业生产技术的在农业生产过程中普及,大幅提升了美国农业劳动生产率.
与此同时,农业转移人口市民化过程强有力地促进了美国中小城镇的快速发展,对缩小城镇、乡村收入差距,实现城镇、乡村一体化发展起到了强有力的促进作用.既促进了美国西部、南部地区的经济全面发展,也解决了美国不同区域之间经济发展不协调、不平衡,家庭收入差距大等问题.
1.1.2 日本：政府主导型“跳跃式”的农民市民化经验
1.1.2.1 基本概况
日本政府组织针对本国农村人口多、土地资源匮乏的基本特征,对农村富余劳动力市民化过程进行了强力、有效地行政干预,走出了一条区别于欧美国家“跳跃式”转移、农村非农化转移相结合的道路.一方面大量促进工业迅速、健康发展,不断吸纳更多的农村富余劳动力；另一方面也采取各种措施以降低农村人口出生率,避开、减轻农业现代化过程中人口压力与就业压力.第二次世界大战结束后,日本政府加大了对农业生产经营活动的金融援助力度,为农业高科技改造、推动资本、技术密集型技术在农业方面的应用提供了强大的物质基础,于是,日本单位农业劳动力所负担的经营（生产）规模成倍增加,这就迫使大批量农村富余劳动力向第二产业等非农产业大规模转移.作为农业转移人口市民化进程（速度）最快的国家,日本政府部门在推进其农业转移人口市民化方面制定了一系列操作行强的措施,取得了一些成功经验.
1.1.2.2 主要内容
(1)政府主导型农业转移人口市民化.为积极促进日本农业生产现代化、规模化进程,全面解放农村富余人口.政府一方面通过制定优惠政策,促进工业化发展；另一方面通过土地政策改革和发展现代化农业转移大量农村富余劳动力,并通过制定相关法律法规来保障农业转移人口的权益和待遇.早在1961年,日本政府就组织相关部门制定了《国民收入倍增计划》《农业基本法》《农业现代化资金筹措法》等一系列法律法规,与此同时,日本进一步完善了“全体国民均保险”社会保障机制,一系列措施的实施为积极引导日本农村富余劳动力迅速融人城镇提供了可靠的法律制度保障.
(2)工业化、城镇化和农业现代化相辅相成、互相促进.为全面推进农业转移人口市民化进程,日本政府加大了劳动密集型的工业与第三产业的扶持力度,为大量农业转移人口向城镇转移提供了前提条件.1961年,日本政府部门通过了《农业基本法》《农业现代化资金筹措法》等一系列农业法律法规,由政府部门向农民提供长期、贴息（无息）贷款,鼓励农民完全脱离农业生产经营,向非农产业转移.另外,日本政府部门还利用农协等组织,积极引导农业生产经营形式向“企业十基地”“农协（市场）+基地”等形式转变,使日本农业生产经营逐步融入至工业化循环的大体系中.这一系列措施的成功实施,为推动日本农民转移人口市民化进程提供了强有力的制度保障.
(3)全体国民均保险的社会保障体系.经过50多年的发展,日本农村社会保障体系得到了不断的充实与完善,在许多方面基本上享有与城镇居民完全相同的待遇,特别是“全体国民均保险”保障计划的实施,为日本农业转移人口能够在城镇全面发展提供了最基本的生活保障,全面降低了农业转移人口长期以来对农业土地的过度依赖,加快了日本农业转移人口市民化进程.
(4)重视国民素质教育.自明治维新实行“学制令”以来,日本历届各级政府部门均十分重视对国民教育工作,尤其注重农民初级教育与职业技术教育工作,政府对国民教育重视缩小城乡居民在文化程度、职业技能等谋求自身发展方面的能力,全面提升了农民整体素质,为农民日后适应城镇生活、农民市民化进程的顺利实现创造了良好的软性基础.
(5)农业劳动力转移方式的兼业性.日本人多地少,农户兼业化现象比较普遍,是第二次世界大战后日本农业劳动力市民化的重要特征,兼业农户占日本全部农户的比例由1960年的65. 7%上升至1985年的85. 6%,兼业农户的大量涌现,在全力保障日本非农产业工人供给数量,促进农业规模化、现代化,缩小城乡差距等方面都起到了至关重要的作用.
1.1.2.3效果分析
在日本的经济高速增长时期,其农业转移人口市民化过程为解决日本经济“跨越式”发展所急需的大规模、廉价的劳动力的需求问题发挥了巨大作用.日本人口密度过高,这一特点与中国目前国情十分相似,与此同时,日本经济发展状况和社会结构与中国目前的现状也具有较高的相似度,其成功解决农村富余劳动力市民化方面的经验具有一定的借鉴意义.然而,在日本农村劳动力转移人口市民化过程,仍然存在一些不成功的地方,为农业转移人口市民化过程提供了以下几点教训.
(1)随着农村劳动力转移人口市民化快速展开,日本国内产生了大量兼业农户,这是日本农业劳动生产率的倒退、农村地区发展不均衡的根源,也就是说,日本农村劳动力转移人口市民化过程完全抛弃了日本国内农业生产健康发展、农村地区稳定的一系列国内循环经济政策.
(2)随着日本农产品贸易自由化程度的逐渐增强,大批廉价农产品涌进国内,导致日本国内农业生产经活动逐渐走向衰退,为此,日本农工剪刀差问题同农业的可持续发展问题成为其急需解决的难题之一.
1.2 美国、日本、中国农业转移人口市民化比较与分析
1.2.1 农民市民化与工业化的同步性差异
农业转移人口市民化是农村人口转移为城镇人口的过程,城镇工业生产需要强大劳动力支撑,形成对农业劳动力的强大“拉力”.与此同时,城镇工业化也带动了农业劳动生产率的大幅提升,催生了大量农村富余劳动力,他们需要向城镇转移,即形成所谓强大“推力”.因此,农业转移人口市民化过程与农村富余劳动力向工业流动、向城镇转移的过程是紧密联系在一起、密不可分的.
美国、日本两个国家农业转移人口市民化的经验证明,工业化是农业人口全面脱离农村的加速器,工业化发展直接推动了美国、日本农村人口向城镇集中,而且工业化发展水平与农业转移人口市民化几乎是同步的.与工业化发达的美国、日本相比,中国农业转移人口市民化起步时间却明显滞后于工业化发展水平,走了一条农业转移人口市民化与工业化相脱节、不同步的道路,如图1所示.自新中国成立以来,农业积累支撑城镇、工业化发展战略长期实施,最终导致农业生产水平的衰退、农村商品经济能力的逐渐萎缩,城乡差别进一步拉大,工业、农业之间比例关系遭到一定程度破坏,工业化与农业之间的自然联结被人为、强行地割断了,形成了差别悬殊的典型的城乡二元化社会结构.工业化被完全限制在城镇固定的范围内独立运转,工业化过程所创造的成果没有真正带动农村经济的进一步繁荣,没有从根本上改善城、乡关系.工业化与农业转移人口市民化、城镇化三者之间步伐的不协调,造成了大规模农村富余劳动力产生,一旦将制约农业转移人口市民化的闸门完全开启,农村富余劳动力就会如井喷一样地被释放出来,并最终将形成一种新型、非常规式的农业人口转移道路.
1.2.2农民市民化内生机制的差异性
资金密集型、劳动力密集型的城镇发展过程均需要规模劳动力,尤其是在城镇发展初期,更需要规模廉价劳动人口,当城镇务工劳动力不能满足其自身扩张需求时,城镇就会对农村劳动力产生巨大吸力.另一方面,作为大规模人口聚集区的城镇所提供的各项完善功能和服务也是农村所不能比的,从生活方便、舒适角度来看,城镇对农村富余劳动力形成了强大、持久的吸引力,这是推动一个国家农业转移人口市民化进程的第一动力.美国、日本是依靠本国城镇工业化快速扩张的强大吸力来完成了农业转移人口市民化的典型国家.与美国、日本相比,中国农业转移人口市民化的道路却存在特殊一方面,一方面相对缓慢城镇化进程直接造成了现有城镇容纳农业转移人口的能力不足；另一方面,在农村从事农业生产经营所获取的较低比较利益又迫使大量农村劳动力不得不外出寻求生存、发展的道路.由此可知,一方面城镇吸力不足,一方面大量农业转移人口寻求出路,从而造成了中国挤压式的农业转移人口市民化模式.
1.2.3农民市民化进程的差异性
对于美国、日本等大多数经济发达国家来讲,农业转移人口市民化过程一般不存在什么条件限制,例如,英国政府还甚至利用了带有暴力倾向的措施,强行剥离英国农民与土地之间的所有关系,将大量农民直接转化为城镇市民,客观地讲,这一过程也是十分痛苦、充满的.相对于英国来说,美国、日本农业转移人口市民化过程多了一些温柔,农民均是比较直接、快速地转化为市民.然而,中国农业转移人口市民化过程却受到从户籍管理制度到社会歧视等非制度性限制,冰冷的几道闸门将大量农村人口与城镇人口之间交流彻底隔离.
改革开放以来,中国农业转移人口市民化的限制性条件才被逐步放宽,就目前来看,向非农业转移的农村人口50%以上只是一种职业性质的转移,并没有完全实现地域性的迁徙、农民身份的真正改变.一方面来说,经历这样一个职业性质的转移过程,为中国政府制定一系列农业转移人口市民化政策赢得了时间,使得城镇、乡村可以有充分的时间去适应大量农村人口流动这一要素的变动.另一方面来说,也导致了农业转移人口市民化进程缓慢,农民身份彻底改变的时限较长,甚至还会对扩大投资、促进消费产生消蚀影响.
2 当前中国农业转移人口市民化进程中存在的核心问题
通过美国、日本、中国农业转移人口市民化进程的比较分析,可以发现,农业转移人口市民化与城镇化的非同步性、农业转移人口市民化内生机制的差异性、农业转移人口市民化进程的差异性是导致当前中国农业转移人口市民化进程受阻的根本原因.也就是说,中国农业转移人口市民化过程中存在一些如身份转换等障碍的核心问题.
2.1 转移人口身份有待确定
在中国,农业人口的转移更多的是一种人口流动,而非人口转移.他们处于一种有工作就聚,无工作就散的状态.政府部门虽然制定了一系有助于解决此类现状的政策措施,如《国务院关于解决农民工问题的若干意见》《、国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》等.然而,由于中国城乡户籍制度改革步伐的迟滞,使这些流动到城镇人口的身份问题一直没有得到彻底地解决,“外来人口”在就业、社会保障方面存在种种缺陷.
2.2 转移人口就业机制需进一步完善
目前,中国农村人口进城就业和城镇人口就业存在着不公平,如在职业和岗位上的限制.这种不公平的存在,其实质是阻碍了转移人口市民化的进程.当前,中国农业转移人口就业企业主要是那些收入低、低报酬小企业单位内就业,而这种就业被国际劳工组织称为非正规就业.这种非正规性造成了转移人口的流动性强、地位低、福利差,降低了转移人口在城镇就业的意愿.
2.3 保障体系尚未建立
在推进人口城镇化和向现代化迈进的过程中,土地的保障功能相对于农民来讲正在不断弱化,这种进程促使更多的农业人口到城镇谋生.一方面对于城镇来讲,大量的外来人口的涌人会给其带来了严重的压力,城镇需要为这些外来的人口提供更多的工作岗位,以使他们能在城镇生存下去.而另一方面由于中国城镇发达程度还不够,本身在解决城镇人口就业方面已经是勉为其难,又如何能提供更多的岗位给外来人口以保障？由此带来的问题是：农民工进城后首先面临着各种保障制度的缺失.即使有也是项目少、水平低、门槛高、差异大、转移难.这就造成了进城后的外来人口处于进退两难地位：一是丧失了土地保障,回不去；二是无法参加城镇社会保障,进不来.
外来人口要想真融人城镇,首要的问题是生存问题,而生存问题的解决就是能有一份养家糊口的职业,有一份稳定的收入.唯有如此,外来人口才能在城镇发展自身正常的社会关系,从而达到真正变成城镇人.但是,中国目前的就业制度主要关注的是城镇人口.此外,外来人口在对待缴纳社会保险方面的积极性之所以不高,一是由于自身收入不高；二是社会保险本身在城镇和外来人口方面存在着区别对待的问题,降低了其缴纳社会保险的积极性.
2.4 人口转移配套资金不足
转移人口真正实现市民化的一个重要体现就是这类人群在公共资源和公共福利方面的待遇和原来的城镇人口不存在差别,即无差别待遇.而真正使这种无差别待遇得以实现,需要政府大量的资金投入,以使他们能公平地享有住房、医疗、社保、教育等保障.但是目前中国各级政府财政资金有限,加上某些政府不太重视外来人口的转移工作,所以在财政资金的支持力度不大.
2.5转移人口权益问题需要重视
中国农民千百年来形成的对土地的固有情感,使他们过分依赖土地而不愿意丧失土地.土地在中国农民中眼中的分量始终很重很重.近些年来,相当数量的农户通过其他方式获取的收入已经远超过纯农业带来的收入,农民社会保障也在开始逐步实施,但是土地被视为生存保障的功能还将在一些人的观念中保持下去.对这类人群来讲,放弃土地进城创业或者购房居住带来的利益损失是永久性的.特别是在现有社会保障水平还较低的情况下,想让此类人群放弃土地,离开日常生活的环境到城镇开拓一个前景不明朗的前途,那也是根本不现实的.他们更愿意选择农闲时期到城镇打工,农忙时回农村老家务农这样一种两栖生活模式.这也是造成如今大批量农业转移人口长期游离于城镇、农村之间的一个直接原因.同时,对于有意愿转移的人群来讲,在对待这类人群的权益方面也存在着一些问题,如征地补偿问题、安置就业问题等.因此,在目前情况下,必须建立完善的农村土地流转市场,健全一系列农民土地权益保护机制,如果此类问题得不到妥善、彻底地解决,势必制约中国农业转移人口市民化的进程.
3农业转移人口市民化的实现路径
3.1 逐步推进,有序实施
分类是在整体把握的基础上,对转移人群进行摸底,再加以分层分类.如将他们分成诸如智力型、技术型、体能型等不同的类别,针对不同层次的人群以区别对待,将他们分别融入到不同区域、不同规模、不同级别的各类城镇中去.此为一条重要的转移途径.
有序实施指的是针对不同的城市规模,执行的力度不一样.如在特大型城市推进居住证制度,与此同时,根据本地区产业结构与城市发展总体规划,合理控制城市人口总数；大中型城市,改进人口管理模式,依据农业转移人口的其本素质,建议在综合各方面评分基础上,推行积分落户制度；对小城镇来说,应以开放的姿态,只要在城镇拥有稳定职业、固定住所的农业转移人口,应积极鼓励其落户；与此同时,建议加强新农村改造力度,建立一大批新型社区,在充分完善社会保障与落实公共服务配套措施的基础上,实现农业转移人口就地城镇化.
3.2改革户籍制度,解除农业转移人口市民化进程主要障碍
城乡分割的二元户籍管理制度是导致中国城乡居民在各种利益方面严重不均等的最大障碍之一.然而,农业转移人口市民化过程是否成功的最突出、最明显的标志就是农民能否取得城镇市民的身份,为此,必须从根本上,彻底打破以户籍制度为核心内容的城乡二元经济体制.一是真正打破户籍管理制度对农业转移人口市民化福利分配的约束,完全剥离依附于传统户籍制度上的一切经济福利,缩小由于户籍性质的不同所产生的物质（经济）利益之间差距.二是加速推进以农村土地经营权流转核心内容的土地制度改革进程,从法律、制度上确保中国农业转移人口市民化过程中不以牺牲其家庭承包经营权、宅基地使权等权利为代价,与此同时,在全面、彻底落实中国农业耕地保护机制的同时,采用多模式、多层次、多角度的耕地补偿方式,真正确保被收征地的农业转移人口经济利益不受任何损失.
3.3 实施公共服务全覆盖,促进新市民融入城镇
根据“属地化管理、市民化服务”的基本准则,将中国大量农业转移人口全面纳入到居住（就业）所在地区的教育、医疗、职工养老、失业等社会化保障体系之中,真正保障农业转移人口享有与本地城镇居民均等、无差别公共服务；积极探索多方式解决新市民居住问题,农业转移人口问题纳入城镇住宅建设发展规划和城镇居民住房保障范围之内,真正解决农业转移人口市民化进程中的后顾之忧.
3.4 完善就业保障体制,实现可持续农业转移人口市民化
第一,为了保障农业转移人口城镇的就业基本权益,建立就业保障的法律保护体系,进一步规范城镇劳动关系,促进就业机会的平等竞争,减少甚至消除企业随意解雇职工的行为.第二,实施积极、稳定的宏观经济政策,以产业结构调整、换代升级为主要契机,大力发展社会福利事业、服务业等第三产业,为中国农业转移人口创造大量、适合的工作岗位.第三,以农民就业为核心,丰富农业转移人口就业培训内容及具体形式,与此同时,应加大政府部门对农民就业教育培训的财政、政策等方面的支持力度,构建农业转移人口职业技能培训长效机制,以全面提升农业转移人口就业竞争力.
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