苏北地区精准扶贫对象识别和管理模式,本文是有关精准扶贫论文范文检索跟苏北地区和管理模式和扶贫相关论文写作参考范文.
精准扶贫论文参考文献：
苏北地区精准扶贫对象识别和管理模式的研究
张雅婷高立强南京理工大学公共事务学院
摘 要：江苏苏北地区的精准扶贫工作应当着重考虑扶贫管理模式的转型.当前苏北地区精准扶贫对象识别工作的困难主要体现在以下四个方面：扶贫对象的自上而下识别与自下而上识别之间的冲突与矛盾；扶贫对象的纳入与退出问题；精准扶贫对象识别的地域性差异问题；扶贫对象识别的监督机制缺乏.通过弹性化的精准扶贫对象识别程序能够有效的化解这一问题.精准扶贫的管理模式最重要的要求就是动态调整,“精准扶贫动态管理模式”.核心在于针对不同的扶贫对象建立动态的分类扶持机制,包括脱贫后的退出机制、脱贫的持续考评机制与扶贫对象的压力机制等.
关键词：精准扶贫；对象识别；动态管理
中图分类号：C91文献识别码：A文章编号：1001-828X(2017)030-0-03
引言
随着将精准扶贫定位为小康社会实现的关键性战略举措,各地方政府也讲精准扶贫作为当前政策工作的重中之重.对于精准扶贫战略来说,首要的是进行贫困群体的识别,并在此基础上进行有针对性的扶助脱贫措施.关于“十三五”规划建议明确提出：将实现全面脱贫的目标,这也是实现2020年全面建成小康社会的战略性部署.
江苏省作为经济相对发达的省份,居民收入水平一直在全国占据中上游的位置.但是苏北地区却一直是江苏居民收入的洼地.虽然从全国的范围来看,苏北地区在全国性的扶贫格局中只是处于相对贫困的位置.苏北的低收入群体是江苏省精准扶贫重点群体.江苏省的精准扶贫工作更需要在前期工作基础使扶贫工作精确化、科学化.同时,对于扶贫工作的对象标准也进行了及时的修改.
在不久前制定的十三五规划中,江苏省政府基于江苏的经济发展水平、民生供给水平等因素,将扶贫标准提高到了6000元/人.在这一标准水平,我省尚有相当一部分的家庭没有实现脱贫.江苏省扶贫工作的重点已是那些数量更加庞大的、处于贫困线边缘的随时有可能因为自然灾害、市场波动和自身健康原因等因素再次跌入贫困线之下的群体.
从这一思路出发,对于当前的贫困群体救助的识别模式、管理架构以及发展目标都要进行相应的改革.原有的自上而下的政府推动型的扶贫政策都已经不再能够很好的适应当前的扶贫战略目标.
今后江苏苏北地区的精准扶贫工作所需要面对和解决的两个方面,一个是江苏省苏北地区扶贫对象的精准识别；一个是最优扶贫管理模式的建立.
一、概况
苏北地区精准扶贫的概况：
自改革开放以来,我国的经济发展取得了举世瞩目的成就,居民收入不断提高,政府在持续发展经济的同时,也将政策重心逐渐向民生、社会领域转变.
就贫困状况而言,三十多年来,我国的贫困人口已经大量减少,根据相关统计资料显示,自1978以来,截止到到2016年底,中国(数据指中国大陆地区)的贫困人口已经从占人口总数百分之三十的2.5亿下降到不足五千万人.为了应对城乡二元结构分化所带来的城乡差距,从到地方政府都通过财政转移支付、乡村政策改革、取消农业税、农村公共服务投入等一系列的实效措施,大大提升了农村地区的社会经济发展环境,也提高了农民收入的水平和农民的人力资本.然而,扶贫工作的一大特点是,越是到扶贫工作的后期,扶贫工作就会变得越困难,因为最为贫困的群体和区域正是那些自然禀赋最差、人力资本最为缺乏、地方财政最为紧张、制度环境最为恶劣的地区和人群.
我国贫困治理的模式主要是通过大规模的政策和财政投入进行区域化的扶贫,这种区域性的扶贫模式在经济发展水平达到了一定阶段后,很难保证扶贫工作有效的契合具体的贫困群体,同时贫困策略的实施也因为需求差异而导致针对性不足的问题.①2012年党的十八大以来,面对更加复杂的反贫困任务和更加难以应对的“返贫”问题,创造性地提出了精准扶贫战略.
对于江苏而言,苏北扶贫开发工作决定着江苏全面建成小康社会目标能否如期实现.2012年以来,江苏省组织实施脱贫奔小康工程,重点聚焦苏北的6个片区、1533个经济薄弱村、110.79万户低收入农户和410.53万人,到2015年底,整体实现了人均年收入4000元的目标.“十三五”时期,省委省政府继续对重点片区实施整体帮扶、连片开发战略,新设“丰县湖西老区”“涟沭泗结合部”两个片区,形成苏北地区新六大片区的扶贫格局,确保到2020年让低收入人口实现人均年收入达到6000元目标.
因此,苏北地区扶贫目标的实现应当包含两个重要的内容：一是动态纳入与退出的民众广泛参与的贫困识别机制；二是形成能够凝聚合力、综合施策的动态管理机制.
二、精准扶贫对象识别：动态适应性的贫困识别与调整机制
精准扶贫的前提和基础是扶贫对象识别问题.作为一项需要由政策实施者不断根据贫困状况进行及时调整的工作,精准扶贫的对象识别可以说是一项复杂的系统工程.
当前苏北地区精准扶贫对象识别工作的困难主要体现在以下四个方面：
1.扶贫对象的自上而下识别与自下而上识别之间的冲突与矛盾,统一政府执行力与民众参与度之间的协调困境
从全国的情况来看,扶贫对象的识别可以分为纵向识别和横向识别两种.而自上而下的纵向贫困识别是我国扶贫工作长期以来的主要工作机制.自上而下的识别主要是通过行政部门综合当地的经济发展水平、收入水平、物价水平、民生保障程度等因素来划定贫困标准,以此来确定不同地区的贫困对象数量.首先在省一级政府部门进行指标划定,分配给各市县,各市县基于本地区的贫苦分布状况将指标划分到各个基层治理单位即乡镇街道,村居委根据乡镇街道的具体部署来确定本村区的具体贫困家庭.这种识别方式最大的缺陷在于扶贫指标往往与实际上的贫困分布情况不一致,导致部分贫困对象被排斥在扶贫对象之外.同时,扶贫对象的指标分配如果出现分配不足或者过度,都容易产生扶贫潜在对象通过其他非正式合法渠道获取扶贫资格,或者将一些不符合条件的对象纳入到扶贫对象中.第三,自上而下的识别存在着信息失真的问题,容易造成扶贫资源的浪费.
而当扶贫指标被分配到最基层的扶贫治理单位后,具体实施的组织如村居委会一般会通过居民参与的方式来进行识别,在居民参与的贫困识别过程中,主要存在着如下困难：首先是收入难确定,随着职业分化的加剧,民众的收入渠道也日益多元化.其次,村居委会倚重于评议的方式来确定贫困对象,评议虽然有很高的参与性,但是人际关系和家族势力往往会发挥很大的影响,这在农村地区体现的更加明显,引发了信息失真与社会排斥的效应.评议的第二个缺陷在于无法很好的制衡村居委干部的渎职行为.
综合两种识别方法的具体实施情况来看,要想更好的综合发挥两种不同的识别方法的优势,要避免政策传递过程中的信息失真的问题.其次是在自上而下的指标分配中,在综合平衡信息收集成本收益的基础上,尽可能收集更为精确的贫困信息,同时配合以缩短指标分配的时间间隔,进行更为积极的动态调整.
2.扶贫对象的纳入与退出问题,应处理好脱贫、稳定脱贫与返贫之间的关系
当指标分配至基层治理单位之后,一般情况下会采取评议的方式来确定具体的扶贫对象.但是在处理贫困对象的纳入问题时,一个必须值得警惕的现象就是“卸责”问题.评议已经是一部分基层扶贫干部的重要“卸责”手段.对于那些处于较为贫困状态的村民进行纳入时往往会存在争议.在这种情况下,无论最终确定的对象是否是最需要进行脱贫帮扶的人,通过评议的方式就可以回避争议；其次,因为扶贫工作涉及到相关的利益分配,一旦进入到扶贫圈子之中,国家会提供各种各样的帮扶和支持,对于收入普遍不高的居民来说是相当大的利益.因此,扶贫对象的竞争必然存在激烈的冲突.那些没有被确定为扶贫对象的居民,可能会通过各种各样的途径来表达自己的不满,甚至于出现的情况.而对于基层干部来说,他们也很难去确定居民的具体收入.即使本人并不存在不当运用权力的现象,但是在一票否决的压力下,也难免将决定权转交给集体.第三,对于那些不当运用权力的基层干部来说,更需要通过集体决议的方式来获得决策的合法性.最后,由于扶贫指标分配的不合理,在具体的地方总是可能出现指标与实际需要的差距,导致了一部分贫困群体无法被纳入到扶贫对象中来.集体决议的方式为化解基层干部的压力提供了一定程度上的“保障”.
扶贫工作是一个长期的持续性的工作,但评议不可避免的具有一定的时间间隔,居民的收入状态也在不断的发生着变动.因此,精准扶贫的对象识别就必须同时处理贫困对象识别、返贫、脱贫、以及脱-返之间不断变化的问题.这一问题的解决主要依赖于一线扶贫干部的工作.如果从政策建议的统一性上来说,有必要建立贫困识别的长期实施机制以及更为高效的信息反馈机制.
3.精准扶贫对象识别的地域性差异,需建立具有弹性的识别制度
扶贫对象的识别和认定是一项极为关键的工作,只有准确识别出真正的贫困对象才能采取切实有效的帮扶措施以解决贫困问题.因为各地区的自然条件与经济禀赋的差别,各地的收入认定就不可能用一把尺子来衡量.大部分地区的扶贫认定工作都依照本地区的实际情况进行了较为合理调整.
经济发展水平的差异决定了贫困标准的多元化,此地的贫困标准与彼地的贫困标准必然存在着差别.更为复杂的是,精准扶贫的识别不仅要求识别贫困状况,更需要发问于贫困原因、脱贫动机以及未来脱贫的路径等等一系列问题.基于收入进行识别的贫困识别具有标准统一、易于测定等优势.但是,这种以收入为主的贫困测定存在两个问题,一个是前文所述的收入状况难以核对.另一个贫困识别的难点在于,扶贫政策不可能有效处理贫困原因和脱贫动机问题.精准贫困识别过程中,扶贫干部必须将致贫原因与脱贫动机纳入进来.但是,将那些非因不可控制的原因而进入贫困、自身脱贫动机不强的居民排除出扶贫工作的范围之外,即使能够得到其他居民的认可,也在客观上损害了贫困识别的公平性.从政策实施的角度来看,这也影响了政府政策的权威性和公平性.无论是基于收入的客观化识别机制,还是基于公平的“实质正义”识别机制,都存在着难以解决的矛盾.如何通过科学的政策设计来避免短处,是未来贫困精准识别需要分析的重要问题.
4.扶贫对象识别的监督机制设计,避免贫困识别中的“排斥”问题
从公共管理的角度来说,政策的设计必须考虑到现实中的权力运作.精准扶贫对象识别的核心要求是将贫困识别出来,而一些权力的运作却有可能扭曲这一识别的过程.
评议过程中存在“拉帮结派”的问题,这一点在乡村中表现的更为明显一点,势力较大的家族可以利用自身数量的优势来为自己家族的成员谋取不正当的利益,并将这种不正当利益通过这种合法化的手段固定下来,同时获得了对抗政策监督者的权威.已经有一些研究对乡村中的具体扶贫项目的受益群体进行分析,发现贫困户受益比重要远低于中等户和富裕户.在这一乡村空心化的背景下,尤其是乡村中较有能力的人都外出打工,因此为那些留守村落的“地痞流氓”提供了把控乡村政治的机会.
对精准扶贫的对象识别问题提出以下建议：
(1)精准扶贫对象识别程序弹性化
对于精准扶贫政策来说,实际上就是要确定一套能够实现政策目标同时又兼顾成本收益,能够明确实施的对象识别程序.需要在每一行政管理层级中设立基于大数据信息吸收与反馈的网络识别平台,建立相应的精准扶贫对象数据库.从省、市到乡镇村都通过网络信息平台进行信息互联与共享.不仅要有收入状况的数据,还应当有致贫原因、脱贫动机、返贫原因等数据,以此来保障未来脱贫政策实施的科学性.另一方面应当创新创造新形式的评议形式,不仅采用面对面的评议,也可以利用网络平台,将外出流动打工的青壮年吸收进来,以此可能化解对象识别中存在的排斥现象.
(2)精准扶贫对象识别标准弹性化
收入作为衡量贫困的标准,尽管具有科学化数字化的优势,但是收入的隐形状态使得这一标准在实际操作中很难确定.因此,基层政府在操作时必须进行一系列的变通,但与此同时也给暗箱操作提供了空间,严重的影响了民众对于国家扶贫政策的信任,伤害了国家政策的权威性公平性.因此贫困对象的识别应当考虑采纳多维标准来确定,尤其是要从能力评估、意愿评估等方面来加以考虑.同时对于基层贫困干部进行相应的培训指导,以更好的将政策实施下去.
(3)精准扶贫对象识别的层级架构改革
精准扶贫的对象识别过程,不仅是要识别出真正的贫困对象,同时又要利用识别的过程来提升基层社会的治理水平.我国当前的贫困识别模式总体上而言是自上而下识别框架下的自下而上识别架构.其主要问题是评议的失效,但是这一问题的解决也依赖于乡村社会治理水平的提高,而不仅仅是评议在技术上的完善.因此,必须从基层社会治理这个体系性的视角来加以观察和改造,乡村社会协商水平的发育将直接决定乡村扶贫评议的质量.唯有通过公开透明的程序,畅所欲言的表达,平等独立的主体参与,才有可能实现高质量的评议目标,从而保障贫困对象识别的真实性.
三、精准扶贫的动态管理模式
如果说精准扶贫的对象识别最重要的要求是精准化识别的话,那么精准扶贫的管理模式最重要的要求就是动态调整.在此将新型精准扶贫的管理模式称之为“精准扶贫动态管理模式”.在提出具体的管理模式之前,首先需要明确几个具体的管理责任问题.
1.政府是精准扶贫工作的第一责任主体
对于这一责任主体来说,首先要建立分工明确的协同工作机制,以实现信息共享的目标.通过网络平台来时实现扶贫对象的识别与分类,提高识别的准确性.部门之间的协调配合,民政部门落实扶贫对象的识别政策,而财政部门则需提供应有政策执行的优惠.从而确保扶贫权责相互一致；其次是要提高精准扶贫工作的可获得性,使精准扶贫的优惠真正的被贫困户享受到②.第三是要提升人的能力,扶贫是项专业化程度很高的工作,需要政治、财政、产业的专业性人才来完成.第四是增大扶贫监督的力度,保证扶贫对象精准识别工作的准确性与公平性.第五是各地政府应当将现有的贫困救助政策如低保政策、医疗政策等等相互衔接,增加政策体系合力.第六是实施政策整合机制,力图达成部门间的耦合效应,有效厘清整合后的部门职能,做到精准识别.
2.建立科学的动态考评机制
扶贫对象精准识别的动态管理模式并不仅仅是指扶贫对象的确认与评选,更重要的是要形成一系列有效的贫困化解路径,提升贫困对象的自我发展能力.因此,需要通过创设出相应的制度和机制来正向激励贫困对象通过自身努力改变贫苦状况.其中最为根本的一点是要通过科学的动态考评机制来进行正向的引导.具体来说,就是要通过考评机制的设计,来激发贫困户主动脱贫、推动自身发展的动力,而不能助长贫困户的“等靠要”的心理.
3.针对不同的扶贫对象建立动态的分类扶持机制
贫困户的状况各有不同,不仅收入之间存在这一定的差异,但是更重要的差别在脱贫动机,自身人力资本等方面的差异.因此,扶贫机制不能讲贫困户看作是一个简单的整体,而是要坚持分类扶持的方针,这样才能真正的提高扶贫对象的精准识别程度.这种分类扶持机制的目标,是要激励贫困户形成积极改变的动力.
(1)脱贫的持续考评机制
对于另外一部分脱贫对象,即因为自身能力的原因,或者是临时性的突发事件诸如家庭成员重大病患、自然灾害、先天残疾,在一段时间内未能达成预先所设立的脱贫标准的贫困户,应当组织扶贫核查小组由乡镇扶贫专干、村委会以及村民代表所构成核实并进行认定,认定后应当延长其接受贫困扶助的期限.但是需要对于原先的扶贫方案进行适当的调整,或者是延长其考核的周期.并在此基础上制定更为长期和具有发展性的扶贫方案.从而推动扶贫对象慢慢形成自身能力,增加家庭收入.
(2)构建动态的信息反馈机制
精准扶贫政策的设计需要考虑到期持续的运作效果,因此必须要建立有效的信息反馈机制.扶贫治理主体以及扶贫对象的信息共享机制的缺失,会引致了扶贫工作效率的降低.与此同时,适应性治理要求内生型动态调整治理主体间的治理机制.由此,扶贫对象精准识别的适应性治理需要不断反馈扶贫对象的精准信息,借此适应性调整并校正扶贫对象,实现扶贫对象识别的精准化.
四、结语
党的十八大之后,从政策发展的方向上来说,扶贫战略中的申请、认定、评估以及退出机制的形成,都应当更多的强调民众的积极参与.江苏苏北地区的精准扶贫工作,应当着重考虑如何逐渐改变传统的扶贫管理模式,将之转化为扶贫的治理模式；如何在扶贫治理的模式中,建立起更具有效率,且能够主动适应贫困群体自身的持续变化,从而实现资源最优配置和长期有效配置的模式；如何进行既能够降低成本、又能够有效评估的精细化评价体系.
总而言之,在精准扶贫对象识别方面,应当做好通过建构一整套动态管理模式,让有积极意愿的贫困户先富起来、能力不足的贫困户慢慢富裕起来,真正做到扶贫对象的合理进入与退出,形成扶贫对象反哺贫困地区的良性循环机制.约束地方权力结构对于扶贫政策的扭曲,形成竞争扶贫的正向激励机制,切实保障好国家的精准扶贫政策得到真正的实施.
注释：
①莫光辉,张玉雪：《大数据背景下的精准扶贫模式创新路径——精准扶贫绩效提升机制系列研究之十》,《理论与改革》,2017年第1期,第119－124页.
②吴晓燕,赵普兵：《农村精准扶贫中的协商、内容与机制——基于四川省南部县A村的观察》,《社会主义研究》,2015年第6期,第102－110页.
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