我国超大城市义务教育薄弱地区教师编制问题调查以G市三区为例,该文是调查研究有关函授毕业论文范文跟国超和义务教育和大城市有关参考文献格式范文.
调查研究论文参考文献：
[摘 要]超大城市应着力处理好新城区与核心城区公共服务之间的差距,其中义务教育是重要的焦点.对G市义务教育发展薄弱地区教师编制问题的调查发现：区内学校间、区区间存在总体超编、总体缺编、结构性缺编共存的现象.在此背景下,市级行政部门应做好如下几点：一是重视通过以义务教育公共服务为着力点,促进市内区域间的融合与整体发展；二是以建立市级师资储备库、推行流动编制为抓手,统筹管理与协调全市义务教育教师编制；三是高要求贯彻与落实国家相关政策与文件精神,提高政策的主动性,完善相关监督问责机制、管理组织,推行教师退出与相关保障机制等.
[关键词]超大城市；公共服务；义务教育；教师编制；退出机制
[作者简介] 张海水,广州市教育研究院研究人员（广州 510000）
一、前言
在我国,“超大城市”的概念m白于2014年1 1月国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》.该文件里将我国城市划分标准进行了调整,规定城区常住人口1000万以上的城市为超大城市,是我国城市划分中规模最大的层次.我国第六次全国人口普查数据显示,2010年我国人口规模在1000万以上的超大城市有6个,分别是北京、上海、天津、广州、重庆、深圳.据预测,到2020年我国1000万以上的超大城市将达到8个[2].
我国超大城市形成的主要推动力是：被动的大规模外来人口导人与主动地对周边行政区域的合并.其中,主动地对周边行政区域的合并,直接效应是扩大了人口规模,更重要的是扩大了城市的行政区域范围,对于城市缓解中心城区多方面的资源压力有重要的分解功能.然而,从我国超大城市的发展史来看,多数超大城市后面合并人的行政区域在经济社会发展等方面大都与先前的主城区（核心城区）存在较大的差距,这对于整个城市内部的治理带来了较大的挑战,也应引起我国学术界的关注.
本文选题为“我国超大城市义务教育发展薄弱地区教师编制问题调查研究——以G市三区为例”,主要基于如下依据：
一是“为何是义务教育？”——义务教育是政府公共服务的重要领域也是民生问题的主要关注点.与此同时,我国义务教育实行的是国务院领导,省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施,县级人民政府为主管理的体制,也即主要以县管为主.从这一角度切人,更能反映与体现市级与县级行政部门对于公共服务与民生问题的治理现状与治理能力.
二是“为何是教师编制问题？”——当前我国义务教育学校硬件投入整体水平提升较快,区域间、校际间差距不断缩小,而主要短板是软件投入中的师资,且其首要则是教师数量的供给问题.
三是为何选择a区、b区、c区？首先,三区是后续并人G市的区域,时间分别为2000年、2014年、2014年；其次,三区义务教育质量与师资发展水平与G市平均水平存在一定的差距,是所有区域中发展水平相对较弱的三个区.如2015三区的学业水平处于倒数后三位；小学专任教师本科及以上学历占比,G市平均为63.390/0,三区分别为48.93 010、43.940/0．54.030/0,三区位于倒数后三位；初中专任教师研究生学历占比,G市平均为5.21010,三区分别为2.860/0、1.090/0、0.91010,三区位于倒数后三位.[3]
二、三区义务教育学校
教师编制现状调研结果
(一)调研学校编制总情况
1．调研小学编制总情况
(1)调研范围
每区按比例随机抽样30%的学校,合计12所.
(2)调研结果
从12所调研小学编制总情况来看,10所学校存在实配编制数小于应配编制数,占调研学校数的83%；其中缺编率（缺编人数占应配编制数的比例）高于10%的学校有5所；缺编率最高的学校缺编情况高达36%,且其外援教师数高达6人.从12所调研小学实际在编在岗教师数占应配编制数比例（即“教师配置满足度”）来看,只有1所学校为100%,低于90%的学校有7所,其中比例最低的仅为64%.（见表1）由此可见,三区小学整体缺编情况较为严峻；教师配置满足度也不容乐观.
2．调研初中编制总情况
(1)调研范围
每区按比例随机抽样30%的学校,合计27所.
(2)调研结果
从调研初中编制总情况来看,四所学校存在编制超员现象（即实配编制数大于应配编制数）、四所学校缺编率高于10%,从教师配置满足度来看,配置满足度低于90%的学校有12所,占调研学校的44%.（见表2）与调研小学学校情况不同的是,调研初中学校援外教师的比例与规模相对比较大.如援外教师规模超过（含等于）5人的学校数占调研学校总数的比例为590/0；其中数量最多的援外教师规模高达19人.可见,三区初中学校教师编制总情况存在教师配置满足度偏低与援外教师规模偏大俱存的局面.
(二)分学科结构性缺编情况
1．调研小学分学科教师缺编情况
(1)调研范围
区与学校范围：a区、b区、c区整体情况及每区的2所抽样小学；教师分学科范围：语文、数学、英语、体育、美术、音乐等六科.
(2)调研结果
语数外三门学科教师缺编情况：所调研的三个区中,a区存在较大规模的缺编情况,其余两区则存在一定的超编情况；调研的样本小学里,有4所小学存在一定的缺编情况,其中以a区XXX小学最为突出,三门学科缺编总数高达16人.
体育、美术、音乐三门学科教师缺编情况：所调研的三个区均存在较大规模的缺编情况,其中c区三门学科教师缺编总数高达550人有余；调研的样本小学里,三门学科均存在缺编情况,其中a区XXX小学三门学科缺编总数高达16人.
综上,可以看出,调研小学学校及所在区教师分学科编制存在如下特点：从分学科的角度看所调研的三个区教师编制情况,b区与c区存在分学科缺编与超编俱存的现象、a区分学科全部缺编；分学科的角度看所调研的抽样小学教师编制情况,均存在不同程度的缺编情况.（见表3）
2．调研初中分学科教师缺编情况
(1)调研范围
区与学校范围：a区、b区、c区整体情况及每区的1所抽样初中；教师分学科范围：语文、数学、英语、政治、物理、化学、历史、地理、生物、体育、美术、音乐等十二科.
(2)调研结果
语数外三门学科教师缺编情况：所调研的三个区中,均存在一定的超编情况,其中以c区规模最大,合计近500人；所调研的样本初中,a区XXX中学数学、英语存在缺编,其余初中存在小规模超编情况.
政治、物理等十二个学科教师缺编情况：所调研的三个区,均存在一定程度的缺编,其中以c区缺编最为严重；所调研的样本初中,两所存在一定的缺编情况.(见表4)
综上,可以看出,调研初中学校及所在区教师分学科编制存在如下特点：语数外主学科普遍存在超编现象,而其它学科普遍存在缺编现象.
三、教师编制问题原因分析
从上述调研结果可以看出来,调研区与调研学校的教师编制存在总体超编、总体缺编与结构性缺编俱存的混乱局面.主要原因分析如下：
(一)市级层面统筹力度欠缺,制约了区域间的资源互补
我国义务教育管理体制以县管为主,市层面主要统筹规划实施.尽管义务教育阶段教师逐渐实行“县管校聘”的改革,但这并不妨碍市级行政部门功能的发挥.然而,以a区、b区、c区三区义务教育教师分学科超缺编情况来看,如a区小学语文教师严重缺编而b区小学语文教师严重超编,市级层面并未发挥好统筹功能来促进区域间优势与资源的互补与共享.
(二)城市教师编制标准长年未改变,不再适应发展需求
目前,我国城市中小学教师标准依然按照2001年国务院颁布的《国务院转发编办、教育部、财政部关于制定中小学教职T编制标准意见的通知》执行,该标准无法满足近年来我国教育发展的需求,是造成总体缺编的主要原因.如伴随着新课程改革,教师教学任务与课题研究的增加需要新增教师编制；义务教育均衡化的推进,特别是学区制、教育集团、教育联盟、一校多址等模式的推行促进了管理人员的增加；促进校长与教师的交流学习,需要新增教师编制；现代学校的发展,对专职校医、心理辅导员、实验员、安全员、厨师以及网络维护、计算机和电教设备管理人员等需求,需要新增教师编制.[4]
(三)针对城乡中小学的教师编制标准差异化政策举措与实际脱离
2012年国务院《关于加强教师队伍建设的意见》提出“逐步实行城乡统一的中小学教职T编制标准”[；2014年编办、教育部、财政部联合印发了《关于统一城乡中小学教职T编制标准的通知》提出“将县镇、农村中小学教职T编制标准统一到城市标准”[6].上述政策的出台与实行,是我国中小学教师编制标准与公平性的一种跨越与进步.然而,尽管如此,现有政策供给与实际需求之间依然有一定落差.本研究的三个区在并人G市之前,就具有一定规模的乡村学校；尽管已并人G市几年,但乡村学校并未消失.特别是随着城乡一体化的推进,原有在乡村的民众进入城区生活的比例逐年攀升,造成三区的乡村学校呈现小规模化趋势.由学校规模小所带来的小班化教学问题,进而会产生增加教师编制的需求.与此同时,由于部分父母常年进城务工,增加了学校的教育教学T作量,也对编制增加有所诉求.如针对c区某校校长的访谈提到“不少家长忙于打工,无暇顾及孩子的教育问题,教育孩子的责任全部推给了学校；学生来源成分复杂,层次差异较大,对学校管理和教师的教育教学水平要求高”；针对a区某校校长的访谈提到“留守生,在性格、心理上,存在着种种缺陷,是影响他们学习成绩的一个重要因素.所以,这就需要身为农村学校教育者的我们,强化对他们的教育管理T作,如及时监督、督促学习较差的‘学困生’,加强对他们的学业辅导,不定期进行家访……”.因而,“实行城乡统一的教师编制标准”的政策话语,只是一种“简单化”的举措与政策供给,并未从根源上解决乡村教育发展对编制的特定需求.尽管从国家与省市的文件中均有所提到“对农村边远地区实行倾斜政策”,但具体到“如何倾斜？倾斜到何种程度,达到何种状态？”并没有更加详细的操作性或参考性标准,政策话语过于笼统与含糊,造成“上行下效”或政策操作的“惰性”,即市级层面的政策话语也无法出台操作性或参考性的倾斜标准,而这成为了我国农村地区与城市地区农村学校教师编制短缺的主要原因.
(四)非教学人员占编挤压了教师编制空间
“非教学人员占编挤压了教师编制空间”是造成整体超编或结构性缺编的主要原因之一.“随着教师职务评聘政策的广泛推行及教职T聘用合同制的全面实施,在县域教育行政系统内,存在着部分非教学人员抢占教师编制的情况,他们占据教师编制但未行教师之职；在学校层面则出现了内退、离岗待退人员等现象,部分为因病假等原因不能进行正常教学的人员,部分为学校教育管理机构的行政人员（不教学或教学课时少）,部分为具有正式教师编制的非学校教育机构的不相干人员,他们的存在占用学校用于教学的教师编制,学校为保证正常教育不得不再增加编制.”尽管2014年编办、教育部、财政部联合印发的《关于统一城乡中小学教职T编制标准的通知》提出“鼓励有条件的地方,探索将一般性教学辅助和T勤岗位不再纳入编制管理范围”[8],但由于相关配套政策、举措不完善及学校内部利益等原因,导致各地在探索层面也鲜有成效.以教辅人员为例（通常主要指实验室教师、电教室教师、微机室教师、图书馆教师、阅览室教师等）,这类人员少部分是学校直接通过招聘进来的专职人员,多数是学校内部因身体或教学水平相对较差等原因的教师任职,这些岗位从某种程度上是扮演着吸纳学校内部不适合教书教师的功能,因而对这些岗位“去编制化”或社会化改革管理就会遇到来自学校内部的“抗力”.同样,若将类似图书馆教师等岗位全面社会化地“去编制化”管理,又会面临着相关社会机构发育不足、相关政策法规不完善等局面.
(五)“退出机制”缺乏
“退出机制”缺乏可引起编制超编与结构性缺编,更能阻碍优秀者进入.“不合格教师退出受到传统人事制度的制约.一直以来,我国教师都是‘终身制’和‘铁饭碗’,尽管现在逐渐进行教育人事制度的改革,但是学校的各种聘任也还只是对岗位的聘任,没有涉及劳动关系或人事聘用关系的聘用或聘任,也就是没有实行真正意义上的聘用制（或聘任制）.教师依然属于一种长久的身份职业,淘汰制有名无实.由此,‘只进不退’的教师用人机制及相应‘退出机制’的缺乏,导致大批不合格、基础差、年龄大的教师难以退出教师岗位.”[9]
（六）相关行政主管部门的越位及相关政策文本的不合法导致学校在教师招聘程序中“失声”,难以招聘到合适本校的教师
《教师法》第十七条规定：“教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则,由学校和教师签订聘任合同.”[1 0]《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》第五十五条指出：“完善并严格实施教师准人制度……县级教育行政部门按规定履行中小学教师的招聘录用、职务（职称）评聘、培养培训和考核等职能.”可以看出,从国家的法律法规及相关政策文本来看,教师的聘任主要发生在与学校之间、教师招聘的组织由教育行政部门发起.然而,G市相关政策文件提出“市、区人力资源和社会保障行政主管部门负责本级中小学教职员的公开招聘、聘用和岗位职数管理,岗位聘任、跨校调动由本级教育行政主管部门具体负责实施,教师的培训、管理由学校具体负责.”[1 2]该文件明显与国家文件相违背,相关行政部门存在严重的越位,把应归属于教育行政部门的招聘职能归于人社部门,“把应为‘学校一教师’的民事合同法律关系纂改成事实上‘政府一教师’的行政合同法律关系”[13]而造成的后果则是学校招聘到的教师与需求之间不匹配,造成优秀教师稀缺、结构性缺编.
（七）小学学校多囿于自身利益,新招聘教师以主科教师为主,造成音体美教师严重缺编
从调研的结果中可以看出,音体美教师缺编现象在初中学校几乎不存在,而在小学学校却较为严重.我国相关文件,如2008年《教育部关于进一步加强中小学艺术教育的意见》提出“城市和有条件的县、镇（乡）学校要以专职艺术教师为主,农村学校可以专、教师相结合,镇（乡）中心小学以上的学校至少要配备音乐、美术专职教师各一名”2014年出台的《教育部关于推进学校艺术教育发展的若干意见》提出“严格执行课程计划,开齐开足艺术课程.义务教育阶段学校根据《义务教育课程设置实验方案》开设艺术课程,确保艺术课程课时总量不低于国家课程方案规定占总课时9%的下限,鼓励有条件的学校按总课时的11%开设艺术课程,初中阶段艺术课程课时不低于义务教育阶段艺术课程总课时的20%.……要根据课程方案规定的课时数和学校班级数有计划、分步骤配齐专职艺术教师,重点补充农村、边远、贫困和民族地区镇（乡）中心小学以上学校的艺术教师”[15]主要聚焦于开足开齐相关课程,对于城市与乡村小学是否应配备专职艺术教师没有硬性规定,且对乡镇初中学校只提出至少各配备一名音乐美术教师的规定.国家政策的“非约束性”,使得特别是小学学校囿于自身的利益,如向教育行政部门提交的人才需求计划中压缩艺术类教师的需求,主要招聘语数外主科教师,同时校内艺术类教学T作主要由学校主科教师兼任,造成学校内专职音体美教师严重缺乏.
四、G市义务教育发展 薄弱地区教师编制问题的政策建议 （一）市级行政部门应重视通过以义务教育公共服务为着力点,促进市内区域间的融合与整体发展
超大城市的发展要处理好原核心功能区与新并人区域之间的融合、功能分散与互补等问题,其中充分体现公共服务与民生的义务教育就是最重要的着力点之一.区域间义务教育的均衡发展,能够提升公共服务在人群之间的公平感、降低区域间的交流成本、更易于促成区域间共识的达成；同时,新并人区域公共服务的提升还能较快地分解超大城市核心区域由于快速发展所引起的人口、交通、资源等压力,更好地促进超大城市的健康发展.特别是义务教育优质均衡发展过程中,“均衡是发展的前提”[16],均衡关联着教育公平,而“教育公平所依据的教育资源配置的平等原则,即关注在社会经济等方面处于弱势地位的个体和群体,并对其进行不同程度的相应的教育资源补偿”.为此,市级行政部门应重视区域间义务教育发展间的不均衡,应强化财政的转移支付功能及资源统筹管理功能,缩小差距.
（二）以建立市级师资储备库、推行流动编制为抓手,统筹管理与协调全市义务教育教师编制
市级师资储备库是指：通过政府购买服务的形式,招聘非编制教师队伍（包括有经验且身体健康的退休教师、优秀的准毕业生、高校及其它科研机构科研人员等）,应对因编制标准偏低或不合理造成的整体缺编或结构性缺编现象,以充分满足义务教育学校对师资的需求.此举还能缓解超大城市未来人口增长与“二孩”政策引起的教师缺编问题.同时,“政府以专项经费设置中小学教师流动编制,并由教育行政主管部门进行宏观调控,从政策上鼓励教师流动,并最终由学校遵照执行”[18].
（三）高要求贯彻与落实国家相关政策与文件精神,提高政策的主动性,并逐步推行县管校聘改革
在全面贯彻与落实国家相关政策与文件精神的基础上,应提高政策主动性,因地制宜制定出可操作性的举措.如各区在调研与借鉴他域经验的基础上,针对乡村地区切实制定出符合发展情况的可操作性、有效的教师编制倾斜政策；探索区域内艺术教师交流或共享机制等.依法保障教师在招聘程序中的合法权利,完善教师招聘程序,保障学校的招聘自主权.同时,积极推进县管校聘改革,促进教师由“学校人”向“系统人”转变,进而促进教师在校际间的流动,消解校际间师资超编与缺编共存的混乱现象.
(四)建立编制落实的监督问责机制与管理组织
建立健全中小学教师编制落实的监督问责机制,实行编制核定与编制督查并举,将教师编制的落实情况作为考核各级政府相关部门及其领导的重要内容,纳入对各级政府和相关领导的工作及其政绩的考核评估体系,特别是将此纳入各级人大、监察和教育督导的范围.[1 9]
区教育局应该发扬管理的作用,成立一个编制管理组织.通过编制管理组织,调动教职T参与、监督学校编制管理,如保障学校各学科教师,特别是音体美教师编制不被占有等.同时必须在技术上制定符合现状的原则,使教师、学校与政府的沟通顺畅,并依法执行.
（五）探索并实行符合现行法律法规政策体系的教师退出与相关保障机制[20]
第一,建立退出机制.对于那些考核成绩较差的教师,在经过专业培训后,仍然达不到教学要求的,根据教师职业标准的相关条例,应当予以调出教师队伍.这种退出机制应该与教师的内在动力机制有机结合,减轻教师的抵触情绪,从一种外在的机制内化成一种内在的教师管理动力机制.第二,建立相应的退出教师的安抚制度.当地教育部门应当竭力配合农村中小学,尽量理解乡村教师的内在需要,通过分流、退出、离休等措施安排好退出人员的生活,以缓解其另谋他职的生存压力.
（六）义务教育学校全面实行工勤岗位社会化,探索一般性教学辅助岗位由试点到全面实行的社会化改革
目前义务教育学校T勤岗位大都实行了外包或劳务派遣模式,未来应全面实行.与此同时,应以试点的形式,探索不同类型一般性教学辅助岗位社会化改革的最优模式,并逐步全面推行.
参考文献：
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Key words: large city, public service, compulsory education,teacher authorized size, Withdrawal mechani
Author:Zhang Haishui, Guangzhou Institute of Educational Research (Guangzhou 510030)
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