多重身份视角下的新加坡南海政策和中新关系的走向,本文是新加坡相关论文写作技巧范文和重身份视角和中新关系和南海相关论文写作技巧范文.
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近年来,随着美国强势介入南海问题,新加坡不但顺势强化了与美国的军事协作,而且作为南海主权争端的非声索国,却屡屡在南海问题上高调表态.201 6年6月的中国 东盟外长特别会议后,新加坡单独发表声明表示“东盟外长在该会议上对中国近期在南海的进展表示严重担忧.”201 6年7月南海仲裁案公布后,新加坡认为国际仲裁庭对各国的主权声索做出了“强而有力的定义”,明确地表达了对南海“仲裁”结果的认可.
作为影响地区局势的重要变量,新加坡的南海政策及其引发的中新关系跌宕起伏,备受关注,学术界围绕新加坡的南海政策问题展开了深入探讨,既有研究主要集中于以下三个层面：一是在梳理新加坡南海问题外交表态的相关文献基础上,分析新加坡南海政策的基本立场和政策,将冷战后新加坡的南海政策归纳为中立有为、稳定和平的弹性外交策略；二是探究新加坡南海政策的影响因素,认为新加坡奉行实用主义外交,历史、地缘政治、经济因素是影响其南海政策的主要变量；三是通过分析新加坡在南海问题上的角色定位,判断其南海政策的走向.有学者将新加坡视为南海争端的“调停者”,将继续在中国、美国和东盟之间发挥协调作用；也有观点认为新加坡站在了中国的对立面,倒向美国一边,是南海的“搅局者”①.
南海问题事关主权争端、航行自由和地区秩序等多层次问题,新加坡在这些问题上展示出了不同的身份定位和政策取向,以往研究多对此采取模糊化的处理方法,笼统地概述为新加坡的南海政策,而且多是运用实证方法阐释其政策动因,鲜有成果从地区秩序与新加坡南海政策互动的视角进行研究.随着大国战略博弈的加剧和东亚地区安全结构的转型,塑造新加坡南海政策的外部环境已发生改变.基于此,本文从双边、地区和全球三个层次分析新加坡在南海问题上的政策和立场,并从国家身份定位、利益诉求与外交政策互动的理论视角,探究新加坡在南海问题上的多重身份定位与多元利益诉求,以期研判其南海政策的未来走向.
一、新加坡在南海问题上的政策立场与利益诉求
南海问题牵涉国家众多,利益复杂.2009年以来,个别非声索国的介入使南海问题早已超出主权国家之间领土争端的范畴,日益呈现出国际化的趋势.扩大化和复杂化了的南海问题,成为涉及声索国、非声索国、域内国家、域外大国等多个国家和非国家行为体的多层次问题.在双边层次上,南海局势主要受到涉及主权争端的“五国六方”②的影响,南海问题主要表现为中国与个别东盟成员国之间的领土主权争端问题.在地区层次上,南海问题是中国与作为一个整体的东盟如何达成利益共识、维护南海和平与稳定的问题.在全球层次上,由于南海地区所蕴藏的丰富油气资源及在世界航线中的重要地位,南海问题又表现为利益攸关者在国际法的框架下如何维护南海的航行与飞行自由等问题.
新加坡并不是南海主权的争端国,但在南海问题的不同层面表现出了不同的政策立场和外交行为.
（一）在双边层次,新加坡对南海地区没有主权诉求,对争端不持立场
首先,新加坡不是南海主权声索国,对南海的岛礁主权没有诉求.新加坡前总理曾经表示：“新加坡不关心南沙岛礁的归属,对其下是否有石油天然气没有兴趣.”③在2010年7月举行的东盟地区论坛外长会议上,美国国务卿希拉里大谈美国在南海问题上的利益关切,导致南海问题急剧升温.时任新加坡外长的杨荣文在这次会议上讲到,“新加坡不是争端国,对任何国家的领土要求不持任何态度”①.
第二,在南海主权归属问题上,新加坡不持立场,不选边站,也不偏袒任何一方.南海主权争议不仅存在于中国和东盟国家之间,也存在于东盟声索国内部之间,新加坡希望同所有争端国保持良好关系,因而对于相关主权归属问题的表态颇为谨慎.2011年7月东盟外长会议上,中国和东盟各国就南海问题达成协议,并发表《落实南海各方宣言指针》.对此,新加坡时任外长尚穆根表示,新加坡和部分国家之间的主权纠纷没有关系,对于哪个国家拥有哪些范围的主权,新加坡不予置评.2012年9月,菲律宾媒体发表文章称,李显龙总理在第二十届APEC经济领导人会议上发言支持菲律宾在南海问题上的立场,引起了国际社会的质疑和关注.为此,新加坡外交部发言人严厉谴责菲媒对事实的报道太过随意,表示新加坡的立场并没有改变,在南海争端中不偏袒任何一方,希望争议国保持克制,依据国际法和平解决争端①.
第三,在南海主权争端的解决方式上,新加坡主张通过双边途径解决.与菲律宾、越南等国积极主张南海争端多边化、国际化的解决方式不同,新加坡坚决支持通过双边谈判解决主权争端问题.2011年3月,新加坡时任外长杨荣文明确表态：“声索国之间的争议应该双边解决,虽然国际社会对南海问题的关注有助于南海争议区的和平管理,但双边争端国际化将会产生灾难性的后果.”②2012年9月1 2日,新加坡外长尚穆根对时任中国外交部副部长傅莹表示：.我们一直认为,争端是争端国之间的事,东盟应该保持中立,新加坡一直并将继续在争端上保持中立立场.”③
第四,在南海主权争端的解决依据方面,新加坡提倡以国际法为依据,采取谈判和仲裁的方式解决.新加坡认为国际法是对小国的保护,其外交政策也体现了对国际法一以贯之的维护.2008年新加坡曾将其与马来西亚关于白礁的主权争议上诉至国际法庭,结束了两国长达30年的主权之争.在南海争端的解决方式上,新加坡也主张法律解决方式,认为法理依据比历史依据更具说服力.201 2年,新加坡总理李显龙接受《环球》杂志记者专访时表示,新加坡希望南海问题按照国际法解决,尤其是按《联合国海洋法公约》来解决：“如果以武力来解决,看谁的武力更强,将会导致国际环境陷入无序境地,对哪个国家都不好.”
（二）在地区层次,新加坡将维护南海地区和平稳定、推动构建“基于规则的地区秩序”视作本国核心利益
尽管在主权方面没有诉求,新加坡仍将自身定位为南海的“利益攸关方”,认为南海地区的和平稳定关涉新加坡的核心利益,因而“确保地区和平稳定”与“构建基于规则的地区秩序”成为新加坡近年关于南海问题的重要政策立场.
一方面,在新加坡看来,争议双方以国际法为依撂和平解决争端是南海问题的最优结果,但如若争端短时间内不能解决,暂时搁置争议,确保地区和平稳定是次优的选择.新加坡在南海问题上的核心利益是确保主权争端的解决过程不能威胁南海地区的和平与稳定,并认为这也是东盟作为一个整体的利益诉求.2013年1月,新加坡外交部长尚穆根就南海争端及中美在东南亚地区的势力角逐接受了新加坡议员的提问.他表示,南海问题难以在短期内得到解决,南海主权声索国当下需要搁置争议,达成合作协议并保障南海海域的和平①.在2014年东盟峰会上,尚穆根重申新加坡不关注南海的主权归属问题,但希望能够在南海问题上扮演调停者的角色,推动争议以和平方式解决②.
另一方面,新加坡敦促各方就《南海各方行为宣言》的落实纲领尽快达成协议,希望能够构建基于规则的地区秩序.在新加坡看来,在主权争端短时间内无法得到解决的情况下,当务之急是保证各方行为得以约束,因而新加坡积极推动《南海行为准则》尽快达成.在2011年举行的第十届香格里拉对话会上,新加坡国防部长黄永宏表示：“新加坡并非索讨主权的国家,但关注连接本区域和其他国家的国际航道的自由通行能否得以维持.因此,新加坡希望相关各国早日落实《南海各方行为宣言》,并拟定出有法律约束力的南海行为准则.”③2014年,新加坡外交部对南海问题发表公开声明时重申：“新加坡关注南海的事态发展,呼吁各方保持克制,避免可能升级中国南海紧张局势的行为,敦促争议各方在1 982年《联合国海洋法公约》和国际法框架下和平处理争端,将继续敦促东盟和中国签订《南海行为准则》.”①2016年7月,李显龙总理对美国进行国事访问,在美新发表的联合声明中进一步强调,要按照包括《联合国海洋法公约》在内的国际法行事,支持全面及有效执行《南海各方行为宣言》,并加速完成《南海行为准则》的制定⑤.
（三）在全球层次,新加坡高度关注南海航行与飞行自由问题
新加坡是全球最繁忙的港口之一,也是亚洲最重要的转口枢纽.地处太平洋和印度洋交界处的南海是进出新加坡的重要航道,航运和贸易是新加坡经济赖以生存的生命线⑥,因而新加坡对于任何可能导致南海地区贸易中断的地缘政治危机和冲突都保持高度警惕⑦.鉴于此,新加坡在历次外交表态中表现出了对南海地区航行与飞行自由的高度关注.
2010年7月,时任新加坡外长杨荣文在第43届东盟外长会议闭幕后接受媒体采访时表示,南海的航行自由是所有国家的共同利益,这些国家的争端不应该影响整体自由贸易的环境⑧.2011年6月中国海巡船到访新加坡,新加坡政府发布外交声明进一步阐释了其在南海问题上的立场,指出虽然新加坡不参与南海主权纠纷,但作为一个主要贸易国,任何影响国际水域航行自由的行为都关系到新加坡的核心利益①.
201 2年,新加坡总理李显龙接受《环球》杂志记者专访时表示,由于新加坡高度依赖国际贸易,在南海问题中,新加坡的利益首先体现在通航自由.2016年6月,新加坡驻华大使罗家良在《环球时报》发文称新加坡在南海问题上秉持一个原则性的立场,强调航行和飞越自由权,这两点是至关重要的国家利益②.同年10月,李显龙在国庆演讲中再次提及新加坡对南海航行自由的关切.他指出,对新加坡来说有两条重要的海上通道,一是南海,另一个是马六甲海峡.来自欧洲的船只途经马六甲海峡、新加坡、南海到达日本和远东地区,空中航线也是如此.这两个通道中的任何一个遭到阻隔对新加坡来说都是致命的.因此,对新加坡来说最重要的是南海争端不影响船舶或飞机的航行自由或飞越③.
综上所述,新加坡近年在南海问题上的政策和立场基本保持了延续性,国家利益始终是其南海政策的基本出发点和立足点.一方面,在不涉及自身利益的主权归属问题上,新加坡保持了中立的态度.另一方面,在涉及自身利益的地区和平与航行自由问题上,新加坡从不放弃任何表达和发声的机会,将维护南海和平稳定与航行自由视作其根本利益和基本政策立场,并呼吁依照国际规范和国际法和平解决争端.新加坡努力维护一个基于规则的秩序和海上空间的共享,希望将声索国的行为约束在可以被共同接受的范围内①.
一、多重身份定位与新加坡南海政策的成因
外交政策以维护国家利益为出发点和根本目标,决策者在理性选择的基础上根据国家利益制定外交政策,但国家利益并不是给定的常量,利益以身份为先决条件,国家身份是判断和决定国家利益的前提.“如果不理解自我,尤其是自我与他者的关系,就无法理解自我利益.”⑤因此,对一国身份定位的深入分析有助于探求该国在该问题上的利益诉求与政策走向.只有清晰“他们是谁”,才能推断出“他们需要什么”,进而解释“他们做了什么”以及“他们将会如何做”.
国家身份有两种基本形式：一是与既定社会结构有关的固有身份；二是由社会结构中的关系构建的关系身份①.固有身份由国民和领土决定,是一国区别于其他国家的根本特征；关系身份是国家在与国际社会互动的过程中建构而成的.固有身份决定国家核心利益的外延.为了维护和拓展自身的核心利益,国家在与其他国家和非国家行为体互动中建构出新的关系身份,新的关系身份在形成和演化的过程中又塑造出新的国家利益.国家固有身份、关系身份、核心利益、利益在彼此的互动中得以丰富和完善,最终共同决定了国家的政策指向及外交行为.
对新加坡南海政策的分析同样适用于身份建构利益、利益决定政策的逻辑.新加坡在国际社会中的固有身份是小国,表现出对外依赖度高,对地缘环境变化敏感等特征.为确保自身安全以及经济的持续发展,新加坡在参与地区和国际事务的过程中,逐渐建构了东盟成员、中美平衡者等关系身份,并竭力维护地区一体化的发展,维持中美在亚太地区的力量均势.新加坡在南海问题上的多元利益诉求与政策立场是小国、东盟成员国和中美平衡者三种身份共同塑造的结果.
（一）作为小国,新加坡力求借助国际法维护南海航行自由
新加坡位于马来半岛南端、马六甲海峡出入日,北隔柔佛海峡与马来西亚相邻,南隔新加坡海峡与印度尼西亚相望,是印度洋和太平洋之间的门户,国土面积仅719.1平方公里（201 5年）,不及北京市的二十分之一②.面积狭小与地缘环境衍生出的脆弱性使新加坡外交面临着诸多无法克服的劣势.长期以来,新加坡发挥地缘优势,通过对外贸易保证了自身经济的发展,借助国际法改变了自身在国际体系中相对弱势的小国地位.对自由贸易和国际法的维护已成为新加坡外交原则的重要组成部分,在南海问题上也不例外.
首先,小国安全的脆弱性使新加坡高度重视南海问题的法律途径解决.
“小”带给新加坡的最大劣势是物质实力匮乏,而倡导国际规范是小国弥补这一缺陷的基本途径.国际法规定了小国和大国平等的法律地位,赋予小国更大的权力和更广泛的生存空间,减轻了因国家规模小而带来的脆弱性.积极参与多边国际组织,将自己纳入到“国际联系的网络”之中,强烈支持国际法、国际规范和国际组织,在国际问题上倡导并采用道德规范立场,就构成了小国外交的典型行为模式.对新加坡而言,稳定的多边机制和国际规范是国际关系稳定性和确定性的基础,同时也是规范大国行为、制约其权力冲动的有效途径③.
新加坡在南海问题上的表态具有“关心问题解决过程胜于结果”的特点.在新加坡看来,南海问题的解决程序是否遵循了国际法规范比南海岛礁的最终归属更为重要.201 6年7月南海仲裁案公布后,新加坡表示,从国际法角度来看,海牙仲裁庭的裁决对各国的主权声索做出了“强而有力的定义”.新加坡呼吁各方尊重法律和外交程序的表态并非是支持菲律宾的立场和主张,而是出于小国对国际法的维护.不过,由于忽视了南海仲裁案本身并不具有合法性的前提,尽管李显龙总理补充说“在现实世界里,各国会因维护国家利益而坚持某些立场,不是所有问题都能单靠法律仲裁解决”,但新加坡仍因其在南海问题上的表态与中国发生龃龉,被质疑其在南海主权争端中选边站.
在201 6年的国庆演讲中,李显龙总理详细表达了新加坡对维护国际规则的强烈渴望,认为坚持国际法与和平解决争端是极为重要的利益：“小国唯一能够与大国平等对话沟通谈判的机会就是依靠国际法.新加坡是弹丸之地,自然不希望生活在一个依靠武力和强权支配的世界中,我们希望各国能够在一个有章可循的国际制度框架下进行合作和磋商.”“如果规则变得不重要,那么像新加坡这样的小国便没有任何生存的机会.”①
其次,经济对外依赖性强使新加坡对南海航行自由问题高度敏感.
“小”带给新加坡的第二个劣势便是经济的高度对外依赖性,这突出地体现为两个方面：一是新加坡经济极易受到国际市场变化的影响和外力冲击.对外贸易是新加坡经济的重要支柱,在新加坡经济增长中,对外贸易额是GDP的3 4倍,国外需求占总需求的70%,经济增长高度依赖作为制造业出口市场的发达国家和作为服务业出口市场的东盟国家,国际市场需求的不确定性对其经济发展时刻保持压力②.二是作为岛国,新加坡的经济命运与海洋密切相关.历史上,新加坡被称作Temasek,即“海上小镇”.二百多年来新加坡充分利用海洋资源,从一个不知名的小渔村发展成为世界上最繁忙的航运港口之一.如今,新加坡的海洋产业已经扩展到包括造船、船舶维修、海洋工程、海事服务等多个领域③,其经济崛起在很大程度上得益于海洋及相关产业的发展.
因此,南海航行自由对于经济严重依赖对外贸易的新加坡而言至关重要.新加坡外长尚穆根曾坦言,中国在南海礁石和岛屿上的建设引起了新加坡的担忧,虽然中国承诺保证南海的航行自由,但新加坡仍会设想,如果中国威胁了南海地区的航行自由,新加坡应该如何应对,东盟又将如何应对.尽管新加坡不是主权声索国,对于中国是否拥有这些岛屿、是否有资格在岛屿和岛礁上进行建设的问题不持立场,但一系列的情景假设使新加坡决定将其任务锁定为推动南海行为准则的尽快达成,以保证有关各方的互动在公海中进行①.
（二）作为东盟成员,新加坡重视东盟团结与南海地区和平稳定
新加坡作为小国的高敏感性和高脆弱性,驱使其在与国际社会互动的过程中寻求通过关系身份的建构弥补其固有身份的缺陷.在地区层面,新加坡积极参与和推进东南亚地区一体化发展,有“东盟军师”之称,是东南亚地区主义的坚定拥护者.东盟也为新加坡的安全保障和经济发展提供了稳定的周边环境.因此,在与地区国家积极互动的过程中,新加坡逐渐莛构了“东盟成员”的关系身份,并将确保东盟团结、促进东盟一体化发展作为自身的利益诉求加以维护.
首先,东盟在实现新加坡的外交和安全利益方面曾发挥过重要作用.20世纪60 80年代,刚刚独立建国的新加坡面临着动荡不安的周边环境.自由主义制度兴起,不干涉和不使用武力的原则机制化,这为小国的生存提供了保证.东盟坚持不干涉、不使用武力的原则,赢得了新加坡对多边主义的信任.正是东盟地区多边主义的外交政策,使得国防力量相对弱势的新加坡获得了一定安全.
其次,在与地区机制互动的过程中,新加坡找到了国家利益与地区利益的汇合点.亚洲金融危机期间,新加坡主动参与东盟、APEC、ARF等地区机制,同时积极促成包括“东盟10+3”在内的地区主义和地区间主义的新机制,是东亚 拉丁美洲对话、亚洲 中东对话的发起者.在安全方面,东盟也为新加坡提供了一个相对安全的环境.如今的印度尼西亚,对新加坡的独立和领土完整持有积极的态度,不再有邻国能对新加坡构成直接威胁①.因此,新加坡重视东盟框架下的多边外交,在东盟的庇护下,新加坡既可以专注于经济发展,又可以保障国家安全.
第三,东盟的多边机制为新加坡提供了参与国际事务的平台.新加坡领导人坦言,新加坡需要一个团结、有效的东盟为其在国际舞台上发声.新加坡是个只有五百多万人口的小国,怛由10个国家组成的东盟是国际舞台上的一支重要力量,对地区乃至世界都具有重要影响,新加坡可以利用东盟这一平台在国际事务中发声.与世界各国的交往,使新加坡的国家利益已经紧紧融人了地区和国际相互依赖中,“合作”成为这个城市国家的“信仰”.地区环境塑造了新加坡的外交政策,也被新加坡的外交政策所塑造.新加坡的首任外交部长就曾说过,要将国家思维和地区思维相结合.新加坡前副总理黄根成也曾表示,东盟是新加坡三大利益要素之一.这表明新加坡在与地区进行互动的过程中,已把推进地区合作和国际机制作为国家利益的组成部分④..
因此,在新加坡的国家利益排序中,维护东盟的团结和推进其一体化发展比介入解决南海问题处于更加优先的位置.在南海问题上,东盟各成员国有不同的利益,很难采取共同立场,但如果东盟处理不好影响其成员的这个重大问题,东盟的公信力会被削弱,这对包括新加坡在内的东盟成员国都是十分不利的③.在新加坡看来,无论南海局势恶化还是缓和,无论南海问题悬而未决还是迎刃而解,东盟的团结和立场一致都必须是首要前提.
在有关南海问题的表态中,新加坡多次强调东盟团结,对任何有可能分化东盟的行为都格外敏感.2013年1月菲律宾单方面向联合国国际法庭提起了反对中国的仲裁,新加坡政府认为这是菲律宾的独自行为,不支持该行为.201 5年8月新加坡接棒泰国担任中国 东盟关系协调国后,新加坡外长尚穆根提出要在视中国与东盟关系比南海问题更重要的前提下处理主权争议,认为中国与东盟的关系远比南海问题广泛,虽然纠纷必须在声索国之间进行处理,但东盟作为一个整体,包括非当事国,都会维护南海局势不失控①.可以预见,为确保自身发展的安全环境,新加坡会继续以东盟为平台采取灵活的外交和经济策略,以确保东盟的团结和统一①.
（三）作为大国平衡者,新加坡力求维护中关在南海地区的力量均势
新加坡向来以“小国大外交”著称,这与新加坡在外交实践中逐渐建构起的“中美平衡者”的身份密不可分.一方面,新加坡希望中美两国都能积极介入东南亚地区事务；另一方面,新加坡又担心其中一方力量过于强大将导致地区结构失衡,因而“平衡外交”就成为新加坡参与国际社会互动的战略选择.在南海问题上,为减少大国竞争对南海航行自由和地区和平的影响,新加坡也积极扮演“平衡者”的角色,力求中美在南海地区的力量均势不被打破.
首先,新加坡意图借助美国的力量来平衡中国崛起对本国带来的压力.美国和新加坡的安全关系可追溯到20世纪60年代.当时,新加坡夹在充满敌意的邻国马来西亚和印度尼西亚之间,对共产主义的北越和中国也充满恐惧.1 975共产主义在越南取得胜利,使新加坡进一步认识到美国在东南亚存在的重要性,认为美国对东南亚地区的介入,可以使该地区国家专注于基础设施的改善和经济发展,从而为该地区的发展和繁荣创造稳定的地区环境,并推动地区经济发展和转型.为此,新加坡与美国建立了密切的经济联系,凭借开放的投资政策和高度发达的商业基础设施吸引了来自美国的大量投资.目前,已有超过1 300家美国公司在新加坡投资,超过300家公司在新加坡设立了地区总部.美国是新加坡在中国之后第二重要的贸易伙伴②.
新加坡支持美国介入地区事务,除了经济因素外,应对中国崛起带来的不确定性也是其重要考量.1 997年,在东盟成立30周年之际,新加坡外长在《东盟30年：成就与挑战》的演讲中指出,经济上和政治上都日渐强大的中国是东盟和亚太面临的重要战略挑战之一,使中国融人世界共同体是地区国家的重要任务；在近半个世纪中美国在保证亚太地区和平和安全方面都发挥了重大作用,而且应该继续发挥这一作用.201 6年4月初,新加坡总理李显龙在接受美国《华尔街日报》采访时仍表示,在中美亚洲争霸过程中,亚洲国家心向美国,如果举行“秘密”的话,每一个国家都会赞成美国在亚洲地区有更广泛的介入,不管他们在公开场合怎么表态③.
其次,新加坡意图借助中国来平衡美国对地区的过度影响.长期以来,新加坡一直避免完全倒向美国一边,积极争取与中国的友好关系.经济方面,中国是新加坡在亚洲的首要投资目的地.201 3年,新加坡在中国的投资达72.3亿美元,成为中国最大的投资来源国.2014年,中国成为新加坡最大的贸易伙佯,双边商品贸易额达860亿美元.政治方面,新加坡一直十分重视中新关系,尽管新加坡与美国关系密切,但它并不是美国的正式盟友,而亚太地区的和平、稳定和繁荣则是中新两国共同的愿景.
由上分析可见,新加坡的南海政策是其多重身份定位和多元利益诉求不断互动与建构的结果.新加坡的小国固有身份决定了其国家安全的脆弱性和经济的对外依赖性,而这直接导致了其将“维护南海地区的和平稳定与航行自由”作为国家核心利益和以此为基础的南海政策.同时,为减少其对外脆弱性和依赖性,新加坡又不断强化其东盟成员和中美“平衡者”的身份定位,以期提升在国际舞台上的话语权和影响力,具体政策体现为在南海问题上维护东盟团结和一体化发展,以及避免中美两国矛盾的过度激化和冲突.
三、新加坡南海政策的调整与中新关系的走向
一般而言,国家的固有身份受其领土和自然资源的固化而不会发生变化,但关系身份会随着国家间关系的调整而改变.国际秩序一定程度上是国家关系身份相互建构和调适的结果,国际秩序重构反过来也会对传统的国家关系身份和由此形成的利益诉求带来冲击和挑战,而国家一般又会通过关系身份重构及外交政策调整来实现其利益诉求.
（一）新加坡“中美平衡者”关系身份的重构与其南海政策的调整
如前文所言,新加坡在南海问题上的政策立场是其多重身份定位和多元利益诉求交织互动的结果,新加坡突破其固有的小国身份定位,充分利用东盟成员和中美“平衡者”的关系身份增加其在南海问题上的话语权和影响力.但这一关系身份受制于中国、美国、东盟三个变量的影响,因而具有不稳定性,一旦三个变量之间的任一双边关系发生变化,新加坡的传统关系身份都需重构.当前,伴随着中美力量对比的变化和地区权力结构的调整,地区秩序也正在悄然重构和转型,中美战略竞争在这一进程中将进一步加剧,这无疑会压缩新加坡作为中美“平衡者”的空间,新加坡已经越来越难以在中美之间真正保持平衡.
一方面,美国对东南亚地区安全保障与经济带动的能力和意愿下降引起新加坡的担忧.
在安全领域,新任总统特朗普上台后,美国在经济和安全领域的外交重点都有所调整.在“美国优先”战略的指导下,美国对东南亚地区的关注程度有所下降.虽然特朗普政府至今没有提出明确的亚洲战略,但从其一系列外交表现来看,东南亚地区不再是美国安全领域的外交重点,南海问题也不再是美国政府优先关注的议题.2017年上半年,美军太平洋司令部曾先后三次申请对南海黄岩岛海域进行“自由航行行动”,但都遭到了特朗普政府及其团队的拒绝.美国国防部长马蒂斯在出席2017年新加坡香格里拉对话会议期间,在提及南海问题时只是略有微词,而将其演讲重心放在了朝核问题以及与盟友的关系上.
特朗普政府一系列“不重视”东南亚地区的表现,使向来奉行“经济靠中国、安全靠美国”的新加坡不得不重新思考美国安全保障的可靠性.在处理与盟友关系的方式上,特朗普强调盟友承担更多的责任和义务,提倡盟友之间的互动和合作,而非美国单方面的军事部署.对此,新加坡国防部长黄永宏在201 7年慕尼黑安全会议上,表达了对美军在太平洋的军事力量不足以支撑亚洲的持续稳定和进步的担忧,质疑在特朗普的“美国优先”政策下,美国继续在亚洲存在和施展影响力的合法性基础何在,并呼吁中国阐述包容性的亚洲和世界愿景①.
在经济方面,特朗普政府坚持美国退出奥巴马时期竭力打造的TPP以及一系列贸易保护主义举措,对经济高度依赖外部市场的新加坡造成很大冲击.特朗普上任后首个行政命令就是退出TPP,宣称多边贸易协定并不符合美国当前的利益,转而寻求双边自由贸易的机会.对此,李显龙总理感到“非常失望”,因为TPP的达成不仅意味着经济上的合作,更意味着美国在战略上对这一地区的关注,特朗普退出TPP的举动对新加坡来说无疑是双重打击.
另一方面,中国对地区政治经济态势影响力的不断增强也使新加坡感到焦虑和担忧.
与美国形成鲜明对比的是,中国在国际力量结构中快速崛起,在东南亚地区的影响力也在持续提升.在安全方面,通过中国与东盟有关国家的共同努力,2017年南海地区的紧张关系得到改善,南海问题明显降温,相关主权争议重新回到由直接当事方通过对话协商解决的轨道.201 7年5月,中国与菲律宾开启南海问题双边磋商,并出台了《南海行为准则》磋商草案.8月,中国和东盟外长在菲律宾首都马尼拉举行的中国 东盟(lo__-l)外长会上,又顺利通过《南海行为准则》框架文件,这标志着南海安全局势逐渐趋于平稳.
在经济方面,中国与周边国家在“一带一路”倡议框架下的合作刺激着新加坡的敏感神经.201 6年11月,位于巴勒斯坦西南部的瓜达尔深水港正式由中国开港运营.瓜达尔港紧扼从非洲、欧洲经红海、霍尔木兹海峡、波斯湾通往东亚、太平洋地区数条海上重要航线的咽喉,其建成运营可将目前中国绕行马六甲海峡的石油运输航线缩短85%.此外,中国与马来西亚正在马六甲海峡合资兴建“皇京港”,一旦建成将取代新加坡成为地区最大港.地缘经济环境的变化无疑将降低新加坡在马六甲海峡的战略价值,使向来奉行实用主义外交原则的新加坡不得不重新审视与中国的关系,考量此前对中国“一带一路”倡议的态度是否太过犹疑和保守.
地区力量结构的调整及其引发的地缘政治和地缘经济环境的变化,无疑会进一步加剧中美的战略竞争,这种竞争在南海区域表现得尤为突出.正如有学者所言,南海争端不仅是特定岛屿和水域所有权的争端,更是区域规范设想的争端②.对新加坡而言,中美在地区安全和经济领域竞争的加剧将压缩新加坡保持战略灵活的空间,不仅使新加坡关于南海问题的表态受到前所未有的关注,更使其长期以来坚持的“不选边站”策略变得难以奏效,从而不得不重新思考和定位在中美之间的“平衡者”角色.与此同时,新加坡也逐渐意识到,只有当中美及地区主要国家之间的关系保持稳定时,新加坡才有机会在中美之间充当“平衡者”的角色,反之,双方争取第三方小国支持的举动将会压缩小国实施平衡战略的空间①.
地区政治经济环境的变化及传统中美“平衡者”关系身份定位面临的困境,已将新加坡的外交政策推到了变革的“十字路口”,而南海问题则成为外交政策调整的风向标,新加坡开始尝试思考和调整中美平衡外交的未来方向及在南海的政策立场.
201 7年7月,新加坡两位资深外交官就新加坡作为小国应该在大国面前有怎样的外交姿态掀起论战.新加坡国立大学公共政策学院院长硕在《海峡时报》上发表文章,指出新加坡应牢记“小国应有小国的作为”,指责外交团队在南中国海课题上的言论不够克制,并强调立场一致性和遵守原则固然重要,但“凡事都有正确的时机,大国争得面红耳赤之际并不一定是强调自己原则的最佳时间点,新加坡在回应国际法庭就南中国海主权纠纷的仲裁时也应‘考虑更周全’’’.硕的观点受到了新加坡巡回大使比拉哈里的严厉批评,他认为“现实主义并不意味着低声下气,冀望获得大国的认可和垂青”,对硕“主张附属关系作为国家关系常态”感到失望和惭愧.对此,新加坡内政部长兼律政部长尚穆根也发表看法,认为新加坡这个弹丸之地之所以能在国际舞台上赢得尊重,就是因为从不以“小国”思维自认卑微②.当前,新加坡政界和学界以南海问题为个案的外交政策调整方向仍存在诸多不确定性,但通过近期对美、对华关系的变化及其南海问题的表态,可以窥见其在中美关系中的角色变化和南海政策的新动向.
一是变“中美平衡”为“中美等距离接触”.在认识到难以在中美之间扮演“平衡者”的角色之后,新加坡意识到调和中美关系、寻求与中美双方都保持平等友好关系对自身来说是最为现实的选择.李显龙表示,在涉及到南海地区的安全时,中国和美国是可以合作的,保护主权和领土完整与提供有助于确保南海和平与稳定的公共产品并不矛盾.太平洋足以容纳中美两个国家……美国和中国应“培养共同的朋友圈”,新加坡既要加入美国的朋友圈,也要加人中国的朋友圈..201 7年9月,李显龙对中国进行访问时表示：“随着中国的经济不断发展,中国在国际体系里所扮演的角色越来越重要,对国际关系的影响也越来越深, ‘一带一路,倡议可让中国融人整个区域和国际经济体系,又可积极促进其他国家的繁荣发展.”①
二是以印度“东进”战略为契机,积极拉拢印度介入地区事务,以弥补美国对地区关注下降带来的影响.早在201 5年新加坡防长黄永宏就曾表示,新加坡希望印度在南海问题上扮演更重要的角色,称“印度是一个有影响力的大国,希望其在南海的存在和参与能强化信心和促进相互理解”⑨.印度总理莫迪上台后,将“东向”政策改为“东进”政策,以寻求在东南亚更大的存在,这也恰好迎合了新加坡对印度更多介入地区事务的期待.与此同时,新加坡也顺势加强了与印度的海事安全合作,201 7年11月印度和新加坡两国签署并共同对外公布了海军合作协议,实现了两国军事基地的共享.新加坡支持印度介入南海地区的政策本质仍是大国平衡战略,新加坡领导人始终认为,“依靠几个大国在地区内相互竞争的平衡局面来维系安全的政策比把国家命运只拴在一个伙伴身上更好”①.因而当美国在地区事务中发挥的作用不能满足新加坡的期待时,印度成为或许能够平衡中国的另一位“候选人”.
（二）南海问题视域下的中新关系走向
南海问题一直是影响中新关系走向的重要变量.201 5年新加坡担任中国 东盟关系“协调员国”以来,中新关系经历了近两年的相对疏远,特别在201 6年南海仲裁案公布后,中新关系因南海问题一度跌到谷底.201 6年7月,新加坡对南海仲裁裁决的支持引起中国的强烈不满；9月,《环球时报》发文指责新加坡试图在第1 7届不结盟运动首脑会议上,执意要求塞人为菲律宾南海仲裁案背书的内容,企图强化成果文件涉南海内容②；11月,香港海关从台湾扣押了9辆新加坡武装部队装甲运兵车；201 7年5月,新加坡总理李显龙缺席“一带一路”国际合作高峰论坛.种种摩擦释放出两国关系紧张的强烈信号,新加坡在南海问题上不够慎重的表态对中新关系带来了负面影响.
但是,通过分析新加坡的南海政策和利益诉求可以发现,中新两国在南海问题上的利益诉求并没有根本冲突.新加坡以维护南海和平和航行自由为核心利益,这也与中国的利益目标相契合.2017年1月,中国发布《中国的亚太安全合作政策》白皮书,全面清晰地阐释了中国在南海问题上的基本立场：中国始终坚持通过谈判协商和平解决争议,坚持通过制定规则和建立机制管控争议,坚持通过互利合作实现共赢,坚持维护南海和平稳定及南海航行和飞越自由；中国与东盟国家就南海问题保持密切沟通对话,在全面有效落实《南海各方行为宣言》框架下深化海上务实合作,稳步推进“南海行为准则”磋商,不断取得积极进展③.由此可见,无论是在维护地区和平和航行自由还是在倡导国际法、尽快落实“南海行为准则”方面,中国和新加坡都没有任何的利益冲突.南海问题不应成为阻碍中新关系友好发展的障碍.
导致新加坡与中国因南海问题产生摩擦的原因是中新两国都对南海局势高度紧张和敏感,对地区形势的判断产生分歧.由于与生俱来的脆弱性和不安全感,再加上部分域外国家的挑唆,新加坡倾向于将相关国家在南海地区的举动解读为对地区和平和航行自由的威胁.近两年,中国在南沙群岛部分驻守岛礁上开展了一些建设活动,新加坡担心这将损害南海肮行与飞越自由和安全.实际情况是,中国在南沙岛礁的建设以民事功能为主,不会影响南海航行与飞越自由,而是旨在为南海的航行和生产提供更好的公共安全服务.事实上,在南海各沿岸国的共同努力下,南海的航行自由一直得到强有力的保障,南海航运通道畅通的证据确凿无疑①.
当前,新加坡南海政策的调整,反映了其对华战略关系的重新定位.由于中新之间并无结构性矛盾,一旦新加坡对华战略的定位将中国放在更为重要和全面的战略伙伴位置,中新关系必然会迎来新的发展①.事实上,201 7年9月,李显龙访华已经标志着中新关系重新回暖.双边关系曾因南海问题出现的波折,并不会逆转两国合作与友好的大方向.随着南海争端各方的态度日趋缓和,中新双边关系向好向稳的新氛围将得以保持.
四、结 论
从国家固有身份和关系身份的视角探求该国在特定问题上的利益诉求,不仅能够有效地解释一国外交政策的动因,更有助于观察相关变量的变化过程并预测其外交政策和双边关系的走向.作为小国固有身份的新加坡,实力不足的先天局限性使其难以实现在南海问题上的利益诉求,在实用主义和均势外交原则的指导下,新加坡在与国际社会互动过程中建构了“东盟成员”和“中美平衡者”的关系身份.双边、地区和全球层次上的多重身份定位及以此为基础形成的多元利益诉求,不仅塑造了新加坡在南海问题上的一系列外交政策立场,而且也提升了其在国际社会中的话语权和影响力.然而,中国的崛起及其所引发的东亚地区力量结构调整等外部环境的变化,使新加坡的中美“平衡者”等传统关系身份定位面临挑战,由此推动新加坡在中美间构建新的关系身份,重新探索在南海问题上能够扮演和应该扮演的角色.在未来一段时间内,新加坡南海政策的调整将与新加坡中美“平衡者”身份的重构同步发生.
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