治理视域下政府和民办高校新型关系,该文是关于高校相关毕业论文格式范文跟视域和民办高校和政府有关在职毕业论文范文.
高校论文参考文献：
唐静
（华中科技大学,湖北武汉430074）
摘 要：改革创新政府管理民办高等教育制度、构建公共治理机制的核心问题是理顺政府与民办高校的关系,明确政府、民办高校各自的权责划分.和管理层面的政府与民办高校的关系不同,在治理视野框架下,政府和民办高校将形成新型的合作伙伴关系,政府管理民办高等教育的角色、职能以及方式都会发生新的改变.在这种新型关系下,政府是有限的政府,对民办高校的治理是监督、引导、调控和服务.
关键词：政府；民办高校；治理；关系；合作伙伴
中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1674-5485（2017）07-0007-05
作者简介：唐静（1986-）,女,湖北武汉人,华中科技大学教科院博士生,主要从事民办高等教育研究.
改革开放后兴起的民办高等教育,打破了政府一家独大、包揽教育的格局,扩大了教育资源供给,满足了广大人民群众日益多元化的选择性教育需求,为我国经济和社会发展做出了积极贡献.但由于传统的教育管理体制惯性过大,加上民办高等教育自身的一些问题,民办高等教育在很长一段时间都被作为公办高等教育的补充形式存在,地位低,从属性强.随着经济和社会转型的深入,政府逐步开始主导教育管理体制改革,开始探索适应高等教育发展的新型管理模式,政府与高校的关系发生了新的变化,民办高等教育作为我国高等教育的重要组成部分,与政府的关系也随之发生改变.
一、政府处理民办高校关系中从管理走向服务
（一）“管理者”向“服务者”转变
统治到治理是政府管理体制的重大变革,引发了公共权力的重组和政府角色的重塑.向治理模式转换是民办高校实现发展的关键.［1］在治理视野下,政府不再是传统意义上凌驾于社会之上的最高管理者、控制者,而是处于社会之中的治理者、引导者；不再是社会唯一的统治中心、权力中心,而是社会多元治理结构中的一元,与市场和公民社会之间始终保持着自愿的、平等的合作伙伴关系.［2］在公共事务管理方面,政府扮演着催化剂和促进者的角色,其职责是“掌舵”而不是“划桨”,侧重于宏观调控,是办“办教育”而不是“办学校”,以实现公共利益最大化为最终目标.
具体到我国的高等教育领域,政府对于高等教育的管理也在逐步走出管控模式.《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》（以下简称《纲要》）提出的“教育公共治理”命题,直接掀开了构建高等教育公共治理模式的序幕.在教育公共治理的框架下,政府不再是传统的社会管理者和监控者,不再是事无巨细、从宏观到微观包揽无余、面面俱到的全能型管家,而是注重在政府与高校之间实现平等对话的引导者、促进者、协调者和监督者,可将这种角色称之为“ 服务者”或“ 服务型政府”.“服务型政府”就是为人民服务的政府、为社会公众服务的政府.在府学关系变革中,“服务型政府”就是政府为学校服务、为学校的师生服务,在学校的发展变革中提供好各项公共服务,履行好自己的职责.
（二）“单中心”权力掌控者向“多中心”权力分享者转化
治理理论强调管理主体的多元化及多元主体间的互动与合作.在计划经济体制下,政府长期包揽着所有的公共事务,把原本属于社会、市场、高等教育的权力牢牢地掌控在自己手中,管得“过多、过细、过死”,加重了自身的负担,束缚了社会组织的发展,阻碍和影响了社会力量参与办学的积极性.公共事务管理,原本就非政府一家所长,也非政府一家力所能及,本就需要多方参与来共同完成.因此,政府要转变观念,摒弃传统管理体制下政府是绝对权威和权力中心的观念,打破政府权力垄断的一元模式,与社会、市场共同构建起权力上的平等关系,实现由强势的“单中心管理”向多元主体共同参与的“多中心”转变,由“单中心”权力的掌控者向“多中心”权力的分享者转变.
基于治理理论的内涵,高等教育政府治理模式的构建应当遵循高等教育发展的自身规律,转变当前政府掌控资源的方式,改变自上而下的权力运作形式,由单一的、权威的、控制式的管理模式逐步转变为多元的、互动的、协商式的治理模式,通过协商和谈判来表达双方或多方之间的协议,形成多中心网络合作治理机制.在此过程中,要简政放权、培育*、完善信息网络、拓宽沟通渠道,使社会需求能够及时地、准确地反映到相应部门,并且最好以相关政策法规加以保障,逐步形成“有限的政府、规范的市场、专业的社会、自主的学校、自觉的公民”所共同构建的新型公共管理模式,以此满足社会大众日益多元的教育需求,推进教育资源配置均衡化,在不同群体、个体之间实现教育公平.
治理主体间的变化意味着政府不再是惟一的公共管理权力中心,各种公共机构和私人机构都可以参与公共事务管理,共同与政府分享公共权力.政府不再是公共产品和服务的唯一提供者,社会其他部门同样能够分担政府的责任,共同参与公共事务管理.因此,对政府而言,其功能和角色将发生重塑,由原来的权力的掌控者转变为权力的协调者、分享者.同样,民办高校也有着角色的回归与调适,由原来被动的参与者、政府的附属物转变为积极的参与者、独立自主的法人实体,享有依法办学的自主权,能够根据自身的发展规律和实际办学特点开展学校事务的管理,并以不同的形式参与治理,通过洽谈、协商等方式实现与政府的合作.
二、政府在民办高校关系处理中从“全能型”走向“服务型”
（一）转变政府职能：从“全能”走向“服务”
目前,我国教育宏观管理体制的改革刚刚起步,政府对民办高校的宏观管理体制改革还缺乏经验,旧的教育管理体制和管理惯性仍在起作用,政府包揽办学的现象并未完全改变,对民办高等教育的管理仍然存在职能上的“缺位”与“越位”现象.
政府职能“越位”主要是指政府插手太多,“管得太多,统得太死”,做了不该做的事.在民办高等教育中,管理“越位”的突出表现形式是习惯复制管理公办高等教育的模式管理民办高等教育,过多干预、参与民办高等教育的办学自主权.政府职能“缺位”则是指政府在行政管理过程中,未能履行好自己应尽的职责,“该管的没有管或没管到位”,主要表现在对民办高等教育发展整体规划上的缺位、对维护民办高等教育与公办高等教育公平上的缺位、对民办高等教育财政资助上的缺位、对民办高等教育*组织培育上的缺位等.政府管理职能上的“缺位”与“越位”,会直接导致民办高等教育陷入无序竞争之中,不仅会损害民办高等教育的公益性,而且会误导社会公众对民办高等教育的正确认识,更会挫伤民间资本投资办学的积极性,致使无法为社会和市场提供有效的教育服务和教育产品,造成了管理的高成本和低效率.因此,转变政府职能,“减少越位,弥补缺位”,提升政府管理效能与服务质量,是民办高等教育管理体制改革中的重中之重.
2010 年《纲要》为教育管理体制改革指出了更明晰的方向,即“以简政放权和转变政府职能为重点,深化教育管理体制改革,提高公共教育服务水平.明确各级政府责任,规范学校办学行为,促进管办评分离,形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”.《纲要》的出台基本确立了我国政府在今后教育公共治理事务中具体的权责边界,不仅利于教育公益性的更好实现,也利于政府职能的更好发挥.
2013 年,党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标,强调政府要转变职能,从过去的包揽一切的全能型政府转为提供公共服务和保障市场良好运行的服务型政府.这预示着党和国家管理模式的转型与变化,也为“深化教育领域综合改革”指出了明确的方向.表1 是计划经济体制与市场经济体制的公共教育治理的比较.
可以看到是的,此次教育改革的一大亮点,就是突出强调政府职能转变,推行政府职能转变,着力解决政府与学校、市场、社会的关系问题.在现实社会中,政府系统由计划经济体制下秉承而来的官僚体制原则开始“松动”,社会管理的应变力、效率得以提高,提供个性化的能力开始生成,社会参与、互动协作正在发生积极效应.高等教育管理模式正不断发生改变,高校法人地位逐步确立,办学自主权日渐明晰,这不仅有利于维护大学办学的主体性地位,使大学遵循自身发展的内在规律运行,也有利于充分调动大学办学的积极性和创造性.政府职能的转变有效地促进了教育包括民办高等教育的发展、进步.需要补充的是,高等教育管理到治理的转变,并不是要求政府不再参与高校管理,而是通过对自身职能的调整、管理方式的转变,更好地参与高校事务的管理,更好地引导高校的发展,实现共同治理.
（二）治理主体职能的重新划分
市场经济条件下,政府、社会、市场对经济发展各自承担着不同的分工,发挥着不同的作用,其角色、职能各不相同,相互不可替代.高等教育治理是由开放的公共管理与广泛的公共参与二者相互整合而成的一种新型管理模式,具有治理主体多元化、治理方式多样化、治理结构扁平化等特征.就治理主体多元化而言,不仅包括了政府,还包括了社会其他组织,各种非营利性和营利性组织都能分享政府的权力,都能参与治理,共同承担着教育公共事务治理的责任.而多元主体参与民办高等教育公共治理的核心问题是厘清各个治理主体的相互关系,划清各个治理主体的职能边界,进而实现功能的有效整合与合理发挥,如图1 所示.
1. 政府的职能
治理理论强调“政府是有限的政府”.在民办高等教育领域,政府将从具体的、微观的层面退出,把相应的权力交还给社会、市场,切实将从过去主要依靠行政手段转到综合运用立法、资助、培育*组织、政策引导、信息指导、督导评价等手段对民办高等教育实行宏观管理,［3］通过实行宏观管理,明确各自职能划分,引导民办高校制定长远发展规划,由直接管理转为间接管理.此外还要规范监督,实时共享信息,做到“透明、公开、公正”,定期对外公布教育的各项方针政策,不定期通过媒体发布民办高校各种相关信息,引导民办高校正确定位,督促民办高校规范办学,并给予相应扶持和优惠.
政府对于民办高等教育的功能可以概括为：对民办高等教育事业进行规划,制定民办高等教育政策,对民办高等教育进行财政资助,对民办高等教育进行质量监控及监督评价,实施资源配置以及进行平台建设,以此保障公共需求的基本满足,推动民办高等教育事业的健康发展.在此过程中,既强调简政放权,政府不该参与的不再参与,又强调监管得当,该管的要管得好管得住.在管理方式上,由过去单一式的行政方式,转变为政府、市场和社会组织相结合的方式,充分发挥市场在教育资源配置中的积极作用,更好地发挥社会力量参与办学的重要作用.值得注意的是,政府在民办高等教育治理的过程中,虽然不再是唯一的、绝对的权力中心,但是就治理主体而言,政府在公共治理问题上仍然起着决定性作用,因为政府拥有资源的不可替代性使得政府在治理过程中处于主导性地位.
2. 社会的职能
随着社会的发展,公民意识和能力都有了一定的提高,大量的非政府、非营利性的社会组织开始兴起,参与公共事务的管理并发挥着重要作用,非营利性民办高等教育组织和各种教育社会*组织则包含其中.非营利性组织是与政府部门、企业相对应的一种组织类型,这三类组织共同组建了完整的社会体系.非营利性组织所提供的公共服务,大多是政府或私人部门不便做、不愿做或做不好的事,在公共服务体系中起着不可替代的作用,它的参与能够有效弥补政府和市场的不足,特别是在纠正市场失灵和政府失灵方面作用突出,不仅能够通过程序和公共政策制定过程参与传统上由政府负责的公共事务的管理,而且能够独立承担提供公共物品和管理公共事务的责任.总体来说,非营利性民办高等教育组织和教育*组织的主要职能和自发调节作用表现在以下三个方面：一是广泛参与提供教育公共服务,以此弥补公共教育资源的不足从而保证教育的公平与效率；二是反映社会公众的诉求,发挥教育在公共管理事务中相应的知情权、参与权、监督权、选择权、表达权；三是发挥在教育*服务、教育培训、教育评估、教育质量认证、教育研究以及受托管理学校等方面的作用,保证独立性、专业性与权威性,提供志愿性服务等.因此,政府要培育非营利性组织的自我管理能力,把承担的部分公共服务职能让渡给它,形成政府与非营利性组织良好互动的善治态势.
3. 市场的职能
市场主要从事的是一种经营性的活动,营利性民办高等教育组织就包含其中.教育市场是在自主规范发展的基础上,辅助政府和社会,构建丰富多样的教育提供方式,提供多元的、可选择性的教育服务,以此满足社会公众多元化、多样化的教育需求.因此,可以看到的是,由市场提供的教育公共服务职能主要体现在用于满足学生和家长以及社会多元化、多样化选择的需求,同时也可以通过充分调动市场灵活性的优势、发挥人才专长、反映公众诉求、提供专业的评价等服务,应对庞大的教育需求市场,满足公众多样性的教育服务.
三、政府与民办高校新型合作伙伴关系
（一）政府“治理”框架下的合作伙伴关系
治理理论除了强调重新定位角色、转变管理职能、改变管理方式外,更注重的是各利益相关者之间自愿平等的合作,注重通过洽谈、协商等方式共同构建合作伙伴关系实施对公共事务的管理,其实质是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作.［4］它打破了社会科学中二分法的传统思维模式,把合理、有效的管理看作是相互合作的过程,强调管理就是合作,主张在政府、社会和市场之间建立起平等协商的合作伙伴关系.
在治理视野的框架下,政府与民办高等教育的关系发生了巨大变化.首先,这种关系在总体上是平等的、合作的、制衡的,其共同目的在于充分实现民办高等教育的公共价值；其次,二者之间不是传统行政管理中服从式的单边关系,而是多边关系,在责任和权利等方面呈现出非均衡的多元关系；第三,由于民办高等教育发展的公益性与营利性矛盾的存在、共同治理和合作治理的诉求,维系政府与民办高等教育关系的纽带和形式突破传统的政策安排、计划管制等,需要第三种力量和第三种方式的介入与协调；第四,民办高等教育发展与多个政府部门相关联,治理视野下不能政出多门,必须建立新型的政府治理方式；第五,营利性民办高校和非营利性民办高校各有其独特的利益诉求,与政府的关系各有差异.治理视角下对于不同类型的民办高等教育实行分类治理的具体情况如图2 所示.
（二）合作伙伴关系的特点
第一,地位的平等性.区别于传统行政管理中管理者与被管理者的“不平等性”,在治理过程中,各个群体间是相互独立的利益主体.政府、非营利性民办高校、营利性高校三者之间的关系是平等的,都因其独特的功能架构而拥有专业的服务资质,非营利性高校广泛参与提供教育公共服务,弥补公共教育资源的不足,帮助政府缓解压力,而营利性民办高校适度参与,以此满足社会公共多元化、多样化的教育需求,它们与政府相互协作、互相配合、共同合作,在地位上与政府构成一种平等的、互助的、相互调适的关系.
第二,关系的契约型.区别于传统行政管理中的“强制隶属性”,治理是为了满足不同利益主体的多样化需求,任何有能力、有资质、能够提供有效服务的组织和个体都能成为治理的主体,参与公共事务的管理.因此,治理主体间的关系不再是单纯的管理与被管理的关系,而是一种服务与被服务的关系.各利益主体基于服务契约而存在,从而呈现出非行政性的扁平特点.例如,“政府购买教育服务”就是一种典型的契约式关系,政府提供资金,民办高校承接服务,二者构成民事合同关系,以法律准则约定彼此双方的行为.这种特有的法律意义的契约关系,第一次将双方放在了平等的位置上,双方约定的契约关系成为规范彼此行为的准则,双方都必须按照这个约定准则处理彼此的关系,不再由政府一家.
第三,参与的互动性.区别于传统的“管制”行为,治理强调各利益相关者通过合作、协商、确立共同目标等方式,对公共事务进行管理,是一个彼此都有参与、上下互动的动态管理过程.在协商合作的逻辑下,政府不再一家独大,包揽所有公共事务,其他利益相关者也会参与其中,通过协商、洽谈以及确立共同目标等方式,共同参与公共事务管理.由于各个治理主体之间是一种平等的、相互依赖的合作关系,因此政府主要通过规则制定、诉求反映渠道的畅通来“了解民意,体察民情、满足民需”.政府在治理过程中,仍然处于主导作用,民办高等教育组织仍然需要接受政府的合理规制和监督.为此,要实现这些主体之间的良性互动,寻找积极合作的方式,强化政府责任,促进民办高等教育领域中政府治理目标的实现,就需要政府正确选择治理工具,健全各种治理关系.
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