空港经济区和行政区划的冲突解决机制,本文是经济方面有关论文范文例文和行政区划和空港经济区和冲突相关论文参考文献范文.
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摘 要：空港经济区与行政区域的根本冲突在于改革开放的需要与法制统一原则在实现过程中存在的矛盾.为缓解和协调这种矛盾与冲突,不仅要明确“先行先试”的内涵,还要根据有限政府原则和权责统一原则,在现有法律框架之内对相关的法律制度进行完善.首先,地方人大常委会应对空港经济区实行基本监督.其次,地方人民政府应当成为化解法律冲突的主导力量.最后,空港经济区的体制机制创新应当明确并尊重市场主体的地位和作用.
关键词：郑州航空港区；港区管委会；行政区划；法律冲突
空港经济区与行政区划的法律冲突客观上反映了我国行政区划体制传统与现代的断裂和张力.通过对这一课题的研究,不仅能丰富传统行政区划理论,夯实区划调整的合宪基础和法律价值,还能厘清空港经济区等新区划形态的法律地位和运作机制,协调化解改革开放需要与法制统一原则之间的矛盾.
一、问题的提出——郑州航空港区与行政区划法律地位之冲突分析
根据《国务院关于行政区划管理的规定》等法规,建立行政区划一般分为两步：首先,设立行政建制,然后划定行政区域.根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定,行政区划内的国家机关至少应当包括同级人民代表大会和同级人民政府.其次,空港经济区是依托机场的速度经济和流量经济建立的、以机场为中心并涵盖一定辐射范围的区域,是现代城市发展的新形态和重要组成部分.空港经济区的发展突破了传统以行政区划为中心的经济体制,其管理机构也被赋予相应的行政级别,受地方人民政府的委托行使行政管理权力,地方人大常委会往往也设立分支机构对其进行监督.
第一,空港经济区管委会与行政区划经常发生法律冲突.不同于一般的政府派出机构,空港经济区的管委会不仅行政级别较高,管理权限较大,还不乏“先行先试”的资格.空港经济区覆盖的区域常与行政区划的领域重叠,且大都跨越多个行政区域,空港经济区与行政区划的法律冲突已经成为制约区域经济发展乃至改革开放的桎梏.
第二,空港经济区与地方人民政府存在直接法律冲突.由于空港经济区经常超出某一行政区划的地域范围,与多个行政区域所属地方人民政府的冲突难以避免.加之,空港经济区管委会的法律地位特殊,具有相当程度的独立性,使得至少关系到三方冲突主体的法律冲突更加复杂.
第三,空港经济区与地方人大常委会存在间接法律冲突.理论上地方人大常委会有权对空港经济区管委会进行监督,但实践中空港经济区管委会制定的规范性文件在该区域内的实际效力较高,却没有相应的备案审查监督机制.
归根结底,空港经济区与行政区划产生之所以会产生法律冲突,主要是因为：一方面,集合地区人财物之力发展空港经济区,难免会造成资源分配不均,所以,空港经济区与行政区划产生法律冲突的直接原因就在于区域经济一体化过程中地方经济发展不平衡引起的利益之争.另一方面,空港经济区建设是国家在综合评估地方经济社会发展整体形势的基础上作出的战略性决策,对于实现全面建设小康社会目标的实现和综合国力的提升具有重要意义,国家的大力扶持与地方的考量间接使得空港经济区与行政区划的矛盾愈加胶着.根本上,空港经济区与行政区划的法律冲突归根结底就是改革开放战略与法律统一原则矛盾的集中体现.
二、解决空港经济区与行政区划之间法律冲突的基本原则分析
设立空港经济区本质上就是在灵活对待立法机关的前提下,延续宪法对持续改革发展的功能需求.解决空港经济区与行政区划法律冲突应当始终坚持有限政府原则和权责统一原则的要求.空港经济区的行政管理工作不能脱离行政权力运行的一般规律,国家机关的设置、人员组成和权力配置等方面也应当科学合理.因此,解决空港经济区与行政区划法律冲突应当始终坚持有限政府原则和权责统一原则的要求.
1.坚持有限政府的原则
当前我国以行政区划为基础的经济发展模式建立于计划经济时期,这种发展模式在特定的历史条件和社会背景之下能够充分调动地方的人财物发展本地经济.但处于社会主义初级阶段的中国,要实现强国富民的目标,必须融入经济全球化的发展浪潮,抓住一切有利条件和资源求发展.改革开放将近40年,一方面,我国已经逐步建立社会主义市场经济体制,综合国力日益强盛,人民生活水平不断提高,取得的成就举世瞩目.另一方面,区域经济发展不平衡的局势日益严重,中西部地区经济发展仍然相对滞后.河南省地区中原腹地,离沿海地区较远,虽然GDP总量位居全国前列,但人均水平却长期在全国中下游徘徊.为了发展中原地区经济,国务院及地方人民政府都坚持不懈地作出各种努力,空港经济区正是在这种环境下得以确立.
空港经济区行政管理体制不能脱离行政权力行使的一般规律,解决空港经济区与行政区划的法律冲突,应当坚持有限政府原则.现代社会,随着市场经济的发展和法律制度的完善,行政机关及其工作部门管理国家事务的方式逐渐由干预行政向服务行政转变.所以,应当尽量减少行政权力对空港经济区市场活动的干涉,遵循市场规律,培育市场力量,确立市场地位.具体来说,可以从以下几个方面入手：
首先,地方人民政府要维护公平竞争环境,保护市场主体的法律权利和合法利益,尽量减少对空港经济区管委会行政管理活动的干预.对于已经发现市场主体违反法律禁止性规定的情形,应当尊重港区管委会及其设立的符合法定条件的组织的处理决定.市场主体对处理决定不服,可以通过行政复议、行政诉讼等纠纷解决渠道寻求救济.
其次,地方人大及其常委会相对减少对空港经济区管委会及其设立的符合法定条件的组织行政执法权的监督强度.地方人民政府可以将空港经济区所涵盖的行政区域的行政执法权整体委托给港区管委会及其设立的符合法定条件的组织实施,从而畅通空港经济区市场经济发展渠道,减少过多的行政管理程序给市场主体带来的经济成本.因此,只要对这类行政执法权的行使进行完善的制度设计,地方人大及其常委会尽可以减少对行政权力的监督强度,只有这样,才能做到既符合空港经济区制度管理创新的需要,又符合我国目前依法治国理念和经济体制改革的需求.
第三,空港经济区管委会及其设立的符合法定条件的组织也要尽量减少行政管理给市场主体带来的成本.市场主体才是市场经济发展中的生力军,空港经济区应当发挥市场的力量,凡是市场机制自身能够作出的判断和解决的事项,行政权力和行政手段就尽可能不要插手.此外,在当前国家治理体系和治理能力现代化的背景下,对行政权力的监督还可以充分发挥社会力量的作用.
2.贯彻权责统一原则
“工欲善其事,必先利其器.”国务院批准《郑州航空港区发展规划》,允许郑州航空港区先行先试,探索体制机制创新,根据权力运行的规律,应当赋予港区实现这一目标和功能所需的职权,即职权和职责应当相一致的原则.简单地说,权责统一的原则就是要求国家机关的设置、人员组成和权力配置等方面科学合理.将这一原则适用于空港经济区国家机关的组织活动中,至少应当在行政管理和执法体制中满足下列要求：
首先,空港经济区管委会及其设立的符合法定条件的组织的设置应当充分考虑市场因素的影响.空港经济区作为一个经济实体,应以市场为导向,所以管委会及有关部门的设置不仅要具有服务性,还应当兼具商业性特征.根据权责统一原则的要求,政府应当尊重市场规律,管的越少越好.其次,空港经济区管委会及其设立的符合法定条件的组织的设置应当符合精简、便民的要求,保证权力的相对集中行使.第三,空港经济区管委会及其设立的符合法定条件的组织的设置要具备专业化和稳定性.为实现空港经济区的高效运转,除了机构设置本身应当尽可能精简和稳定,港区管委会的领导班子和管理人员也不宜过于频繁的调动,而应当保持相对稳定.由于空港经济区本身的特殊性,对于管理人员和工作人员的专业性和职业素养都应提出更高的要求.
三、化解空港经济区与行政区划之间法律冲突的路径和方式分析
首先,地方人大常委会应对空港经济区实行基本监督.空港经济区制定的其他规范性文件应当向地方人大常委会进行备案.以此为基础,地方人大常委会还应从维护本地经济社会发展的目标出发,对空港经济区其他规范性文件的实施效果是否超越传统行政区划体制进行综合性评估,并根据具体情况对其他规范性文件提出补充或者修改的意见,特殊情形下还可以直接通过立法的方式进行修订.
其次,地方人民政府应当成为化解法律冲突的主导力量.地方人民政府应当制定地方政府规章,明确空港经济区管委会权力行使的行政程序,尽可能减少其与传统行政区域之间法律冲突的可能性.空港经济区管委会应当尊重市场规律,建立完善的程序制度,保障管委会及其相关部门行政执法过程的公开性和透明性,确保政府信息公开工作的顺利展开.
第三,空港经济区的体制机制创新应当明确并尊重市场主体的地位和作用,相关法律制度在最终确定以前可以先征集社会公众的意见,开展立法调研,举行听证,实现公民权利对行政权力的监督和制约.对于监督和指引中出现难以抉择的重大问题,应当听取国务院的意见.
总之,化解空港经济区与行政区划之间的法律冲突,不仅符合依法治国理念和改革开放战略,更是区域经济社会发展的迫切需求.十八大报告明确提出“优化行政层级和行政区划设置”,党的十八届五中全会再次强调“开放发展”的战略,新形势下,只有打破行政区划限制,刺激生产要素跨空间的流动和配置,形成全方位的主动对外开放格局,才能推动区域经济社会的持续发展.
参考文献
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[基金项目：本文是作者主持的2017年河南省教育厅指导性计划项目“空港经济区与行政区划的冲突解决机制研究”（编号：2018-ZDJH-350）阶段性研究成果]
（作者单位：郑州航空工业管理学院）
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