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地方人大开展专题询问工作的实践与工作规范
人大工作探讨
专题询问是近年来各级人大普遍开展、旨在强化工作监督的人大监督形式之一,实践中已经取得了很好的监督效果,倍受各级地方人大的喜欢,并且创造了以联组会议为主,提问随意、应询规范、网络直播、组织有序等专题询问新形式、新方法,越来越多地发挥作用.但从甘肃的实践来看,专题询问还没有形成一套统一、完整的操作体系,还存在运行程序不够严密、促进工作效能不强等问题.因此,如何组织开展好专题询问,强化力度,询出结果,询出实效,是当前各级人大应当十分重视的问题.
一、询问及其实践探索和专题询问
(一)概念及其认识
我国各级地方人大及其常委会履行职责的形式,主要是通过会议,听取和审议本级各国家机关的工作报告、各类议案等法定事项,在会议审议过程中,代表或常委会组成人员对报告议案等不明白、不清楚的问题,既可以向法定列席会议的有关负责人提问,要求回答,又可以要求相关负责人到会说明情况、回答问题,这种情形,被称作人大询问.它是宪法法律规定的,是人大依法行使职权的需要,也是各级人大常委会议事规则对以审议为主的人大行使职权的具体要求,它伴随着地方人大依法行使职权的始终.可以说,凡是人大法定会议所进行的审议活动,都有询问行为的发生.在人大会议上,询问是一个普遍又经常用到的审议表现形式.专题询问则是由人大常委会精心组织准备,并且由人大常委会会议议程事先规定,在听取“一府两院”或人大有关工作报告之后,为进一步分析研究问题,弄清事项或者问题缘由、因果,以深化会议审议或统一对有关问题的认识,对此要求“一府两院”有关部门负责人到审议现场,逐一回答组成人员提问或事先调研了解的相关情况问题,确保组成人员提出好的意见建议,促进“一府两院”工作,提高人大履职水平.
(二)甘肃人大的实践探索
根据地方组织法的有关规定,1987年第六届全国人大常委会第二十三次会议通过的议事规则,对人大常委会询问、回答等第一次进行了明确.甘肃省人大常委会于1988年制定的议事规则,规定了“甘肃省人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时,本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会,听取意见,回答询问”.之后,在1989年9月召开的甘肃省七届人大常委会第十次会议上,在听取省人民政府清理整顿公司情况汇报、省人民检察院查处经济犯罪大案要案情况汇报后,根据审议情况,首次召开联组会议,审议这两项议题,请“一府两院”的负责人到会听取审议意见,回答具体问题.组成人员围绕议题,11人进行了审议发言,提出了18个问题,政府有关部门和检察院负责人现场回答,取得了较好的审议效果,开启了甘肃省人大常委会审议时进行询问的先河,会后还作出了省人大常委会《关于坚决惩治腐败、促进廉政建设的决议》.1999年7月甘肃省九届人大常委会在审议省人民政府关于审议工作报告时,就省水利、环保专项资金被挪用挤占的问题,部分组成人员提出,请两个部门负责人到提问比较集中的第二小组,回答具体问题,两个部门负责人认真准备,比较好地回答了询问,促进了被挪用挤占资金的回归.
监督法实施以来,甘肃省人大常委会先后进行了6次专题询问,分别就甘肃“三北防护林”建设、保障房建设、扶贫开发、“生态安全屏障”建设、就业、精准扶贫精准脱贫工作召开联组会议,进行专题询问,要求“一府两院”相关负责人到会听取意见,回答问题.这6个方面的专题询问,既有省委重大工作部署,又有民生事项,还有政府工作难点重点,人大选择这些问题开展专题询问,既体现了省人大常委会以监督促进“一府两院”工作、促进人大履职的原则,又体现了站位高、抓重点和难点的工作作风,提高了会议审议质量,提出了好的意见和建议,督促重大问题、重大民生事项相关规定措施的实施.
甘肃省人大常委会通过对专题询问的不断探索,丰富了监督形式,促进了人大监督工作由“柔性”向“刚性”转变,不仅督促询问问题的解决,推动了工作落实,还增强了人大监督实效,同时也让社会各界和人民群众了解人大、关注人大、支持人大依法履职,产生了很好的社会效果.
二、专题询问的主要做法及存在问题
(一)主要做法
通过近20年来,8次召开联组询问会的实践,甘肃省人大常委会总结形成了一些相对成熟的做法和经验.
1.选准选精询问议题.甘肃省人大常委会在每年制订年初工作计划,确定专题询问议题时,紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注和人民群众期待解决的重大问题,紧密结合人大代表提出的建议、批评和意见及人大各项工作中发现的突出问题,把涉及改革难度大、存在问题多、社会关注度高、关系群众切身利益的报告议案确定为专题询问的选题.人大相关专门委员会和常委会工作部门在调研、听取工作等基础上,以适当方式征求人大代表、市州人大对专题询问的意见.2015年,是甘肃省开展“联村联户,为民富民”行动的攻坚之年,省人大常委会把精准扶贫脱贫作为专题询问议题,一方面助推了“联村联户、为民富民”行动向纵深发展,另一方面,也研究解决了在精准扶贫脱贫方面存在的问题,社会反响比较好.
2.深入调研找准关键问题.根据年初确定的专题询问议题,常委会及时制订实施方案,组织由常委会领导、常委会组成人员和人大代表组成的调研组深入市州及县乡开展调研活动.通过实地察看、查阅文件资料、听取工作汇报、召开人大代表和基层干部群众座谈会等方式,广泛收集资料和意见,掌握大量第一手资料,确定询问题目,最后形成内容全面、数据翔实、客观公正的调研报告提交常委会会议,为专题询问提供决策参考.找准了询问议题中存在的突出问题,为专题询问工作的有效开展奠定了重要基础.在省十二届人大常委会第二十次会议召开精准扶贫脱贫联组询问会前,省人大常委会6位副主任带队,组成6个调研组,分赴有关市州进行了专题调研,并听取了19个省直部门的情况汇报,为做好本次常委会审议和询问做了充分准备.
3.精心组织开展专题询问.每次专题询问,常委会都在听取调研组调研报告的基础上,以召开联组会议的形式,对需询问的问题进行专题询问.按照程序采取现场面对面“一问一答”的模式进行.在询问过程中,常委会组成人员和人大代表紧抓关键和要害问题,不回避矛盾,直截了当提出问题,对询问人提出的问题,答问人实事求是地作出回答,不走过场,现场不能答复或者不能充分答复的,都要说明情况并于会后及时书面答复.2012年,省十一届人大常委会第二十七次会议举行联组会议,将关注度很高的民生话题“保障房”建设锁定为此次会议的主题进行了专题询问.甘肃省委常委、常务副省长与省建设厅、省发改委、省国土资源厅等部门相关负责人公开应答了11位省人大常委会组成人员的“现场考问”,依法推动了省政府及相关部门保质保量完成了“十二五”保障性住房建设约束性指标,改善了中低收入群众的住房条件.
4.广泛宣传形成监督合力.为增强专题询问的透明度,扩大人大代表和人民群众的知情权和参与权,在每次专题询问活动中,都分别邀请若干名人大代表和公民参与.同时,新闻媒体及时进行跟踪报道,开通了网络现场直播,让广大人民群众充分了解了专题询问的过程,了解人大对“一府两院”的监督,不停留在形式上,而是实实在在地发挥着作用.2014年9月,对省十二届人大常委会第十一次会议联组会上全省就业工作专题询问的情况,首次进行了网络直播,社会反响强烈.
(二)存在问题
在调研中发现,各地人大常委会虽然在开展专题询问工作中进行了不懈的探索和努力,也取得了一些成功的经验,但在具体实践中,也暴露出了一些问题和不足,主要表现在以下几个方面.
1.思想认识不够到位.一些市县人大常委会开展专题询问的主动性不强,询问工作的意义和价值没有被充分认识.有的错误地认为专题询问是装点人大门面的摆设,是给“一府两院”找麻烦,难以真正地发挥应有的监督效能；有的认为专题询问只是组成人员随便问问,没有约束力,解决不了实际问题；还有的抱着多一事不如少一事的心态对待专题询问,思想上不重视,行动上不积极.
2.运行程序不够严密.由于专题询问是人大常委会行使监督权的创新之举,尚未有成熟的经验可循,目前专题询问的具体步骤以及详细要求缺乏相关法律制度支撑,因此在行动中就存在有一定的随意性.如议题选定“避重就轻”、询问“走过场”、事后“没下文”,使问题难以真正得到解决.
3.监督力度不够强.如有些政府及相关部门在当场能够作出很好的回答,但在具体落实和解决问题的过程中,存在应付了事,以文件的形式落实工作.有的地方开展专题询问时,走过场,摆样子,“导演”痕迹明显.这都大大地降低了专题询问的监督力度.
4.公众参与度不够.近年来开展的专题询问活动,主要以人大常委会组成人员为主,虽然也邀请了人大代表和社会团体代表参加,但数量不多,也很少有代表或群众代表提问的,人大代表和群众的参与面有待扩大.
三、进一步规范专题询问工作的具体意见
目前,鉴于相关法律对询问的规定非常原则,导致专题询问缺少必要的制度支撑,各地的做法有大同,也有诸多不同,专题询问工作虽然已经常态化,但尚未形成成熟的模式.我们认为,开展好询问工作,应从以下几个方面进行规范.
(一)询题选定
专题询问选题应紧紧围绕贯彻落实和党委重大决定部署,紧紧围绕关系本地区改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注和人民群众期待解决的重大问题,紧密结合人大代表提出的建议、批评和意见及人大各项工作中发现的突出问题,把涉及改革难度大、存在问题多、社会关注度高、关系群众切身利益的议案报告确定为专题询问的选题.确定专题询问的选题前,及时与当地政府有关部门、法院、检察院进行沟通协调.
常委会组成人员、专门委员会、各工作部门在每年年底提出下一年度拟进行专题询问的建议,常委会（室）汇总后,由常委会主任会议讨论决定询问专题的选题,并列入常委会年度工作要点.询问专题需要调整的,由主任会议决定.
除列入常委会工作要点的专题询问选题以外,常委会组成人员五人以上书面联名、代表十人以上书面联名,可以在确定常委会会议议题时提出与会议审议议题有关的专题询问议题,由主任会议决定是否提请常委会会议进行专题询问.
(二)会前准备
专题询问前,人大有关专门委员会和常委会有关工作部门就组织常委会工作人员,有计划、有针对性地围绕专题询问的选题开展视察或专题调研,听取有关部门汇报.调研形式可以多种多样,要广泛听取人民群众、人大代表和有关方面的意见建议.
人大有关专门委员会和常委会有关工作部门在专题询问前应当与被询问单位沟通,组织召开专题询问协调会,落实专题询问事项.
开展询问前,有关专门委员会和常委会有关工作部门应提前将有关报告和梳理出的重点问题发送常委会组成人员,便于组成人员准备发言询问.
常委会（室）应提前将有关专门委员会和常委会工作部门梳理出的重点问题提供给“一府两院”领导同志,以便做好应询准备.
(三)精心组织
专题询问一般在常委会会议联组会议上进行.专题询问主持人,由人大常委会主任或副主任担任.询问人由常委会分组会议推荐、个人报名的方式产生.列席会议的人大代表、人民团体、群众代表,经主持人同意,也可以现场向答问人提出询问.
询问人应当在被询问单位职责和专题询问选题范围内询问,提出的问题应当重点突出,抓住关键和要害,不回避矛盾.
答问人应当客观准确、直截了当、实事求是地回答询问人提出的问题,不走过场,不推脱或者回避问题,不得对询问人提出反问或者质疑.
询问问题涉及多个部门的,以承担主要职责的部门为主答复,其他有关部门补充答复.答问人不能当场答复或者不能充分答复的,应当说明原因并于会后及时书面答复.
(四)事后监督
在常委会联组会议结束10日内,人大常委会有关部门应当将专题询问意见归纳整理形成书面材料,以（室）函件转交“一府两院”研究落实,并要求在适当时限内向人大常委会书面反馈整改落实情况.人大有关专门委员会和常委会有关工作部门应当对“一府两院”整改落实情况进行跟踪督查.
如果多数常委会组成人员对“一府两院”整改落实情况不满意,可以要求被询问单位继续整改并报送落实情况.
人大常委会认为必要时,可以就专题询问涉及的相关工作作出决议、决定.专题询问应向社会公开.
四、对加强专题询问和提高监督实效的思考
专题询问在各级人大常委会进行了深入实践,但仍需要在具体工作中扬长避短,不断总结、完善、规范和提高.我们认为,应做好以下三个方面的工作.
（一）加强宣传培训,促进专题询问工作常态化.各级人大常委会要充分利用广播、电台、报纸和客户端等媒体,广泛开展法律法规和专题询问的有关知识、重要意义、主要做法、实际效果的深入宣传和广泛报道,努力提高广大人民群众的认知度和关注度,营造开展专题询问的良好社会氛围.加强与同级党委沟通协调,利用党校、行政学院等培训基地,对“一府两院”及其组成部门工作人员开办专题培训,讲授专题询问相关知识,增强其接受人大监督、接受询问的自觉性和主动性.人大代表的培训要增加专题询问内容,通过培训增强常委会组成人员和代表的履职意识,提高开展专题询问的能力和水平,推进专题询问工作常态化,增强人大监督工作的实效.
（二）创新方式方法,提高专题询问工作质量.各级人大常委会在积累经验的基础上,要注重对专题询问的方式方法进行改进和创新.一是在今后的专题询问工作中,应该倡导现场随机提问、追问的方法.这样更有利于常委会组成人员加强前期调研,掌握实际情况,体现询问水平,也有利于被问询单位提高重视程度,做好应询准备工作.二是要加强与“一府两院”及相关部门的沟通协调,明确应询要求,使被询问者在会前有充分的时间开展调查研究,了解掌握翔实情况,以便有的放矢地回答问题,提高询问质量.三是应提高专题询问的公开化程度,专题询问过程可向媒体和公众公开,并公布询问和答复情况,增强专题询问的透明度,这样既接受人民群众的监督,又全面宣传和展示询问的成效.
（三）加强跟踪督查,切实增强专题询问实效.每次进行专题询问后,人大常委会都要明确落实责任,对询问后梳理交办的相关事项应跟踪监督,督促被问询的相关部门剖析原因、改进工作、解决问题,并及时反馈情况,切实将询问、梳理、交办、跟踪、督办环环相扣,确保专题询问意见得到*,问题得到解决.如果通过专题询问问题还得不到解决,或者常委会组成人员对改进和*不满意的,常委会或主任会议应听取和审议这方面的专项工作汇报,就同一问题再次举行专题询问,直到问题得到解决为止,努力把专题询问的优势转化为实实在在的监督成果.
（作者分别系甘肃省人大常委会研究室主任,甘肃省人大常委会研究室综合处调研员）
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