传统社会基层治理模式述评,本文是研究述评类有关论文范文跟研究述评和治理和基层方面论文范文.
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摘 要：本文试图阐明在传统社会基层治理模式的研究中一直贯穿着问题意识的变化.早期主要存在两种问题意识,一种是以费孝通为代表的功能论者,另一种是以萧公权为代表的西方汉学流派.前者的主要问题是传统社会结构是如何维持的,后者的主要问题则是中国为什么会变成现在这样.到了20世纪90年代争论的焦点则纠结于皇权是否下县？伴随着“是否下县”问题的不断争论,随即引发出了一个国家政权建设问题即国家是何时开始治理基层的？学界基本上认为开始于清末,但是本文认为在清初就存在内生性的基层建设,清初也要成为一个在传统社会基层治理问题中的重要关注点.
关键词：基层治理；问题意识；皇权；国家政权建设
中图分类号：C916文献标志码：A文章编号：1002-2589（2018）12-0103-03
20世纪40年代,费孝通先生提出了“双轨制”的治理模式,从而成为基层治理模式的经典范式.费孝通认为传统中国社会主要有两条治理轨道.一条是自上而下以皇权为中心建立的官僚治理,官僚治理到县一级为止,固有“皇权不下县”之称.另一条则是自下而上自治的非正式路线,它由乡绅、宗族领袖等民间精英进行组织.学者秦晖则把这种“双轨制”的模式概括为“国权不下县,下县唯宗族,宗族皆自治,自治靠*,*造乡绅”[1].“双轨制”治理一经提出就引来学术界的激烈争论.为此,本文尝试通过综述的方式对其进行梳理,展现不同时期争论的焦点,从而发现其问题意识的变化.
一、统治抑或自治：早期的争论焦点
20世纪四十至六十年代,涌现出一大批中国乡村研究或是基层政府研究,如费孝通的《乡土中国》与《中国士绅》、萧公权的《中国乡村——论19世纪帝国的控制》、瞿同祖的《清代地方政府》等.他们对中国传统社会“双轨治理”起了很大的分歧.费孝通认为皇帝本人把持着很大的权力,但是仅凭其一人是无法管理国家,所以必须要聘请官员辅助.对于地方而言,地方官僚机构即是皇权的衍生物,帮助皇权向基层延伸.尽管历朝历代行政区划略有不同,但是县级以上的政权是十分稳固的,但县以下则无力延伸.同时,皇帝自己也受到了传统政治哲学中“无为主义”的影响,所以历史上的很多皇帝都愿意采取“休养生息”的政策,不去过多管理县以下的基层社会.因此,县以下常常会变成权力的真空地带.政策的下达、反馈与实施常常依赖于乡绅或者宗族,所以县以下可以说是民间自治[2].可是,萧公权和瞿同祖则认为基层中的士绅、宗族亦为皇权的*人.萧认为士绅等民间精英比官吏更了解民情、民性,更易对付地方问题,并向官员官府通风报信,对作乱分子起到阻吓作用.在这一套准行政制度下,乡村生活的各个侧面,至少在理论上,皆置于政府的监控之下[3].瞿同祖亦做出了相似的论述“士绅是与地方政府共同管理当地事务的地方精英.与地方政府所具有的正式权力相比,他们属于非正式的权力；从士绅和官吏隶属于同一集团（都是官僚集团的实际成员或候补成员）这一意义上讲,他们的权力直接来源于传统的政治秩序.因此,尽管有正式权力和非正式权力的差别,实际上是同一个权力集团在控制社会.”[4]因此,与费孝通不同的是,萧、瞿二人认为根本不存在所谓的基层自治,国家是通过*人的方式向基层延伸.此外,同时代的社会学家杨开道先生从乡约制度层面对这个问题进行了考察,发现乡约制度最早起源于北宋陕西的《吕氏乡约》.这一部乡约是乡绅吕大钧发起,由乡民自愿组织,采用自下而上的原则,体现出一种基层自治的样貌.但是随着历史的发展,乡约也发生了结构性转型,特别是到明清则出现了“官督民办”的状态[5].
笔者认为早期这些学者的分歧主要来源于其问题意识的不同,从而选择了不同的研究取向.费孝通的主要研究问题是中国传统社会的结构是什么？传统的社会结构是怎么维持的？所以费孝通的取向属于一种社会静力学的取向,去关注社会结构、秩序是如何维持和产生的.然后,萧公权、瞿同祖与杨开道则是以一种社会动力学的取向,他们想要回答的问题是为什么中国社会受到了西方入侵后,无法做出积极的调整,无法进入现代化,反而越来越贫穷？他们则把这个问题归结于国家对基层权力的渗透导致了社会在现代化道路上受阻.其实这也给后来的研究提供了研究视角.
二、“国权不下县”的提出：争论再起
其实早在费孝通时期,学者们并没有把“双轨制”治理总结成“皇权不下县”.这个概念恰恰是20世纪90年代后的产物.1993年,温铁结了历史上的基层治理模式,提出了“国权不下县”这个概念,但是当时并未太受关注[6].20世纪90年代末,三农问题成为社会的主要关注点,温铁军就结合农村情况对这个概念进行总结.温认为正是因为“皇权不下县”才导致了我国小农经济高度分散,政府直接面对小农交易成本过高.根据这一历史依据,温提出了改革城乡的体制设想[7].虽然温铁军最早把“双轨治理”总结成“国权不下县”,但是温铁军本身并未对其进行系统的学术论证,但是他将传统社会的基层治理模式与农村改革联系在了一起.随后秦晖又做了回应,把温铁军的“国权不下县”引申为“国权不下县,下县唯宗族,宗族皆自治,自治靠*,*造乡绅”[1].通过秦晖的引申使原来的概念变得饱满了,并且明确了基层社会研究的几大重要问题如宗族、乡绅社会、自治方式等,从而使原来的“双轨治理”又丰富成为一个新的重大问题.故而又引起了学术界的争论,一般对于这个问题存在着两种研究取向.
（一）基层组织设置取向
这类取向的学者往往是通过文献研究,发现历史上的某时某地,县以下的基层社会还设置有国家的组织机构,从而推翻“皇权不下县”的观点.例如秦晖、张新光、张海英等.秦晖通过对长沙走马楼吴简分析后,发现并不存在所谓的宗族化社会,国家政权在县下的控制十分明显并且被设置了这大量的科层式机构[1].张新光则通过大量的历史文献（《汉书》《三国志》《清史稿》）梳理发现县以下还存在乡里制度和什伍编制（代表皇权的基层机构）,“皇权不下县”这个命题是没有历史依据的[8].张海英通过对明清时期江南地带的地方志考察,发现江南地带县以下都设置了巡检司（九品官）的职位,主要管理地方商业与治安.张认为这恰恰是一种制度创新,给江南地带的商业提供了安定的环境[9].
另外,还有一部分学者研究发现皇权只是不直接下县,往往是通过建立一些非正式的社会组织以及雇佣一些准官员来对基层控制.例如,刁培俊通过对两宋地方志的研究发现虽然基层社会看似“国家不在场”,其实基层中的许多半的组织其实都是皇权的延伸[10].林辉煌则认为皇权并不是想要对基层控制而下县的,而是不得不下县的.因为在基层只有少量的正式官员,然而他们对基层并不熟悉,只有利用本地的非正式资源才能有效治理[11].
笔者认为上述研究在一定程度上反映出了基层的真实情况,但难免存在一些片面性.秦晖的研究只能说是从出土的竹简中没有发现基层自治的踪迹,而不能推翻费孝通的“双轨治理”.张新光的研究所选用的文献均为正史类的文献,而中国传统乡土社会中恰恰存在着“名与实”的分离[12],这恰恰是张没有考虑到的.张海英的研究恰恰说明了在基层设置正式的官员是种变态,是一种制度创新,是为了满足某些特定的需求.关于刁培俊与林辉煌的研究,笔者认为他们只从官治角度考虑到了民间准官员是作为皇权的延伸,并没从自治角度考虑到其实那些民间准官员也是皇权的不稳定因素,如有的士绅研究发现士绅往往存在着一个从的抵抗者到合作者再到背叛者的这么一个过程[13].对于这类历史性的研究,笔者认为应该从一种动态的视角去看待基层治理这个问题,而不是单单用史料去分析.在时代的选择上更应该去选择一些社会条件出现巨大变化的时代.
（二）理想类型取向
这一类研究取向的学者认为如果仅仅以皇权通过组织建设就否定基层自治是有失偏颇的.中国地域辽阔,很难用一种普遍模式去概括整个国家.“皇权不下县”的“双轨治理”应该被视为一种韦伯意义上的理想类型,用来比对现实中的基层社会[14].同时,李怀印也把其作为一种理想类型.李通过对河北省获鹿县衙门案卷进行分析后发现获鹿县基本是按照费孝通的双轨政治在运行,但是经过研究发现包括田赋征收也是委托给地方的基层人员,使民间过于自治[15].徐勇在研究法律下乡的问题上同样把“皇权不下县”作为理想类型,认为乡土社会对国家法律的排斥是存在的,需要通过制度进行整合才能使法律顺利下乡[16].
对于这一类研究,笔者认为是比较符合费孝通的观点.费孝通在《乡土中国》的序言中提到的“乡土社会不是对基层的具体描写,而是从具体社会中提炼出一些概念,在英文中可以用idealtype来指称……这个概念的形成既然是从具体事物中提炼出来的,那就不得不在具体事物中去核实,逐步减少误差[17].
然而,笔者认为上述两种取向的研究其实在某种程度上是对“皇权不下县”的误读.费孝通笔下的皇权主要是指国家正式的行政机构设置,费孝通主要想突出的就是县以上的是通过科层制的官僚机构进行直接统治,而县以下只有借助乡绅等民间精英进行间接治理,这样才给基层留下了足够的自治空间.所以这里的皇权并非是那种“普天之下莫非王土,率土之滨莫非王臣”广义的皇权,而是狭义的行政机构设置.上述学者把那些非正式、间接的治理看作是皇权下县的标志,笔者认为是不准确的.
三、研究问题转向：从谁来治到何时治再到怎么看
伴随着“下县”和“不下县”无休止、无结的争论,从而又引申出了一个新的基层治理问题“国家政权建设”即国家是如何向基层渗透的,是从什么时间开始的？目前学界比较认同的观点是基层的国家政权建设开始于清末新政.例如杜赞奇、吴理财等认为清末以及民国政府原本打算使基层政府正规化、官僚化,但是“赢利型经纪”导致了基层社会全面走向了“经纪化”,从而使大部分基层资源无法进入国家手中,最终导致了“国家政权的内卷化”[18].新中国成立后,在国家的推动下,人民公社体制在基层全面确立,人民公社的建成标志着新的国家政权建设.例如有学者认为公社在农村最基层的地方建立起了强有力的政权组织,从而保证了国家对农村的资源汲取也避免了清末的“赢利型经纪”的出现.同时,公社还通过有效的文化整合,使新的价值观得以传播[19].
对于上述研究,有学者提出了疑问就是用“国家政权建设”这种西方的眼睛是否可以看准我国的社会事实？张静首先提出了质疑,她认为国家建构最根本的问题是国家角色的现代转型,而不仅仅是权力的扩张.国家政权建设必定涉及权力本身的性质变化,国家—公共（政府）组织的变化,各种制度（法律、税收、授权和治理方式）的变化,以及公共权威与公民关系的变化.如果我们仅仅关注权力的扩张,官治与自治的冲突,那么这种“国家政权建设”并不具有西方现象的丰富意义[20].于建嵘则认为20世纪初的中国仍然处于一个低生产力的农业社会,并不具备国家政权现代化转型的社会条件.人民公社时期虽然国家是对社会政治文化生活进行了一系列的控制,但是这种控制并未真正使乡镇行政化[21].杨志军则认为晚清民国时期地方政权研究并不能使用“国家政权建设”这个范式.中国基层存在着多样性的特点,不能用均质化的理论去解释[22].
笔者认为上述研究都在某种程度暗含了清末新政是一个关键的转折点,就是清政府在外部的巨大压力之下被迫走向现代化,于是出现了一种传统与现代的突然断裂.其实如果我们仅以行政机构的设置而论,传统中国社会长期处于一种“皇权不下县”的状态,虽然在个别时期偶尔设置,但基本上是为了满足特殊需求,并不是常态.进一步说,国家政权的基层建设始于清末,由此开始了现代化,似乎也变得顺理成章.但是这种思维恰恰忽略了一点就是中国传统社会自身内在的转变.
四、清代官僚体系的内在转变：一个新的关注点
瞿同祖先生的《清代地方政府》勾勒出了清代基层政府的真实面貌：大量的非正式关系和非正式角色相互交错,错综复杂.这些关系和角色显然都不来自于正式的官僚制度,那么它们是从哪里来的呢,为什么在基层大量出现呢？其实这恰恰是清代对科举制度做了调整才使整个官僚体系发生了变化.在明代科举考试主要是律令为主辅之以诗文,而到了清代律令的考试完全取消,只有四书五经等八股文的考试[23].这就导致了许多州县官员并无实际的行政管理能力,再加上其本身对基层并不熟悉,所以官员就不得不雇佣幕友、长随等非正式的行政管理专家[24].这些职位常常由有基层经验的读书人、宗族长老来担任.再者清代本来就对县一级设置了典史、县丞、主簿、吏目、州同、州判等佐杂官员,这样就使基层冗员严重,大量正式与非正式的夹杂在一起.同时,清代还有一个更大的问题就是人口数量的剧增.据学者统计,清初时人口就要高达2亿,到嘉庆年间就要高达3亿[25].一方面是冗员严重的基层政府,另一方面则是与日俱增的基层人口,这就迫使州县佐杂官开始分辖乡村,并分划辖区进行治理,在若干区域形成了稳定的居于县之下的区划体系.
由此可以看出,清代正是由于社会条件的急剧变化导致了原有的社会结构发生了变化.清代基层设置官员是发自内部的,也并非完全是由外部受西方现代化进程的影响,但是与西方的国家政权建设又出现了内在性的契合之处.因此,清代就很容易出现“皇权下县”与“不下县”并存的局面.同时,也可以找到国家权力向基层渗透的整个过程.所以,清代官僚体系的变化可以成为传统社会基层治理研究的一个新关注点.
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